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Full text of "Institutions municipales & provinciales comparées : organisation locale en France et dans les autres pays de l'Europe : comparaison influence des institutions locales sur les qualités politiques d'un peuple et sur le gouvernement parlementaire réformes"

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INSTITUTIONS 



MUNICIPALES ET PROVINCIALES 



COMPARÉES 



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Du MÊME Auteur : 

THÉORIE DU PROGRÈS 
Histoire de l'idée du progrès 

ViCO, HERDERy TURGOT, CONDORCBT, SaINT-SiMON 

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de droit de Paris en i883 

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Chartres. — Imprimerie Ouvler. 



INSTITUTIONS 



■t O'A 



MUNICIPALES k PROVINCIALES 



COMPARÉES 



k« 



ORGANISATION LOCALE EN FRANCE 

ET DANS LES AUTRES PAYS DE L'EUBOPE 

COMPARAISON 

INFLUENCE DES INSTITUTIONS LOCALES 

SUR LES QUALITÉS POLITIQUES DUN PRUPLE 

ET SUR LE GOUVERNEMENT PARLEMENTAIRE 

RÉFORMES 



PAR 



^^. *■».-%«, 



H. DE Perron 



î^i 



PARIS 



FÉLIX ALCAN 

ÉDITEUR 

Boulevard Saint - Germain ^ io8 



L. LAROSE & FORCEL 

LIBRAIRES -ÉDITEURS 

Rue SoufHot, 22 



1884 



^Y lOO-S, l^ 







''^,S|,«f «>^«.«0. UHB^T 
«ca50tt K. If. GCRKET 



TABLE DES MATIERES 

Pageâ. 
INTRODUCTION i 

PREMIÈRE PARTIE 

ORGANISATION LOCALE EN FRANCE 

CHAPITRE I®'. — Histoire de l'organisation municipale 
■T provinciale avant 1789. 

§ I . Époque des libertés locales i 

§ 2. Époque du Césarisme 14 

CHAPITRE II. — Organisation locale de 1789. 

§ I. Circonscriptions. 29 

§ 2. Organisation départementale 43 

§ 3. Organisation municipale 58 

CHAPITRE III. — Organisation locale de 1793 bt 
de l*an III 68 

CHAPITRE IV. — Organisation locale de l'an VIII . . 79 

CHAPITRE V. — Les libertés locales sous la Restau- 
ration 94 

CHAPITRE VI. — Organisation locale sous le gouver- 
nement DE i83o. 

§ I. Organisation municipale 102 

§ 2. Organisation départementale 120 

CHAPITRE VII. — Les libertés locales sous la deuxième 

RÉPUBLIQUE i36 

CHAPITRE VIII. Organisation locale sous le second 

Empire 143 

§ I. Organisation départementale ......... 144 

§ 2. Organisation municipale i 5 1 

CHAPITRE IX. — Organisation locale sous la troisième 

RÉPUBLIQUE i54 

§ I . Organisation départementale 1 5 5 

§ 2. Organisation municipale 175 



vj TABLE 



DEUXIÈME PARTIE 

ORGANISATION LOCALE EN EUROPE ET COMPARAISON 

AVEC CELLE DE LA FRANCE 

CHAPITRE I*r. — Organisation locale dans l'Europe 

CONTINENTALE IJij 

§ I. I>ays-Bas i8i 

§ 2. Belgique 187 

§ 3. Prusse 192 

§ 4. Bavière 204 

§ 5. Saxe 206 

§ 6. Autriche-Hongrie 209 

§ 7. Suisse 219 

§ 8. États Scandinaves 229 

§ 9. Russie « 235 

§ 10. Italie 238 

§ II. Espagne 243 

§ 12. Portugal 247 

CHAPITRE II. — Comparaison de l'organisation provinoalb 

§ I. Circonscriptions provinciales 249 

§ 2. Électorat proviciai <^S5 

§ 3. Indemnité aux représentants de la province . . 2S6 

§ 4. Liberté de réunion des conseils provinciaux • . 2 58 

§ 3. Vérification des pouvoirs 2S9 

§ 6. Élection du bureau 2S9 

§ 7. Liberté du pouvoir provincial délibérant. . . . 260 

§ 8. Droit de dissolution des assemblées provinciales 269 
§ 9. Commissions permanentes et pouvoir exécutif 

provincial 270 

S 10. Commissions spéciales 283 

§ il. Concert entre les assemblées provinciales. . . 284 

§ 12. Règlements provinciaux 284 

§ i3. Tutelle sur les communes 285 

§ 14. Attribution contentieuse 288 

§ i5. Attributions politiques des assemblées provin- 
ciales 295 



DES MATIÈRES vij' 

Pages. 
CHAPITRE III. — Comparaison de l'organisation commu- 
nale. 

§ I. Électoral 297 

§ 2. Vérification des pouvoirs 3oo 

§ 3. Indemnité aux membres des conseils municipaux 3oi 

§ 4. Liberté du pouvoir communal délibérant . . . 3o2 

§ 5. Droit de dissolution 3i2 

§ 6. Publicité des séances 3x2 

§ 7. Droit de réunion des conseils municipaux. . . 3 12 

§8. Pouvoir exécutif communal 3i3 

§ 9. Organisation cantonale 326 

§ 10. Organisation spéciale des villes 329 

CHAPITRE IV. — Institutions locales de l'Angleterre. 

§ i. Origine des institutions locales de l'Angleterre . 33 1 

§ 2. Hfstoire du comté 337 

§ 3. Histoire de la paroisse 343 

§ 4. Histoire des bourgs et des villes 347 

§ 5. Organisation de la paroisse dans les temps 

modernes 353 

§ 6. Unions de paroisses : • • ^59 

§ 7. Districts de police et justice 369 

§ 8. Districts de routes 370 

§ 9. Districts scolaires 374 

§ 10. Organisation des villes 38o 

§11. Organisation du bomté 400 

Shérif, 400 

Lord lieutenant 401 

Magistrats de paix 4o3 

Sessions trimestrielles 409 

(a) Police 412 

(b) Poids et mesures 4 1 5 

(c) Nomination d'employés 415 

(d) Règlements administratifs 416 

(e) Ponts du Comté 416 

(0 Edifices du Comté 416 

(g) Taxes du Comté 418 

Compte sommaire du comté de Surrey pour 

Vannée 1861 421 

CHAPITRE V. Comparaison de l'organisation locale en 

France et en Angleterre 424 



yiij TABLE DES MATIÈRES 

Pifet. 

TROISIÈME PARTIE 

RÉFORME DE NOTRE ORGANISATION MUNICIPALE 

ET DÉPARTEMENTALE 

CHAPITRE !•'. — Motifs de réforme de nos institutions 

LOCALES 467 

§ I. Influence des institutions locales sur la capacité 

politique d'un peuple 468 

§ 2. Sur le respect de l'autorité 434 

§ 3. Sur le patriotisme et sur le dévouement aux 

intérêts publics 468 

§ 4. Sur rharmonie sociale 474 

% 5. Sur le gouvernement parlementaire •*.... 482 

§ 6. Sur le progrés politique et sur la civilisation. . 498 

CHAPITRE II. — Dus réformes a opérer dans nos insti- 
tutions LOCALES. 

§ 1 . Du but à atteindre 5 1 5 

$ 2. Réformes dans l'administration départementale. 

(a) Du département comme circonscription 

administrative 523 

(b) Vérificatiom des pouvoirs S 24 

(c) Règlement des affaires 525 

(d) Pouvoir exécutif départemental . . 528 

(e) Tutelle sur les communes 532 

(f) Contentieux administratif. 535 

§ 3. Organisation cantonale 542 

§ 4. Réformes dans l'administration communale. 

(a) Électorat 553 

(b) Vérification des pouvoirs 554 

(c) Organisation et attributions du pouvoir 

municipal 555 

(d) Pouvoir exécutif dans la commune ... 557 

yc) Budget communal 563 

(f) Péréquation et répartition de l'impôt dans 

la commune 56C 



INTRODUCTION 



L'influence des institutions municipales et provin- 
ciales n'est pas restreinte à la petite sphère des inté- 
rêts locaux ; elle s'exerce puissamment aussi sur les 
qualités sociales d'un peuple, sur son tempérament, 
sur la marche de son gouvernement, sur ses desti- 
nées politiques. « Ce que j'admire le plus en Amé- 
rique, ce ne sont pas les effets administratifs de la 
décentralisation, ce sont ses effets politiques (i). i 

La France, depuis bientôt cent ans, passe par des 
révolutions incessantes et qui, en un jour, renversent 
les gouvernements les plus solides en apparence ; 
elle ne parvient à fonder ni l'ordre ni la liberté. 

D'où vient cette impuissance? 

Il est facile de répondre qu'elle vient de la race et 
du tempérament; que les Français sont, par nature, 
incapables de la liberté et révolutionnaires de nais- 
sance. Comme preuve, on avance qu'en i8i5, ils 



(i) Tocqueville. Démocratie en Amérique, t. I, chap. v. 

; 



II INTRODUCTION 

ont transporté chez eux des institutions qui, ail-* 
leurs, ont donné le calme et la liberté. 

Cette réponse repose sur une erreur. Nous croyons 
avoir imité les institutions politiques de l'Angleterre, 
parce que nous avons, comme elle, un Parlement et 
des ministres responsables. 

Un examen attentif nous aurait montré, que ce 
Parlement et ces ministres responsables sont loin 
de constituer tout le gouvernement de l'Angleterre ; 
que ce gouvernement a d'autres parties non moins 
importantes, dont nous avons négligé de fonder 
l'équivalent chez nous, ces parties ne pouvant ni se 
transporter ni s'imiter. 

Les institutions qui nous manquent sont juste- 
ment celles qui développent les vertus sociales né- 
cessaires au bon usage de la liberté; celles qui 
préparent l'éducation politique, qui enseignent le 
respect de l'autorité et de la loi, le calme et la mo- 
dération; celles enfin qui font éviter les révolutions. 

En Angleterre, la plus grande partie des pouvoirs 
administratif et judiciaire est exercée directement 
par les citoyens. A l'exception d'un petit nombre de 
services indispensables à l'unité de la nation, tels 
que l'armée, la marine, les relations extérieures, et 
les finances nécessaires au foncti onnement de ces 
services, toute l'administration est entre les mains des 
simples citoyens, ou des Paroisses et des Comtés. 



INTRODUCTION m 

Cette administration directe comprend non seule- 
ment les intérêts matériels, mais encore l'éduca- 
tion, l'hygiène publique, la police et la justice. 

Les Anglais ne désignent pas leur gouvernement 
sous le nom de gouvernement parlementaire , mais 
sous celui de self - government qui en indique le 
caractère dominateur. On pourrait traduire cet 
idiotisme par l'expression, gouvernement direct, si 
cette expression ne rappelait le gouvernement des 
anciennes républiques, dans lesquelles le pouvoir 
législatif, lui aussi, était exercé directement par les 
citoyens. 

On voit à quel point nous nous sommes trompés, 
lorsque nous avons cru transporter en France le gou- 
vernement de l'Angleterre. Nous n'en avons imité 
que la partie représentative, à laquelle nous avons 
adjoint une immense centralisation, une autorité cen- 
trale monstrueuse que nous appelons despotisme, 
quand elle est exercée au nom de la souveraineté du 
prince, et que nous confondons avec la liberté, quand 
elle est exercée au nom de la souveraineté du peuple. 

Le gouvernement de la France et celui de l'An- 
gleterre forment les deux types auxquels se ratta- 
chent tous les gouvernements modernes. 

L'un de ces types est imité de celui des Césars 
romains; il est composé: d'une vaste bureaucratie 
savamment organisée ^pour administrer les services 
publics, et d'un pouvoir central puissant qui fait 



IV INTRODUCTION 

marcher tous les rouages de cette bureaucratie. Il 
part de ce principe, que les citoyens sont incapables 
de s'administrer eux-mêmes, incapables de bien user 
de la liberté; que l'Etat doit agir pour eux, ou bien 
les mettre en tutelle, c'est-à-dire les soumettre au 
régime de l'autorisation préalable, dans les cas où il 
leur permet d'agir eux-mêmes. 

Ce système fait absorber l'individu par l'État, il lui 
ôte toute force et toute vertu; il a conduit l'empire 
romain à la décadence, à la mort; l'Etat ne peut être 
puissant quand l'individu est faible. Il a cependant 
été renouvelé, dans les temps modernes, par les 
souverains de tous les peuples de l'Europe continen- 
tale; mais nulle part il n'a été réalisé d'une manière 
plus complète qu'en France, aux XVII* et XVIII* siè- 
cles. Après une interruption de quelques années, il a 
été repris en l'an viii, et depuis cette époque il n'a 
cessé de dominer toutes nos constitutions. 

Ce système nous l'appellerons le Césarisme du 
nom de ses créateurs; il est ordinairement désigné 
sous le nom de centralisation^ mais ce mot prête à 
l'équivoque. On peut répondre avec raison, à ceux 
qui attaquent la centralisation que, sans elle, il n'y 
a pas de gouvernement, ni même de nation. Le mot 
Césarisme exprime tout à la fois la centralisation 
exagérée et le principe même du système que nous 
combattons. 

Le second type de gouvernement est celui que les 



INTRODUCTION v 

Anglais appellent le se//-g"overfimefi/; la bureaucra- 
tie centrale y est réduite à son strict nécessaire^ les 
citoyens y exercent directement la plupart des fonc- 
tions publiques. I.c sclf-govemment part de ce 
principe, que les citoyens deviennent capables d'ad- 
ministrer leurs intérêts en les administrant, comme en 
forgeant on devient forgeron; qu'ils apprennent à 
bien user de la liberté, en en usant ; qu'ils ne peuvent 
faire leur éducation, développer leurs vertus sociales, 
corriger leurs défauts, que par la pratique de toutes 
les libertés. 

Il ne faut pas s étonner que ces deux espèces de 
gouvernements, reposant sur des principes contrai- 
res, aient des effets très différents ; que l'un produise 
un peuple tout à la fois énergique et calme, épris 
de la liberté et cependant respectueux de lautorité 
qu'il exerce lui-même; et que l'autre ne prtxjuise 
qu'un peuple incapable d 'administrer ses affaires, 
sans initiative individuelle et ennemi de l'autorité qu'il 
subit et n'exerce pas; que l'un produise l'ordre et la 
lil>erlé,ct que laulrc ne produise que des révolutions. 

\jà différence de tempérament que l'on signale 
entre les deux nations existe réellement, mais on en 
tire \\x\Q conscciucncc fausse, lorsqu'on en conclut 
que la IVance doit être privée d'une partie des 
libertés dont jouit l'Angleterre, ou qu'il est néces- 
saire de les lui faire attendre aussi longtemps que 
sim tempérament ne se sera pas mf>di(ic. 



VI INTRODUCTION 

En politique, comme en toutes choses, il y a une 
influence réciproque de la cause sur les effets et des 
effets sur la cause; il y a une influence réciproque du 
tempérament d'un peuple sur ses institutions et de 
ses institutions sur son tempérament; on enfermerait 
ce peuple dans un cercle vicieux si l'on attendait 
qu'il se fût réformé pour lui donner de meilleures lois. 

Un peuple ne peut arriver à un changement 
considérable dans ses mœurs politiques, par la 
seule réforme que chaque individu opère sur lui- 
même. C'est par l'intermédiaire d'institutions agissant 
pendant "plusieurs générations, que ce changement 
peut se faire. L'art de la politique consiste à sou- 
mettre une nation au régime qui peut corriger ses 
défauts et développer ses qualités. 

Ce n'est pas là une doctrine fataliste, car c'est 
encore ce peuple qui agit dans sa liberté, lorsque les 
institutions dont il se sert comme force réformatrice, 
sont le produit de sa volonté et de sa science. 

Le tempérament actuel des français est le résultat 
de deux cents ans decésarisme. Un régime contraire, 
suivi pendant plusieurs générations, nous rendrait la 
capacité politique et le respect de l'autorité, qui nous 
manquent. 

Mais comment arriver à ce but ? 

Nous ne nous occuperons dans ce volume que de 
l'organisation des libertés locales et de leur influence 



INTRODUCTION vu 

sur le tempérament politique d'un peuple. C'est un 
sujet vaste et important qui mérite un travail spé- 
cial. 

Pour établir ce régime qui nous rendrait la santé, 
faut-il s'adresser à la théorie et créer de toutes pièces 
des institutions que l'on croira conformes à la raison ? 
on n'arriverait ainsi qu'à des systèmes faux, dange- 
reux et impraticables. La science politique , comme 
toutes les sciences, doit reposer sur l'expérimen- 
tation , et chaque peuple doit partir de sa propre 
expérience , tout en profitant de celle des autres. 

Malheureusement la notre a été interrompue, et 
c'est à la suite d'un long arrêt de développement, h 
une époque oii nos institutions avaient presque entiè- 
rement disparu, que les assemblées de la Ucvolution 
se trouvèrent chargées de rédiger une Constitution 
pour la l'Vancc. 1^ Constituante de i7(Jc) ne lit pas 
table rase, ainsi qu'on l'a soutenu; elle essaya, au 
contraire, de renouer notre tradition nationale; c'est 
ce que nous montrerons par des textes préris. Mais 
les événements, plus forts que les hommes, emportè- 
rent les lois politiques qu'elle avait faites. 

Ixs législateurs de Tan tu et de l'an vni et les 
citoyens qui, parleurs votes, approuvèrent les C'ons- 
tit*iti(»ns rédigées h ces deux époques, crurent fonder 
la liberté et fermer l'ère des révolutions. Il ncn fut 
rien. Dans leur dédain de la tradition et de l'expérience 
du passé, dans leur culte pour la théorie pure, ils 



VIII INTRODUCTION 

confondirent le césarisme avec la liberté ; ils restau- 
rèrent, sous un autre nom , le pouvoir centralisateur 
de Louis XIV. 

Plus tard nous avons essayé d'établir la liberté, en 
empruntant à la Grande-Bretagne son régime parle- 
mentaire; mais une centralisation, qui datait déjà de 
deux siècles, avait si bien imprégné notre esprit des 
doctrines et des habitudes du césarisme, que nous 
avons cru pouvoir fonder la liberté sur des institu- 
tions créées par le despotisme. Nous avons placé la 
liberté au sommet de 1 édifice, tandis que nous con- 
servions le despotisme dans ses fondements. 

L'Angleterre a fait tout le contraire; elle a mis 
l'autorité en haut et la liberté en bas : les libertés 
locales sont le fondement de toute sa constitution. 

I^ constitution, en France, repose sur la centra- 
lisation, c'est-à-dire sur l'autorité; les libertés orga- 
nisées n'y peuvent trouver une place suffisante. Les 
libertés individuelles de la presse, de réunion et 
d'association y deviennent souvent dangereuses, 
parce qu'elles ne sont pas réglées par l'éducation 
politique que les libertés locales peuvent seules 
développer; parce qu'elles ne sont pas maintenues 
par le respect de l'autorité que l'exercice direct 
d'une partie de l'autorité peut seule apprendre. 

Dans les moments de crise, il en résulte entre la 
Nation et son Gouvernement, un antagonisme qui a 
produit huit révolutions en quatre-vingts ans. 



INTRODUCTION ix 

Nous avons eu tort de reprendre la tradition du 
césarisme qui, pendant le plus grand nombre des 
siècles de notre histoire, a été étrangère à notre 
tempérament, à nos mœurs, à nos idées. Ce n'est pas 
la véritable tradition nationale de la France. 

Il faut, avec la Constituante de 89, reprendre 
cette tradition nationale. C est le seul moyen de fon- 
der des institutions conformes h notre véritable tem- 
pérament. 

On est trop porté à croire, que la France a pu 
vivre huit cents ans sans libertés, et cependant être 
glorieuse souvent et florissante quelquefois. On s'est 
trop persuadé que, dans notre passé, il n'y avait rien 
à prendre. On n a pas assez remarqué qu'au XIV* 
siècle la T^rancc possédait des libertés et particuliè- 
rement des libertés locales importantes, qu'elle n'a 
plus aujourd'hui. 

Mais comment adapter à une société moderne, des 
institutions qui sont séparées de nous par deux 
siècles? 

Il faut nécessairement compléter, par l'expérience 
des autres nations, notre expérience interrompue. 
L'étude des institutions locales de l'Angleterre nous 
enseignera le principe qui fait durer sa Cons- 
titution depuis plus de mille ans ; et c'est surtout de 
ce principe dont nous avons besoin, nous dont les' 
Constitutions vivent en moyenne dix ans h peine. I^ 
principe qui soutient la constitution anglaise, 



X INTRODUCTION 

animait aussi la nôtre, avant qu'il n'eût été frappé de 
mort par son ennemi le césarisme et voilé à ce point, 
que nous en avons perdu jusqu'au souvenir. 

Nous ne pouvons prendre à l'Angleterre que ce 
principe, car le développement de ses institutions 
s'est fait à part ; on pourrait dire, contradictoirement 
à celui des institutions du reste de l'Europe. 

L'étude des institutions locales des autres pays 
peut au contraire être très utile, au point de vue de 
la forme à donner aux nôtres. Toutes les nations du 
continent européen ont passé par les mêmes phases 
politiques ; toutes, elles ont subi le régime de la féoda- 
lité, et, par réaction, elles ont toutes abouti au des- 
potisme royal, au césarisme. De nos jours ces nations 
ont été condamnées à reconstituer leurs institutions 
disparues. Ces institutions avaient partout, au Moyen- 
Age, des formes analogues, presque identiques ; leur 
restauration doit donc se taire sur un plan semblable. 
Le progrès accompli dans un pays peut et doit servir 
dans un autre. Depuis quatre-vingts ans l'Europe est 
un vaste champ d'expériences politiques ; l'étude de 
ces expériences est profitable pour tous. C'est ce que 
démontre, par exemple, l'organisation des commis- 
sions départementales, qui existaient anciennement 
en France dans les pays d'États, aussi bien que dans 
les Pays-Bas et en Belgique. Notre loi départemen- 
tale de 1871 n'a fait que reprendre une institution 



INTRODUCTION xi 

nationale et suivre l'exemple d'une restauration qu'a- 
vaient faite avant nous, la plupart des nations du con- 
tinent. 



Nous diviserons notre travail en plusieurs parties. 

D'abord nous rechercherons quelle est notre tra- 
dition nationale dans le domaine des institutions 
locales ; puis nous montrerons les essais que nous 
avons faits depuis cent ans, soit pour continuer cette 
tradition, soit pour reprendre la tradition du césa- 
risme,' et la conséquence de ces divers essais. 

Nous suivrons attentivement les débats auxquels 
lorpanisation locale a donné lieu dans nos assem- 
blées législatives, et les mouvements de l'opinion 
publique en l*>ance sur ce sujet; afin d'y chercher 
les idées utiles et aussi afin de montrer à quelles 
vaines terreurs nos hommes politiques se sont laissé 
prendre ; avec qgels préjugés ils ont examiné la ques 
tion ; comment ils ont déclaré impossibles, dange- 
reuses et absurdes des idées que la ÎTance a réa- 
lisées depuis, et dont la pratique a démontré non 
seulement Tinnocuité, mais encore tous les heureux 
effets. 

Nous exposerons, avec détails, les lois qui depuis 
17O9 ont réglé les institutions locales en l*Vance. La 
science administrative est aride, ennuyeuse, quand 
on I étudie seulement dans la théorie, et les français 



XII INTRODUCTION 

ont peu d'occasions de l'étudier autrement. Cepen- 
dant elle est la première condition de la capacité et 
de l'activité politique d'un peuple. En dehors de la 
pratique nous ne connaissons qu'un moyen de la 
rendre intéressante, c'est d'en relever l'intérêt par 
l'histoire. L'histoire du droit administratif, c'est en- 
core le droit administratif en action. 

Nous étudierons ensuite les institutions locales des 
différents pays du continent ; nous les comparerons 
aux nôtres et nous montrerons le travail fait par ces 
pays pour restaurer leurs anciennes libertés locales. 
Nous examinerons si, comme on l'a soutenu, les peu- 
ples de l'Europe se sont empressés d'adopter notre 
centralisation et si, comme on le croit, la France est 
à la tête du progrès, dans l'organisation des libertés 
municipales et provinciales. 

En troisième lieu nous suivrons le développement 
des institutions locales de l'Angleterre, afin de décou- 
vrir le principe qui les anime, afin de voir comment 
des institutions, tout en restant les mêmes, peuvent 
se transformer le long des siècles, et se mettre sans 
cesse en rapport avec les idées et les besoins de cha- 
que génération. Nous comparerons dans leurs prin- 
cipes et dans leurs résultats, les deux types de gou- 
vernement dont l'Angleterre et la France ofirent la 
réalisation la plus complète. 

Lorsque ce travail, que nous pourrions appeler une 



INTRODUCTION xUi 

étude de politique expérimentale, sera terminé, nous 
nous permettrons de proposer quelques réformes 
dans nos institutions locales, en nous appuyant d'a- 
bord sur notre tradition nationale, puis sur les pro- 
grès que nous avons accomplis depuis 1789, et enfin 
sur l'expérience des autres grands Etats de l'Europe 
au XIX' siècle. 



Pour deux raisons nous laisserons de côté les'États- 
Unis d'Amérique : d'abord parce que ce pays est régi 
par une constitution fédérale, et l'on pourrait objecter 
que les conclusions tirées de l'étude de ses institu- 
tions ne peuvent s'appliquer à la France, qui est un 
pays unitaire. Puis, parce que tout ce qui peut nous 
être utile, dans les institutions locales des Etats-Unis, 
se retrouve en Angleterre, d'où il a été emporté, au 
XVP siècle, par ceux qui ont fondé les colonies de 
l'Amérique du nord. 



PREMIÈRE PARTIE 



ORGANISATION LOCALE EN FRANCE 



PREMIERE PARTIE 



ORGANISATION LOCALE EN FRANCE 



CHAPITRE PREMIER 

HISTOIRE DE L'ORGANISATION MUNICIPALE 
ET PROVINCIALE AVANT 1789 



L'histoire politique de la France se divise en deux parties 
bien distinctes; dans la première, la nation jouit de libertés 
locales étendues, elle s'administre elle-nicme; dans la se- 
conde, elle est soumise à la centralisation administrative, à 
un gouvernement qui est la restauration du césarisme romain. 

§ I. — Epoque des libertés locales. 

Après les efforts vains des rois de la première et de la 
seconde race pour restaurer l'organisation politique romaine, 
tout s'émietta en France ; le pouvoir central s'effaça et chacun 
dut chercher son salut en lui-même. 

De cette époque date certainement l'organisation des villes 
et leurs libertés locales. 

Plus tard , les seigneurs fixés habituellement à la campagne, 
voulurent faire rentrer les villes dans le système féodal, à 
cause des revenus qu'ils pouvaient en retirer. De là cette lutte 
qui aboutit à l'affranchissement d'un grand nombre de com- 
munes ; de là ces chartes qui , d'ordinaire , furent des trans- 



2 ORGANISATION LOCALE EN FRANCE 

actions et qui eurent pour but de définir les droits des deux 
parties. Ce ne sont pas ces chartes qui ont créé l'organisation 
' municipale; les villes n'auraient pu vivre, du V* au XI* siè- 
cle, c'est-à-dire cinq à six cents ans, sans organisation. On 
trouve dans les chartes du XII"^ siècle, non -seulement dans 
celles des grandes villes comme Toulouse, Arles, Montpel- 
lier, Ninies, Amiens, Laon, Metz, mais encore dans celle des 
plus petites villes du Midi , du Nord , de l'Est et de l'Ouest , 
une expérience politique, une organisation savante, qui prou- 
vent que les institutions définies par ces chartes n'étaient 
pas nouvelles. 

Ce mouvement de liberté ne s'étendit pas seulement aux 
villes, il s'étendit jusqu'aux villages. Bien avant l'édit de 1315, 
qui ordonnait d'abolir la servitude dans tout le royaume , les 
seigneurs comprirent tout l'intérêt qu'ils avaient à l'affranchis- 
sement des habitants de leurs fiefs; h la suite de l'abolition 
du servage dans les domaines du roi, ils avaient vu s'y produire 
un grand mouvement de population et de prospérité, tandis 
qu'une décroissance avait lieu dans les fiefs où la condition 
des habitants était plus dure. 

Cet élan d'émancipation et d'organisation des commu- 
nautés rurales fut général» à partir du XII*-' siècle. Un cer- 
tain nombre de leurs chartes sont parvenues jusqu'à nous ; 
nous y rencontrons cette idée, nettement formulée, que 
l'affranchissement aura pour résultat la prospérité commune : 
(c voulant favoriser la prospérité du château et de ses dépen- 
dances, des habitants et de leurs biens ; » dit une charte de 
Qermont-Dessus , en date du 27 février 1262 (i). 

Souvent les chartes étaient communes à un grand nombre 
de paroisses; ainsi celle de Clermont-Dessus s'appliquait à 
23 paroisses environnantes. 

Augustin Thierry cite en Picardie les villages de Cemy, 



(i) Nouvelle revue historique du droit français et étranger^ janvier- 
février 1881, p. 5o. Voyez encore la charte de saint Bauzeil, 1281. 
Même revue, sept.-oct. 1881. 



AVANT 1789 3 

Chamouilles, Baune, Chevy, Cortone, Verneuil, Bourg et 
Comin qui, en 1199, se réunirent en une seule municipalité 
et adoptèrent la charte d'Abbeville (i). 

Les chartes renferment une véritable organisation de la 
communauté ; elles règlent l'affranchissement des personnes, 
le régime de la propriété, les droits féodaux, les corvées. Le 
seigneur jurait la charte aussi bien que les habitants, et tous 
s'engageaient à l'observer. 

L'organisation de la communauté rurale varie suivant les 
provinces, mais partout l'assemblée générale des habitants 
règle directement les affaires et délègue l'administration exe- 
cutive à des officiers municipaux, qui agissent séparément, 
chacun dans la fonction dont il est chargé. Ces officiers 
convoquent l'assemblée générale, pour toute décision nouvelle. 
Les principales affaires sont : l'administration des biens com- 
munaux , qui étaient très importants à cette époque, la police, 
la perception des impôts tant royaux que locaux. 

Comme dans tous les pays de l'Europe, les agglomérations 
urbaines étaient soumises en France à un autre régime que 
les communautés rurales. Les villes elles-mêmes étaient loin 
d'avoir toutes la même organisation. Venaient d'abord celles 
qui avaient conquis leurs franchises à main armée et aux- 
quelles des chartes garantissaient non -seulement l'adminis- 
tration de leurs intérêts locaux, mais encore les pouvoirs 
nécessaires pour défendre leurs libertés. 

D'autres étaient soumises à des coutumes qui réglaient les 
rapports des habitants avec les seigneurs et qui leur assuraient 
une grande partie des libertés reconnues par les chartes. 

Il y avait enfin les villes dites de bourgeoisie, qui s'étaient 
remises à la garde du roi ; elle n'avaient ni chartes ni coutu- 
mes de franchises, elles étaient administrées par des fonc- 
tionnaires royaux ; mais c'était là le petit nombre. 

(i) Aug. Thierry, Essai sur V Histoire du Tiers-Etat. Région du 
Nord. 



4 ORGANISATION LOCALE EN FRANCE 

Les institutions communales de cette époque ont deux 
caractères remarquables : elles sont démocratiques et elles 
sont fondées sur le principe du Self-govermiuiity c'est-à-dire que 
tous les services publics y sont rendus gratuitement par les 
habitants eux-mêmes. Personne n'a l'idée de jpayer une bu- 
reaucratie pour faire les affaires de la communauté. 

C'est ce que nous apprend une enquête que le gouverne- 
ment fit faire, au XVm*' siècle^ sur les anciennes institutions 
des villes, dans l'intention de publier une loi générale sur leur 
organisation. Cette enquête remarque, qu'au milieu d'une 
grande diversité de forme, on retrouve le même fonds partout. 
Dans la plupart dps villes, on voit une assemblée com- 
posée de tous ceux qui ont le droit de bourgeoisie: a Au 
XV' siècle, dit l'un des mémoires de Tenquête, l'assemblée 
générale se composait souvent de tout le peuple. Cet usage 
était d'accord avec le génie populaire de nos anciens. C'était 
le peuple tout entier qui élisait alors ses officiers municipaux ; 
c'était lui qu'on consultait quelquefois, c'était à lui qu'on ren- 
dait compte. A la fin du XyiIP siècle, cela se rencontre en- 
core quelquefois (i). )> 

Dans ces assemblées générales, on n'élisait pas seulement 
les officiers municipaux, on y traitait aussi toutes les questions 
relatives aux impôts, à la jouissance et aux aliénations des 
biens communaux, à la voirie, à la garde de la ville. 

A côté de cette assemblée générale, existaient, dans quel- 
ques villes, des assemblées de notables. Rouen nommait cent 
pairs qui furent réduits à quatre-vingts en 145 1. Le maire les 
consultait, dans les circonstances importantes, sur les choses 
concernant l'utilité de la ville. Poitiers, Niort, Saintes, en 
nommaient soixante-quinze. 

Les magistrats élus par les habitants fonnaient le Corps de 
ville. « L'administration est collective, on ne voit point de 
magistrat qui la dirige particulièrement et en réponde. Le 
maire est le président du corps de ville et non l'administrateur 

(i) Tocqucville, Ancien régime^ page 91. 



AVANT 1789 5 

de la cité (i); » il est assisté d'échevins élus comme lui. En 
cenaines villes, il n'est même question que d'échevins. A 
Lille, le maire n'a que des fonctions judiciaires, il préside le 
tribunal; à Béthune, l'autorité des échevins se renferme dans 
Tenceinte de la cité ; l'administration des prés qui dépendent 
de la ville est confiée à deux mayeurs et à un prévôt. A Douai, 
outre le maire et les échevins, il y a six jurés prud'hommes, 
élus comme eux et chargés spécialement des finances de la 
ville (2). 

Le titre de maire se rencontre surtout dans le nord de la 
France. En Languedoc, au lieu de maires et d'échevîns , nous 
trouvons des consuls et des syndics. Le nombre des consuls 
variait, mais en général ils étaient nombreux ; Charles VI les 
réduisit à quatre dans chaque ville du Languedoc. A Toulouse, 
ces magistrats portaient le nom de capitouls. 

Les fonctions des échevins et des consuls étaient considé- 
rables; elles étaient obligatoires comme toutes les charges 
publiques. « Le consul et le conseil, quand ils seront créés, ne 
refusera point la charge de l'office; s'il le faisait, le consul 
refusant paiera comme peine, à la commune, 50 sous, et le 
conseil refusant paiera 5 sous à l'avantage des affaires com- 
munes (3). » 

Ces fonctions comprenaient la police, la justice et l'admi- 
nistration. 

La police et la justice sont les premiers besoins de toute 
société, petite ou grande. Les villes rédigeaient leurs règle- 
ments de police et les faisaient exécuter. Elles surveillaient les 
ctnions des poids et mesures , la vente des denrées et mar- 
chandises, la propreté et l'entretien des rues, la police de 
jour et de nuit. Non-seulement elles nommaient des officiers 

(i) Tocqueville, page 90. 

(2) Dupin, Histoire administrative des communes de France, 
p. 64. 

(3) Charte de Grealon en Quercy, citée par I^aquct, Institutions 
provinciales et communales à V avènement de Louis XI ^ page 21 3. 



6 ORGANISATION LOCALE EN FRANCE 

chargés de veiller à ces services, des messiers, des bannierSy 
des viguiers , mais les bourgeois eux-mêmes devaient , à tour 
de rôle y faire le guet, c'est-à-dire la police de nuit, tout à la 
fois contre les malfaiteurs et contre les attaques qui pouvaient 
venir du dehors. Les milices bourgeoises furent une des prin- 
cipales ressources de la France pendant la guerre de Cent ans. 

La justice était une des attributions les plus importantes des 
corps de ville. Les consuls, les échevins, les maires étaient 
chargés de rendre la justice, mais non pas comme la rendent 
nos juges modernes. Au moyen-âge, aucun homme libre ne 
pouvait être jugé que par ses pairs et sur le témoignage de 
gens vivant sous la même loi que lui , c'est-à-dire dans le 
même pays et dans la même situation sociale. Ce fut im 
usage constant, même lorsque les baillis royaux eurent été 
institués. C'est ce que nous voyons par l'article 7 de Ter 
donnance du 1 5 mai i ] 1 5 : « Nous voulons et iKtroyoïis 
que nos baillis, prévôts et autres justiciers, quand ils auront 
conjuré les hommes, se départent au jugement. » Ce qui 
veut dire que le bailli royal, après avoir installé les jurés 
et reçu leur serment , devait se retirer sans assister au juge- 
ment qui était rendu par eux. 

Dans la plupart des villes, soit d'échevinoge , soit de consu- 
lat, nous trouvons des conseillers (consultares y consularii) qui 
assistaient les échevins et les consuls dans les fonctions judi* 
ciaires ; les sentences n'étaient valables qu'après avoir été ren- 
dues à la majorité des voix de ces conseillers, dont le nombre 
variait pour chaque genre d'affaires, mais il était ordinairement 
de douze (i). 

En général, la liste des conseillers était dressée par les 
échevins ou par les consuls. A Montferrand, les consuls nom- 
niaient auunt de conseillers qu'ils le jugeaient nécessaire. Dans 
certaines villes^ leur nombre était très restreint ; il était de 
douze à Poitiers ; Nar bonne et Nimes en avaient trente. Ce 
petit nombre coïncide avec l'époque où les bourgeoisies des 

(1) Dupin, Hist, des communes de France ^ p. 42. 



AVAlNWr 1789 7 

villes étaient devenues le monopole de quelques-uns et où 
les anciennes institutions avaient perdu leur caractère démo- 
cratique. 

La juridiction s'étendait tout à la fois au criminel et au 
civil ; les peines prononcées pouvaient aller jusqu'à la peine 
de mort. 

La charge de contribuer à la justice ne retombait pas seule- 
ment sur les échevins et sur les conseillers, elle retombait 
sur tout le monde; c'était une charge publique. Une ordon- 
nance de Cldotaire II condamne à 5 sous d'amende celui qui 
n'aura pas averti du vol dont il aura été témoin. Un capitu- 
lairc de Charles-le-Chauve ordonne à tout homme de se 
joindre à ceux qui poursuivent les nîâlfaiteurs. C'est ce que 
Ton appelait la clameur de Haro. 

L'ordonnance de Blois (1499) rappelle cet usage, ce devoir 
public , et enjoint aux habitants des communes de poursuivre 
les malfaiteurs, de les appréhender si faire se peut; si non, de 
faire diligentes recherches; le tout sous peine de grosses 
amendes. 

Nous verrons ce devoir pour tous les citoyens, de poursuivre 
les malfaiteurs, précieusement conservé en Angleterre jusqu'à 
nos jours, et faire partie essentielle du self-goverument. 

Au moyen âge ce n'était pas dans les villes seulement que 
la justice était rendue par les citoyens eux-mêmes, mais encore 
dans tout le pays. Les assises du royaume de Jérusalem, 
rédigées vers 11 00 par l'ordre de Godefroy de Bouillon, nous 
ont conservé l'organisation judiciaire de cette époque. Il y 
eut dans ce royaume, deux cours de justice, l'une appelée 
la Haute-Cour composée du roi et des grands seigneurs, et qui 
jugeait les causes des grands vassaux; l'autre appelée la Basse- 
Cour qui décidait les procès entre les particuliers; cette 
dernière se composait d'un vicomte et de 12 juges qui por- 
taient le nom de jurés et qui étaient choisis parmi les "'habi- 
tants de chaque localité. Le vicomte et le bailli ne pouvaient 
s'écarter, dans leurs jugements, des décisions des jurés. 

Le savant feudistc, Edme de Fréniinville , nous apprend 



8 ORGANISATION LOGALE EN FRANCE 

que, d'après de nombreux titres lus par lui, les vassaux étaient 
obligés de se rendre tous les 1 5 jours à la cour du seigneur; 
là, étant assemblés, ils jugeaient conjointement avec ce sei- 
gneur, ou avec son juge ordinaire, les différends qui étaient 
survenus entre les habitants. Il ajoute qu'il a compté jusqu*^ 
200 de CCS vassaux dans une seigneurie, parmi lesquels un 
grand nombre de roturiers. Beaumanoir nous dit que, de son 
temps, il y avait deux manières de rendre la justice; en 
certains lieux on jugeait par pairs et dans d'autres par baillis. 
Dans le premier cas, les pairs jugeaient selon la coutume de 
leur juridiction ; dans le second, les prud'hommes, c'est- 
à-dire les anciens, indiquaient cette coutume aux baillis. 

La partie administrative des fonctions des corps de ville 
comprenait l'administration des biens communaux, l'entretien 
des rues et chemins, la construction d'édifices publics, l'en* 
tretien de l'école ; elle comprenait encore l'assiette et la per- 
ception des impôts, tant de ceux qui étaient nécessaires aux 
services municipaux que de ceux qui étaient levés pour le 
compte du roi. Des commissions expédiées en 1356, autori- 
sèrent les habitants des villes à choisir quelques bannes gais 
« qui assurent par leur serments justement la dite cueillette, 
» par manière que le fort portera le faible au plus également 
» qu'il pourra être fait. » 

La noblesse tenta plusieurs fois de s'exempter des charges 
municipales ; le parlement de Paris repoussa cette prétention, 
tf On aurait vouhi du moins conserver, dans l'échevinage, le 
rang qu'on avait ailleurs. Un conseiller de bailliage et un huis- 
sier pouvaient s'y rencontrer et le conseiller voulait avoir le 
pas. Le parlement fut sourd aux cris de cette vanité ; l'avocat 
général Omer Talon qui poru la parole dans une affaire de ce 
genre, soutint que le nombre des voix obtenues dans l'élection 
devait seul régler le rang et les préséances [v, » 

Dans les provinces nous trouvons une liberté administrative 
(1) Dupin, Hist, des Communes^ page 101. 



AVANT 1789 9 

non moins grande que dans les villes. Plusieurs d'entre elles 
renoncèrent à leurs États provinciaux lorsqu'elles furent réunies 
à la couronne ; on leur dit qu'elles enverraient des députés 
aux États - Généraux coavoqués successivement dans les 
diverses provinces. Mais d'autres mieux avisées stipulèrent 
qu'elles garderaient leurs franchises et leurs assemblées. 
Ces dernières furent la Bourgogne, le Pays de Bresse, Bugey 
et Gcx, la Provence, le Languedoc , le Béarn , la Bretagne , 
la Flandre, l'Artois, le Hainaut, le Roussillon, le Pays de 
Foix et le Donnezan. 

Nous pouvons nous former une idée de Tancienne adminis- 
tration des provinces par l'administration de celles qui, au 
XVIIP siècle, possédaient encore leurs États provinciaux. Ces 
États étaient nommés par tous les habitants, mais par Ordres, 
comme pour les États -Généraux. Aucun fonctionnaire royal 
ne pouvait en faire partie. 

Dans ces assemblées, on discutait les intérêts particuliers de 
la province et on décidait les travaux d'utilité provinciale ; on 
votait les impôts, non -seulement ceux qui étaient nécessaires 
à ces travaux, mais encore les impôts royaux tels que celui 
de la taille, pour lequel les provinces avaient un abonnement. 
C'étaient les Etats qui faisaient la répartition de l'impôt entre 
les généralités ou départements. Les généralités étaient par- 
tagées, soit en diocèses de recettes, soit en vigueries, en 
bailliages , ou en districts de recettes. 

Les assemblées de ces circonscriptions créées uniquement au 
point de vue financier, étaient entièrement subordonnées aux 
États provinciaux qui en nommaient les membres. Elles répar- 
tissaient l'impôt entre les paroisses, et les officiers munici- 
paux le répartissaient entre les habitants des paroisses. 

Aucun agent du fisc royal n'était admis dans les pays 
d'États, ce qui était une des principales raisons de leur prospé- 
rité et de leur bien-être comparativement aux autres provinces. 

Les États provinciaux décidaient non-seulement des travaux 
à entreprendre, mais ils les faisaient exécuter par des fonc* 
tionnaires exclusivement choisis par eux. En Languedoc ils 



10 ORGANISATION LOCALE EN FRANCE 

nommaient le syndic-général, les syndics des diocèses, les 
directeurs de travaux publics, l'architecte, le trésorier-général. 
Chacun des services constituait autant de petits ministères 
séparés y agissant uniquement dans la sphère de leurs attri- 
butions spéciales. 

Le syndic-général préparait les affaires pour les sessions sui- 
vantes et faisait exécuter les délibérations. Il remplissait aussi 
les fonctions de ministère public , c'est-à-dire qu'il était chargé 
de défendre les intérêts de la province , même contre le pou- 
voir royal. 

Les États de Bretagne nommaient une Commission pertna- 
nenU qui, entre leurs sessions, les remplaçait et faisait exé- 
cuter leurs décisions (i\ 

Les travaux faits par les provinces sont considérables ; 
on peut citer le canal du midi long de 125,000 toises, 
et qui fut exécuté par les États du Languedoc, ainsi que le 
port de Cette et l'aqueduc de Montpellier. Toutes les routes, 
même celles qui desservaient le royaume entier, étaient Tœu- 
vrc des provinces; en Languedoc et en Provence elles se 
divisaient en quatre classes ; la province était chargée des 
routes de r* classe ; les sénéchaussées, des routes de 2* classe ; 
les diocèses ou vigucries, des routes de 3* classe; et les 
communautés d'habitants, des routes de dernière classe (2). 
Les États votaient un fonds commun pour venir en aide aux 
Diocèses et aux communautés de la province, dont les res- 
sources étaient insuffisantes. 

Il y avait un intendant dans les pays d'États aussi bien que 
dans les autres provinces et des subdélégués dans chaque 
district; mais ces fonctionnaires ne prenaient aucune part à 
l'administration. L'intendant veillait seulement à robservation 
des ordonnances royales; il avait un droit de contrôle sur 

(1) V. Administration de la Commission permanente, de la pro- 
vince de Bretagne, par Chardcl , secrétaire de la dite commission, 
a vol. manuscrits, 1782. 

(2) Albisson, Lois municipales du Languedoc ^ t. Il, p. 294. 



AVANT 1789 II 

l'administration ; il était juge au contentieux et décidait 
notamment^ en premier ressort, sur toutes les questions de 
voirie. Le roi se faisait représenter dans les assemblées par un 
commissaire chargé d'y parler en son nom. 

Dans la protestation que publia, en 1790, le dernier pro- 
cureur-général-syndic des États de Bretagne, on trouve Tétat 
de fonds, c'est-à-dire le budget en recettes et en dépenses, de 
la province de Bretagne (i). 

Le budget des recettes comprenait : les fouages extraordi- 
naires, les devoirs, les droite accessoires et impôts abonnés, 
les vingtièmes et sous pour livre, la capitatioti. 

Le budget des dépenses comprenait : 

La milice ordinaire; 

Les gardes-côtes ; 

Le casernement; 

Les étapes ; 

Les haras ; 

Les dépôts de mendicité; 

Les grands chemins; 

Les frais de régie et de recouvrement des impôls ; 

Les gages des officiers et employés des États; 

Les gages des officiers du roi et des magistrats; 

Les pensions et gratifications de la maréchaussée; 

Les indemnités aux députés du commerce et aux inspec- 
teurs des manufactures; 

Les bourses et subventions à l'enseignement; 

Les frais pendant la tenue des États. 

Nous verrons que la Constituante imita , copia même l'or- 
ganisation provinciale et particulièrement son budget des 
recettes et des dépenses, et que toute l'organisation locale de 
89 trouve son origine et son explication dans nos anciennes 
institutions. 

Voici le jugement des contemporains sur le régime des 



(i) Voir la notice en tête de V Inventaire des archives des Côtes- 
du'Nord. 



12 ORGANISATION LOCALE EN FRANCE 

États provinciaux au XVIII* siècle : « L'autorité du roi n'est 
nulle part plus respectée que dans les pays d'États ; jamais on 
n'y met en question l'autorité royale ; on ne balance que sur 
le choix des moyens d'obéir et ce sont les plus prompts que 
d'ordinaire on choisit. L'approbation que les notables, qui 
composent ces États, donnent aux demandes du prince, sert à 
persuader au peuple qu'ejles étaient justes et nécessaires. On 
donne plus que dans les pays où cette organisation n'est pas 
établie, mais on donne librement, volontairement, avec zèle 
et l'on est content. On n'y voit point cette multitude d'hommes 
de finances qui, ailleurs, absorbe les impôts ; il n'y a qu'un 
trésorier -général. Ce sont les officiers préposés par les États 
et les officiers municipaux qui, sans frais, se chargent de la 
régie. On n'y voit point des centaines de collecteurs gémir dans 
les prisons pour n'avoir point apporté la taille de leurs villages ; 
on ne construit pas des chemins et des ponts pour le seul 
intérêt de quelques particuliers; il se forme dans les assem- 
blées des hommes propres aux affiiires. Les pays d'États ont 
plus Ve crédit que le gouvernement ; Gènes ne voulut point 
prêter au roi, que sous le cautionnement des États du Lan- 
guedoc (i). w 

Nous venons de montrer le régime de libertés locales sous 
lequel s'est produit l'admirable mouvement de civilisation, qui 
commence au XII'' siècle et qui s'épanouit au XVII*, non 
par l'influence de Louis XIV, qui était plus jeune que les grands 
hommes qui ont illustré son règne , mais par l'influence de ce 
régime même de libertés séculaires qu'il supprima. 

On a soutenu que la royauté avait dû faire disparaître ces 
libertés provinciales et municipales, parce qu'elles étaient 
incompatibles avec l'unité de la France. Cette opinion nous 
parait erronée. Dès le XIII'' siècle, l'unité de la France se 
forme par le mouvement même de la civilisation, par le 
progrès des voies de communication entre les provinces , 

(i) Encyclopédie Diderot et d'Alembcrt. 



AVANT 1789 13 

par la création de la langue française, par la conscience d'in- 
térêts communs entre les habitants. 

Au XIV* siècle, le peuple des communes donne une preuve 
de son amour pour l'unité de la patrie, quand, à la suite de 
Jeanne d'Arc, il chasse les Anglais. 

Ce qui a mis obstacle au progrès de l'unité, ce sont les 
apanages distribués par les rois à leurs fils puînés, sous pré- 
texte d'étendre l'autorité royale. Tous les fils de saint Louis 
reçoivent des apanages. Le roi Jean donne le duché de Bour- 
gogne à son fils Philippe; ce qui faillit amener, plus tard, la 
séparation de la France en deux parties. Sous Charles VI, 
le duché d'Orléans passa en apanage au second fils de 
Charles V. On donnait des apanages même à des femmes ; 
le Berry fut donné à Marguerite, fille de Henri II. 

On constitua ainsi une féodalité puissante qui troubla la 
France pendant tout le moyen -âge et dont Louis XI et ses 
successeurs purent h grand'peinc venir à bout. 

Malgré cette funeste coutume et les troubles qu'elle amena, 
l'autorité royale se fit sentir de bonne heure dans toute la 
France ; en aucun pays de l'Europe , l'obéissance aux lois et 
aux coutumes ne fut plus complète. Saint Louis étendit à tout 
le royaume l'institution des baillis et des sénéchaux chargés de 
faire respecter son autorité. Ces baillis et ces sénéchaux 
cumulaient d'abord tous les pouvoirs : ils présidaient à la 
justice, ils possédaient l'autorité militaire et ils étaient rece-^ 
vcurs des domaines du roi. Peu à peu, ces pouvoirs furent 
divisés ; on nomma des trésoriers-généraux, des receveurs des 
domaines ; on donna le commandement des milices à un capi- 
taine général institué dans chaque bailliage. Des commissaires 
parcouraient les provinces pour s'assurer que les ordres du roi 
étaient exécutés et que chacun remplissait sa charge et son 
devoir. 

Ce sont ces commissaires départis qui furent institués par 
Richelieu, dans toutes les généralités et même dans les pays 
d'États, sous le nom d'intendants. A partir de ce moment, les 
Etats provinciaux ne se réunirent que sur un ordre du roi ; la 



14 ORGANISATION LOCALE EN FRANCE 

durée de leurs sessions fut fixée à 40 jours. Toutes leurs déli- 
bérations importantes y l'ensemble de leurs recettes et de leurs 
dépenses^ durent être approuvées par un arrêt du conseil du 
roi. Comment des libertés ainsi limitées auraient-elles pu 
nuire à Tunité de la France ? 

Après les apanages, l'autre obstacle principal à l'unité de 
la France fut l'anugonisme que le régime de la féodalité 
maintint entre la noblesse et le tiers. La noblesse jouissait 
de grands privilèges honorifiques et pécuniaires; elle finit par 
regarder le tiers comme une race inférieure à elle. Aux 
États-Généraux de 16 14, Torateur de la bourgeoisie ayant 
dit que les Français ne formaient qu'une seule famille dont 
les seigneurs étaient les aines et les gens du tiers les 
cadets, le baron de Sénecé, président de la noblesse, s'en 
plaignit vivement au roi. « C'est une grande insolence, dit-il, 
de vouloir établir quelque sorte d'égalité entre le tiers et la 
noblesse. Il y a entre eux et nous, autant de différence comme 
entre le maître et le valet. » 

La noblesse demandait dans ses cahiers, qu'il fût interdit 
aux roturiers de se vêtir, eux et leurs femmes, comme les 
nobles, de porter velours et satin, à peine de mille ccus 
d'amende; de porter arquebuses ou pistolets, d'avoir chiens 
qui n'eussent pas les jarrets coupés. 



§ 2. — Époque du César isme. 

La royauté profita de cet antagonisme pour arriver au pou- 
voir absolu, tantôt s' appuyant sur le Tiers -État pour détruire 
la puissance de la féodalité, tantôt s'appuyant sur la noblesse 
pour s'opposer à toute tentative du Tiers -État vers la liberté 
politique. 

La bourgeoisie en vint à ne plus tenir qu'avec tiédeur 
aux assemblées des États -Généraux; elle s'y trouvait seule 
contre deux. Les plus savants parmi elle prirent pour idéal 



AVANT 1789 15 

le gouvernement de la Rome des Césars. Cet idéal n'avait 
jamais entièrement disparu ; il avait été l'objectif des rois de 
nos deux premières races ; puis les empereurs d'Allemagne 
tentèrent de le réaliser. L'empire romain était resté, dans la 
tradition et dans le lointain du passé , comme une époque ad- 
mirable d'ordre et de paix. 

La découverte des écrits des jurisconsultes romains vint 
raviver cet idéal. Le droit romain apparut au milieu du chaos 
du droit féodal comme la raison écrite, comme le code de 
Téquité et de l'égalité. On y trouvait des armes contre les 
deux grandes servitudes sur lesquelles reposait le système 
fcodal : la servitude de riiommc et la strvitudc de la terre. 
« Légistes, juges, conseillers, officiers royaux, tous propa- 
gèrent la chimère d'un âge d'dr impérial ou Gibelin , laquelle 
devint bientôt la science , la tradition et comme la passion du 
Tiers -État [1), 

Les légistes du moyen-àge ne pouvaient se douter que ces 
beaux principes des jurisconsultes romains du temps des Césars, 
n'avaient recouvert que décadence, misère, pourriture morale 
et servitude ; que cette société, dans laquelle régnait un ordre 
si admirable qu^une compagnie de pompiers ne pouvait 
s'organiser en Bithynie sans l'autorisation de l'empereur (2), 
avait cependant, comme la jument de Roland dont parle 
TArioste, un défaut capital, c'est qu'elle était morte, ainsi 
que les barbares purent s'en assurer en passant le Rhin. 

Avec une infatigable persévérance, les légistes préparèrent 
la seconde phase de notre histoire , la phase du despotisme. 
La royauté aidée par eux convoqua de moins en moins les 
fitats-Généraux et leva des impôts sans le consentement de la 
nation. 

Le développement dès justices royales, l'érection des prési- 
diaux, en 1352, qui permit de vendre d'un seul coup six cents 

(1) Edgar Quinet, Philosophie de l'Histoire de France. 

(2) V. Lettre de Pline à Trajan. Epist. X, 42. 



U) ORGANISATION LOCALE EN FRANCE 

offices de judicaturc, firent disparaître le jugement par pairs; 
et à la place de la justice rendue par le pays lui- même , on 
érigea une magistrature sur ce principe du césarisme romain : 
toute justice émane du prince; édifice judiciaire qui s'est 
maintenu jusqu'à nos jours. 

Un peuple qui délègue le pouvoir judiciaire , surtout à une 
autorité indépendante de lui, est un peuple qui marche vers 
la servitude. 

Les légistes travaillèrent à fonder une vaste administration 
centrale comme celle de l'empire romain, réglant toutes choses 
par une hiérarchie de fonctionnaires nommés par le roi et 
n'agissant que par ses ordres. 

Nous ne suivrons point ce travail des légistes dans ses 
diverses phases; il nous suffira de montrer ce qu'étaient 
devenues nos libertés , à la fin du XVII^ siècle. 

Dans la plupart des paroisses, le nombre des officiers était 
réduit à deux : le collecteur qui levait la taille sous les ordres 
de l'intendant, et le syndic ou maire, qui était l'agent du 
pouvoir central pour la milice^ pour les travaux publics et 
pour l'exécution des ordres des intendants. Cependant, la 
forme démocratique persiste : (c S'agit-il d'élire des officiers 
municipaux ou de discuter des affaires communes ? la cloche 
du village appelle les paysans devant Iç porche de l'église. 
Là, pauvres comme riches ont le droit de se présenter ; il 
n'y a point, il est vrai, de déHbération ni de vote, mais 
chacun peut exprimer son avis, et un notaire, requis à cet 
effet, recueille les différents dires et les consigne dans un 
procès-verbal (i). » 

Sous cette forme démocratique^ on trouve la dépendance 
la plus absolue ; l'assemblée ne peut se réunir que sous le 
bon plaisir de Tintendant ; elle ne peut prendre aucune décision 
sans l'autorisation du conseil du roi^ môme pas celle de réparer 
le toit de l'église ou le mur du presbytère. L'intendant peut 



( i) Tocqucvillc, Ancien régime, p. 99. 



AV>VNT 1789 i7 

casser rélectîon des magistrats, suspendre toute nouvelle élec- 
tion et nommer lui-môme le collecteur et le syndic. 

Les magistratures ne sont plus des charges publiques dans 
lesquelles l'honneur et l'indépendance se joignent au devoir ; 
ce sont des corvées que chacun cherche à éviter et dont 
s'exemptent tous ceux qui ont quelque crédit. Les collecteurs 
sont responsables sur leurs biens de la rentrée des impôts, et 
ceux dont les biens sont insuffisants vont en prison ; le maire 
est responsable de l'exécution des ordres de l'intendaht. Ces . 
charges accablantes ne sont compensées par aucune liberté , 
par aucun droit. 

La royauté choisit tous les prétextes pour abolir les chartes 
des villes. A partir de Louis XI, elle travaille à remplacer les 
assemblées populaires par des assemblées de notables, par 
des oligarchies bourgeoises. Le droit de bourgeoisie se restreint 
de plus en plus et bientôt il n'appartient qu'à un petit nombre 
d'individus; l'hérédité devient presque la seule manière de 
l'acquérir. 

Puis, lorsque le régime des privilèges eut manifesté tous 
SCS défauts et sa contradiction avec l'intérêt public, on le 
supprima en arguant des défauts-mêmes du régime qu'on avait 
établi. « Les brigues et les calomnies avaient faussé les élections 
et appelé souvent au pouvoir des hommes incapables. Le 
maire n'était plus l'homme de la commune : il ménageait les 
particuliers auxquels il était redevable de son emploi et sur- 
chargeait ceux qui lui avaient refusé leurs suffrages. Il n'avait 
pas le temps de se rompre à la J)ratique des affaires et le public 
avait sans cesse à faire les frais d'une nouvelle éducation. » 

c( Au contraire , un maire nommé par le roi et choisi parmi 
les plus capables , exercerait ses fonctions sans passion et avec 
liberté ; il maintiendrait une parfaite égalité dans la distribution 
des charges publiques; perpétuel, il se mettrait par une 
longue expérience à la hauteur de son devoir (i). » 



(i) Préambule de l'édit d'août 1692. 



18 ORGANISATION LOCALE EN FRANCE 

De 1635 à 1704 y toutes les charges municipales furent éri- 
gées en offices héréditaires: maires , échevins, receveurs » 
greffiers y jusqu'aux valets de ville » tambours , trompettes, 
fifres et portiers. Les premiers titulaires de ces offices étaient 
choisis par le roi ou par l'intendant. 

En 1717^ les élections furent rétablies sur l'ancien pied; en 
1722, on rétablit la vente des offices; en 1724 , on la sup- 
prima de nouveau pour la rétablir encore en 1733. 

On peut facilement concevoir dans quel affireux désordre 
ces mesures prises pour procurer de l'argent au trésor royal 
jetèrent l'administration des villes. Le mal devint si grand 
qu'on essaya en 1765 de le réparer. 

Un édit parut y contenant un règlement général sur l'orga- 
nisation des villes, bourgs et villages. Un corps de notables, 
dont le nombre variait de six à quatorze, était élu par 
les habitants. Dans les villes et bourgs de 4,500 âmes et au- 
dessus, les quatorze notables devaient être choisis parmi les 
différents corps de la cité; un, dans l'ordre ecclésiastique; un, 
dans l'ordre de la noblesse; un, dans le bureau des finances; 
un, parmi les notaires ; trois, parmi les négociants; deux, parmi 
lesanisans, etc. Cette assemblée de notables nommait le corps 
de ville qui se composait d'un maire, de quatre échevins, de 
six conseillers, d'un syndic-receveur et d'un secrétaire-greffier. 
Le roi choisissait le maire sur une triple liste de candidats. 

Cet édit de 1765 fut aboli en novembre 1771. Il n'avait 
produit que des inimitiés, des divisions, des cabales. C'était 
facile à prévoir, du moment qu'on introduisait dans l'organi- 
sation municipale, les disthictions, les séparations et les privi- 
lèges qui existaient dans la société. On avait perdu la tradition 
nationale et l'expérience prouve qu'il n'est pas plus facile de 
faire sortir, de la théorie pure, un gouvernement municipal 
qu'un gouvernement politique. 

La désorganisation des pouvoirs locaux par le pouvoir cen- 
tral, la décadence des anciennes constitutions démocratiques 
des villes et des paroisses , le règne des bourgeoisies étroites^ 
la passion de l'autorité, chez un roi qui ne trouvait plus d'obs- 



AVANT 1789 19 

tades à ses volontés , avaient conduit à une centralisation 
sans cesse croissante. Bientôt les villes ne purent lever une 
contribution, établir un octroi, plaider^ affermer leurs biens, 
les administrer, faire emploi de leurs recettes, sans qu'il 
intervînt un arrêt du conseil du roi sur le rapport de l'inten- 
dant. Les travaux durent être exécutés par l'ingénieur ou 
l'architecte de l'État et sur des plans approuvés par arrêt du 
conseil. 

Tocqueville a montré à quel degré de tutelle administrative, 
furent réduites les villes et les paroisses, dans les deux derniers 
siècles qui précédèrent 89. 

La royauté s'était créé de nombreuses difficultés, par la 
vénalité des charges, qui donnait aux propriétaires des offices 
une indépendance incompatible avec l'autorité du pouvoir 
central. Ce n'étaient pas seulement les charges de la magistra- 
ture judiciaire à tous les degrés, qui avaient été aliénées, mais 
encore les charges de finances. Un édit de 1635 dit, en parlant 
des officiers des bureaux de finances : « Depuis quelques an- 
nées, ils se sont rendus tellement difficiles à l'exécution de 
nos édits et commissions, qu'il semble qu'ils s'y soient voulus 
directement opposer et les traverser, dont nous avons reçu uû 
très grand préjudice au bien de nos aflfaires. » Le gouverne- 
ment aurait dû ne s'en prendre qu'à lui-même, au heu de s'en 
prendre aux libertés locales. 

En créant les apanages, en vendant les charges de toutes 
sortes, la royauté a constamment travaillé à défaire l'unité de 
la France ; elle s'est mise dans la nécessité de constituer le 
despotisme, pour abattre les obstacles qu'elle avait elle-même 
édifiés. 

Afin de vaincre les résistances, elle donna des pouvoirs illimi- 
tés aux intendants, qui étaient choisis parmi les maîtres des 
requêtes, parmi les hommes de robe imbus des idées que les 
légistes français se transmettaient depuis des générations. 
Le système d'administration , qu'elle établit dans ce but , res- 
semble beaucoup à celui de la loi de pluviôse an viii. 

Les intendants furent les adversaires non moins acharnés 



20 ORGANISATION LOCALE EN FRANCE 

des libertés locales que des privilèges politiques de l'aristo- 
cratie ; ils travaillèrent avec une égale persistance à les amoin- 
drir, et les libertés provinciales ne furent pas plus épargnées 
que les libenés municipales. Ils eurent des attributions tout à 
la fois politiques^ administratives , financières, judiciaires et 
militaires. Ils furent chargés de répanir les impôts de toute 
nature, de nommer les officiers municipaux, de diriger l'emploi 
des revenus des villes et des paroisses ; ib furent chargés de 
la construction des édifices publics, du service des postes, de 
la surveillance de la mendicité et du vagabondage, de l'en- 
tretien et de la réparation des églises, de la surveillance des 
Universités, des collèges, des bibliothèques publiques, etc. 

Leurs attributions comprenaient encore l'agriculture et tout 
ce qui s'y rattache : les haras, les chasses, le dessèchement 
des marais^ les eaux et forêts; elles comprenaient le com- 
merce, les manufactures, les voies publiques, la navigation, 
l'imprimerie, la Hbrairie, l'enrôlement des troupes, les revues, 
les fournitures de vivres, les casernes, les hôpitaux militaires, 
le logement des gens de troupes, les milices bourgeoises, la 
police , le service de la maréchaussée , etc. 

L'intendant était juge au contentieux administratif. La plu- 
part des édits et des déclarations du roi sont suivis de la for- 
mule suivante : « Ordonne en outre Sa Majesté que toutes 
les contestations qui pourront survenir sur l'exécution du 
présent arrêté, seront portées devant l'intendant pour être 
jugées par lui, sauf appel au conseil (du roi) ; défendons à 
nos cours et tribunaux d'en prendre connaissance. » 

Les intendants cherchèrent sans cesse à étendre leur juri- 
diction. L'un d'eux, cité par Tocqueville (i), en donne 
cette raison : a Le juge ordinaire est soumis à des règles 
fixes qui l'obligent de réprimer ui> fait contraire à la loi, mais 
le conseil (du roi) peut toujours déroger aux règles, dans un 
but utile. » 



(i) Ancien régime, p. io3. 



AVANT 1789 21 

Au-dessous de l'intendant et choisis par lui, venaient les 
subdélégucs, dont le rôle était déterminé par un édit du 
15 avril 1704: « Les subdélégués ont le droit de référer et 
non celui de décider. » Ils recevaient les requêtes des parties 
et les transmettaient à l'intendant. D'un autre côté, ils étaient 
chargés de faire parvenir aux maires et aux échevins des villes 
et communautés, les ordres de l'intendant. 

Le marquis d'Argenson raconte qu'un jour Law lui dit: 
« Jamais je n'aurais cru ce que j'ai vu, quand j'étais contrôleur 
des finances. Sachez que ce royaume de France est gouverné 
pnr trente intendants. Vous n'avez ni parlements, ni États, 
ni gouvernement ; ce sont trente maîtres des requêtes, commis 
aux provinces, de qui dépendent le malheur et le bonheur de 
ces provinces. » 

L'étonnement de Law se comprend; Law venait d'un pays où 
le pouvoir central n'a pas un seul agent pour le représenter 
dans l'administration des paroisses. 

Sous l'étoufFement de ce régime, la France, au XVIII* siècle, 
entra en pleine décadence politique; en pleine décadence lit- 
téraire, artistique, morale, industrielle et agricole. Ce que la 
nation renfermait encore de vie et de chaleur était dû à la 
Imine et à la colère contre tout ce qui existait et contre la 
société elle-même. Le génie de la destruction, l'amour des^ 
révolutions, voilà ce que le régime conseillé par les légistes 
et fondé par la royauté , a développé dans l'âme de la société 
française, et cela pour un grand nombre de générations. 

Nous trouvons donc deux traditions bien distinctes dans 
notre histoire : l'une, de libertés et de franchises locales ; l'autre, 
de despotisme et de centralisation. 

La première dure six cents ans et la seconde deux cents ans. 
La première est née de notre soi, de nos mœurs, de nos 
idées, de notre liberté. La seconde a été empruntée au césa- 
risme romain et nous a été imposée par un pouvoir royal, 
devenu tout puissant. 

Laquelle est notre tradition nationale ? 



22 ORGANISATION LOCALE EN FRANCE 

Laquelle de ces deux traditions est la bonne ? 
Ces questions peuvent sembler étranges, mais elles ne le sont 
pas. Il s'est trouvé, chez nous, des savants illustres, des poli- 
tiques chargés de nos destinées, pour soutenir que la bonne 
tradition est celle du despotisme. «Les patriotes du XV' siècle 
ont déploré cette révolution qui, de toute part, faisait surgir 
ce qu'ils avaient le droit d'appeler le despotisme. Il faut ad- 
mirer leur courage, mais il faut comprendre que cette révolu- 
tion était non-seulement inévitable, mais utile (i). ^ « Qii'un 
établissement plus régulier que la monarchie sans limites, eût 
moins valu qu'elle, pour l'avenir du pays, cela ne peut plus 
être aujourd'hui un sujet de doute (2). ji> « Si la bourgeoisie 
l'eût emporté au XIV^ siècle, c'en était fait de l'avenir de la 
France (3). » M. Mignet panage ce jugement et nous en 
donne la raison : a En centralisant l'autorité, la royauté forme 
le pays; en rapprochant les classes, elle prépare la nation (4^ » 
Ce qui veut dire que le despotisme a produit l'unité de la 
France et préparé l'égalité. 

L'égalité ? On ne s'est guère aperçu, en 89 , que le despo- 
tisme eût préparé l'égalité. Jamais la nation n'avait été si 
divisée par des privilèges de toutes sortes. Il y avait d'abord 
les trois ordres ; puis, dans chaque ordre des divisions nom- 
breuses. Dans l'ordre de la noblesse, il y avait la noblesse 
titrée, celle qui montait dans les carrosses du roi, et il y avait 
la petite noblesse. Ce n'était pas la seule division : « La noblesse 
est divisée en noblesse ancienne, qui remonte au-delà de 
cent ans, et- en noblesse nouvelle, dont la date est posté- 
rieure. Le nombre des familles de chaque division doit être 
à peu près le même (5). » Croit -on que, comme en An- 
Ci) Guizot, Histoire de la civilisation^ leçon XI. 

(2) Aug. Thierry, Essai sur V Histoire du Tiers-Etat^ p. 263. 

(3) Lavallée, Histoire de France^ t. II, p. 42. 

(4) Recueil des comptes-rendus de V Académie, par Vergé et Loi- 
seau, t. XII , p. 238. 

(5) A la Nation française j brochure par Rabaut Saint -Etienne, 
1788, page 61. 



AVANT 1789 23 

gleterre, la noblesse nouvelle soit acceptée par l'ancienne; 
qu'elle en devienne la tête, par cette raison qu'elle doit être 
animée d'un esprit plus en rapport avec celui de la nation, 
dont elle est récemment sortie ? Non. La noblesse nouvelle 
montre un opiniâtre attachement à tous ses privilèges et elle 
est cependant répudiée, méprisée par l'ancienne. En 1789, 
aucun de ses membres ne fut accepté comme représentant de 
l'ordre de la noblesse* aux États-Généraux (i). 

Les nouveaux nobles, dont le nombre avait été sans cesse 
accru par la royauté, se vengaient du dédain que leur témoi- 
gnait l'ancienne noblesse,- en méprisant la bourgeoisie. 

Dans l'ordre du clergé, il y avait le haut clergé, surchargé 
de richesses et d'honneurs ; il y avait le clergé régulier , dont 
les richesses étaient également immenses ; puis le bas clergé, 
les petits curés de campagne, dont l'état était presque misé- 
rable. 

Dans le Tiers-État, il y avait la bourgeoisie, qui désertait 
la campagne et qui se croyait bien au-dessus des paysans. La 
bourgeoisie elle-même était divisée par des privilèges sans 
nombre. « On vient enfin de décider que l'eau bénite sera 
donnée au présidial avant de l'être au corps de ville. Le Par- 
lement hésitait, mais le roi a évoqué l'affaire en son conseil 
et a décidé lui-même. Il était temps, cette affaire faisait fer- 
nicnicr toute la ville (2). » Une partie des notables d'une 
ville refusent obstinément de remplir leur office, parce que, 
dit l'intendant, « il s'est introduit dans l'assemblée quelques 
artisans auxquels les principaux bourgeois se tiennent humiliés 
d'être associés (3). » Tocqueville ne trouve pas moins de 
trente-six corps de notables dans une petite ville , tous séparés 
par des privilèges, par des préséances, qui les mettent sans 
cesse en guerre les uns contre les autres. 

Dans la classe des artisans, il y avait des divisions innom- 

(i) Rabaut Saint - Etienne, ibidem, page 83. 

(2) Tocqueville, Ancien régime, p. 168. 

(3) Ibidem. 



24 ORGANISATION LOCALE EN FRANCE 

brables ; tons les coq>s de métiers avaient leurs privil^es et 
se faisaient des procès sans fin, quand l'un anticipait sur 
les privil^es de l'autre. Le titre de patron, dans toutes les 
corporations, était devenu le monopole d'un petit nombre de 
familles, qui se le transmettaient par hérédité et qui repous- 
saient tous ceux qui n'avaient pas de protection ou pas d'argent 
pour le payer. 

La France était devenue une fourmilière de privilégiés, au- 
dessous desqueb grouillait dans la misère et dans la sujé- 
tion, l'innombrable foule des petits ouvriers et des paysans. 

L'unité ? elle n'exisuit pas plus que l'égalité ; l'unité morale 
du moins, la seule qui compte. La centralisation bureaucra- 
tique ne peut former qu'une unité matérielle, grossière, propre 
seulement à entretenir une illusion pleine de dangers. La 
guerre éuit panout, parce que l'oppression et l'inégalité 
étaient partout, et cette guerre entre tous les éléments de la 
société ne demandait qu'une occasion |X)ur faire explosion et 
pour produire les effets les plus terribles. C'est ce que l'on vit 
en 1790 et dans les années suivantes. 

« J'ai peur que nos haines ne nous aient aveuglés. Nous 
avons vu le pouvoir central humilier la noblesse ; nos pauvres 
âmes bourgeoises et prolétaires ont tressailli de joie , comme 
si renverser la noblesse pour y substituer le pouvoir d'un seul, 
c'eût été appeler la démocratie à la vie (i) » 

Le despotisme a été désastreux dans son œuvre ; il a détruit 
tout ce qui pouvait préparer le passage de l'ancienne société à 
une société nouvelle ; il a dénaturé et débilité notre tempéra- 
ment ; il a déposé dans nos âmes des idées, des habitudes, des 
mœurs, qui depuis quatre-vingts ans nous empêchent de fonder 
un régime politique durable. 

L'arrêt de développement de nos institutions, en nous 
forçant à faire en un jour des réformes politiques qui auraient 
dû être l'effet du progrès lent des siècles précédents, a rempli 
la France, d'abord de luttes terribles, puis de rancunes et de 

(1) Edgar Quinct, Philosophie de V Histoire de France, 



AVANT 1789 25 

haines qui durent encore et qui l'ont divisée en deux partis 
ennemis, qui semblent deux peuples sur un même sol. 

La voie de la liberté eût été meilleure et plus courte. Nous 
serions arrivés à Tégalité bien avant 89 , si nos légistes ; c'est- 
à-dire nos savants en politique , avaient aidé et poursuivi le 
magnifique mouvement tenté par la bourgeoisie française, à 
l'époque d'Etienne Marcel. La liberté aboutit toujours et 
promptement à l'égalité, car la liberté est une force dans la 
main de celui qui la possède, une force qui permet de repous- 
ser toute oppression politique, c'est-à-dire toute inégalité. 
Avec la liberté, nous serions arrivés promptement à la véritable 
unité, à celle des esprits. Jamais les dernières revendications 
de la noblesse, à l'époque des guerres de religion et de la 
Fronde, n'auraient osé se produire^ si la France avait eu une 
représentation nationale chargée de manifester sa volonté. 

La voie dans laquelles les légistes nous avaient engagés con- 
duisait à une impasse. Au XVIIP siècle, toute réforme était 
devenue impossible; tout était privilège, tout était abus et les 
abus s'enchevêtraient si bien qu'il aurait fallu les réformer tous 
à la fois, ce qui était le sûr moyen d'avoir tout le monde 
contre soi. 

Turgot en fit la dure expérience. 

La Constituante auSsi échoua, non-seulement par les excès 
auxquels conduisait fatalement une réaction violente contre un 
passé douloureux, mais encore par l'opposition formidable de 
tous les privilégiés: noblesse, clergé, magistrature, bourgeoi- 
sie, corporations ouvrières, qu'il fallut déposséder au même 
moment. 

Ce n'a pas été la seule conséquence funeste du travail des 
légistes. Après la disparition de tout ce qu'il y avait de liberté, 
c'est- à-dire de bon dans nos anciennes institutions ; une école 
se fonna, au XVIII*' siècle, qui prétendit faire table rase de ce 
qui restait encore. Nous ne pouvons lui en faire un reproche, 
puisqu'on n'avait conservé que ce qu'il y avait de mauvais. Mais 
les hommes de cette école, confondant dans une même haine 



26 ORGANISATION LOCALE EN FRANCE 

le passé qu'ils ignoraient, avec le présent qui ne renfermait 
qu'injustice et oppression, voulurent faire sortir une nou- 
velle constitution , soit de leur raison seule , comme 
J.-J. Rousseau et les physiocrates, soit de l'étude des consti- 
tutions de Sparte et de Rome, comme l'abbé Mably. 

En 1774, Turgot présentait au roi un plan de gouverne- 
ment qu'il avait fait rédiger par Dupont de Nemours, le chef 
des physiocrates. Dans ce plan, une série de conseils devaient 
s'élire les uns les autres. Les conseils des paroisses nom- 
maient ceux des arrondissements ou districts, qui nommaient 
ceux des provinces, et ceux-ci nommaient la grande munici- 
palité du royaume, espèce de conseil national, produit d'une 
élection au quatrième degré. Ce dernier conseil devait se 
borner ^ répartir les impôts entre les provinces et à donner 
des avis au roi. On voit jusqu'à quel point on avait perdu, 
en France, les traces de la tradition nationale et à quelles 
institutions factices on avait recours. 

Le seul plan de réforme qui rappelât cette tradition , fut 
proposé par un étranger, par Necker. Les édits de 1778 et de 
1779 établirent des assemblées provinciales dans le Berry et 
dans le Dauphinc et il devait en être établi de semblables 
dans toute la France. Ces assemblées étaient chargées de la 
répartition et de la levée des impositions , de l'entretien et de 
la construction de tous les chemins, des encouragements à 
l'agriculture, au commerce et à l'industrie. Elles se compo- 
saient de membres nommés , par le roi , moitié parmi le tiers 
et moitié parmi les deux autres ordres. Le vote avait lieu par 
tète. 

L'assemblée du Dauphiné ne put se constituer. Cette pro- 
vince ne cessait de réclamer ses États provinciaux, qui lui 
avaient été enlevés par Richelieu; et elle ne consentit pas à 
les voir remplacés par une assemblée dont les membres étaient 
nommés par le roi et non par la libre volonté des habitants. 

Ce plan de Necker fut repris en 1787 par Calonne, qui le 
combina avec celui de Turgot. Gilonne établissait une série 
de conseils élus les uns par les autres et dont le premier, le 
conseil municipal , était seul élu par les habitants. 



AVANT 1789 27 

La réforme de Necker faisait disparaître les dernières 
libertés existant encore dans les pays d'États. Celle de Calonne 
les remplaçait par des nouveautés en dehors de la tradition 
nationale et qui ne pouvaient satisfaire l'opinion publique. 

Après 89, nous verrons les hommes de la théorie pure, que 
Napoléon appela avec juste raison les idéologues , Sieyès, Con- 
dorcet , Daunou , Rœderer , peser sur nos assemblées législa- 
tives pour leur imposer leurs rêves, et les réaliser dans la 
Constitution de Tan III; puis en l'an VIII restaurer la cen- 
tralisation de l'ancien régime et croire avoir sauvé la liberté, 
parce qu'ils ont mis à la tète de cette centralisation un consul 
nommé par le peuple. C'était l'accomplissement de l'idéal des 
légistes ; c'était la restauration du césarisme romain dans toute 
sa perfection. Chose étrange ! notre préjugé contre l'ancien 
régime nous a empêchés de lui emprunter les libertés dont il 
a joui pendant des siècles et nous acceptons, non-seulement 
sans protester mais avec amour, ce que cet ancien régime a 
produit de plus mauvais : la centralisation administrative. 

Sieyès est l'inspirateur de la Constitution de l'an VIII. C'est 
i l'organisation du despotisme qu'aboutit le génie de cet 
homme qui, avec une constance ou plutôt un entêtement 
remarquable, poursuivit, à travers toutes les phases de la révo- 
lution, le rêve de ceux qui prétendent refaire à priori la Cons- 
titution d'un peuple. 

C'était logique. Tout homme qui part de la raison pure en 
politique, aboutit au despotisme. La raison demande une 
réalisation immédiate, très prochaine au moins, d'un idéal 
exempt de toutes les imperfections qu'ont renfermées jusqu'à 
ce jour , les sociétés humaines. Cet idéal né peut être réalisé 
promptement que par un pouvoir central assez puissant pour 
surmonter toutes les résistances, tous les préjugés, tous les 
intérêts lésés par les réformes. Si ce pouvoir fort parle au 
nom de la souveraineté du peuple, on arrive logiquement, 
avec Rousseau, à confondre ensemble le despotisme et la 
liberté. 

Depuis, nous avons essayé, mais en vain, de limiter les 



28 ORGANISATION LOCALE EN FRANCE 

pouvoirs de César. Quel que fût son nom^ empereur ou roi, 
il nous a montré que b centralisation dont il disposait, le 
rendait tout-puissant. Des révolutions incessantes, toutes cau- 
sées par des entreprises du pouvoir central sur la libené, 
même celles qui n'ont pas été le résultat d'un coup d'Éut, 
auraient dû nous démontrer que nous avions tenté de réaliser 
une utopie. 

Il est temps de retourner k l'expérience^ à notre tradition 
nationale, à celle de la liberté; non pas k cette liberté théorique 
qui consiste à prononcer des discours, k écrire des articles de 
journaux, et à prétendre au gouvernement de la France, sans 
avoir appris la politique ailleurs que dans les livres, et dans 
les petits raisonnements que chacun fait éclore de son cerveau; 
mais à cette libené pratique, à cette liberté d'action qui remet 
entre les mains des citoyens, l'administration directe de la 
plus grande partie des aflfaires publiques; à celle qui leur 
donne la capacité, l'intelligence et le bon sens, qui les éloigne 
des utopies et qui met une barrière infiranchissable aux tenu- 
tives d'arbitraire et de despotisme, d'où qu'elles viennent. 



CHAPITRE II 

OItnANISATION LOCALK l'i; 17H9 

§ 1". — Circomcripiions 

Les raisons qui déterminèrent la Constitu:intc i cliaiigcr les 
anciennes circonscriptions de In France, sont indiquées dans 
le rapport que Tliourct vint lire h la séance du 19 sep- 
tembre 1789, Ml nom du comité de Constitution. 

■ Le royaume est partn^é en autant de divisions difTérentes 

• qu'il y a d'espèces de régimes et de pouvoirs: Hn Difcéirs, 
m SOUS le rap)x>ri ecclésiastique; en GautYrnemenIs , sous le 

■ rapport militaire; en GàUraUlà, sous le rapport adminis- 

• tralif; en Bailliagts, sous le rapport judiciaire. Non-seulc- 

■ ment, il y a des disproportions trop fortes en étendue de 

• territoire, mais ces antiques divisions sont vicieuses sous 
> plusieurs rapftorts, tant physiques que moraux D'autres 

■ cunsidéraiions aussi pressantes ne permettaient pas de con- 

■ server l'ancienne distribution des provinces. I:n efTct, il 

■ par.iissait il craindre que des Iionuncs per^'crs , ambitieux, 
o ne prolitasseni de l'cfrcrvescence momentanée de tous les 

■ pouvoirs, pour amener le démembrement et la dissolution 
Il de la monarchie. " 

'Hiuuret faisait allusion à la résistance aux réformes, que 
Ici parlements, la noblesse et le clergé essayaient d'appuyer 
sur l'esprit de certaines provinces. 

Four remplacer les anciennes circonscriptions, Tliourei 
pruposail de diviser la |-ratice en quaiie-vinf;is grandes parties 
9oas le nom de départements , renfenn.ui[ ducune environ 




30 ORGANISATION LOCALE 

324 lieues carrées. On devait procéder à la division, en par- 
tant de Paris comme centre. Chaque département devait être 
partagé en neuf districts, portant le nom de communes, et 
ces grandes communes, assez semblables à nos arrondisse- 
ments, auraient constitué les principales unités politiques et 
administratives de la France. 

Dans chaque dépanement et dans chaque district ou com- 
mune, il devait être établi une administration composée de 
deux parties : Tune, délibérant sous le nom d'Assemblée admi- 
nistrative ; l'autre , exécutant sous le nom de Directoire. 

Ces administrations ne devaient être, suivant le rappon de 
Thouret, que les agentcs du pouvoir exécutif central, que les 
dépositaires de l'autorité du roi, pour agir en son nom 
et sous ses ordres, a La représentation nationale, pour la 
» législature, et l'administration provinciale, pour l'adminis- 
» tration générale, composent ensemble le grand édifice 
» national (i). » 

Mais au-dessous, ou à côté de cet édifice pour l'administra- 
tion des intérêts généraux , il devait y en avoir un second , 
chargé des intérêts locaux, sous le nom d'Administration muni- 
cipale. Ce que le projet de Thouret proposait comme élément 
municipal , c'étaient les 720 grandes divisions désignées sous 
le nom de districts ou de communes. Â la tète de chacune de 
ces grandes communes devait se trouver une assemblée, 
délibérant sur les intérêts locaux, et un maire chargé de l'exé- 
cution. Quant aux villes et aux paroisses rurales, elles ne 
devaient avoir qu'une agence sous le nom de Bureau muni- 
cipal , pour exécuter les ordres du maire du district. 

Un article, placé en tête du MotiiUur du 29 octobre 1789, 
nous apprend que (( ce système de gouvernement donc aucune 
» nation , aucun siècle n'offrait de modèle (singulier éloge !) 
» fut conçu par le génie profond et analytique de l'abbé 
» Sieyès. *> 

(1) Rapport de Thouret. Moniteur universel (Séance du 29 sep- 
tembre 1789.) 



DE LA CONSTITUANTE 31 

L'assemblée constituante n'adopta pas cette organisation 
artificielle: elle en repoussa, au contraire, toutes les parties 
fondamentales ; elle repoussa la division de la France en cir- 
conscriptions renfermant un même nombre de lieues carrées, 
égales comme les cases d'un échiquier et qu'on aurait pu 
numéroter, ainsi que le proposa un député; elle repoussa 
l'idée de faire des assemblées et des directoires de départe- 
ment, lesagetttes exclusives du pouvoir central. 

Le plan qu'elle adopta fut très différent. Au lieu, des deux 
édifices proposés par Thouret, elle n'en admit qu'un seul; 
les assemblées départementales et communales furent char- 
gées, tout à la fois, de l'administration des intérêts généraux 
et de celle des intérêts locaux ; elle conserva les paroisses sous 
le nom de communautés de campagne. 

Deux courants s'étaient formés au sein de la Constituante. 
Certains députés voulaient détruire tout souvenir, toute indé- 
pendance des provinces ; d'autres , comprenant que l'élément 
provincial est aussi nécessaire ;\ la vie politique d'une nation 
que l'élément communal lui-même, voulaient seulement aflâi- 
blir les provinces trop grandes et les soumettre toutes à des 
lois uniformes. En général, ces derniers étaient les députés des 
pays d'États ; ils pensaient qu'il fallait diviser les provinces et 
non les anéantir. 

La discussion commença par un discours de Mirabeau : 
« Je suis eflrayé, dit- il, de la division de la France, que le 
» comité a fait trop sur une carte et dans son cabinet. Ce 
» n'est pas le royaume que je veux faire diviser, mais les 
w provinces. Je demande que les départements ne soient fôr- 
» niés que par les citoyens de la même province, qui déjà se 
» connaissent; qui sont déjà liés par mille rapports. Le même 
» langage, les mêmes mœurs doivent continuer de les attacher 
» les uns aux autres (i). » 

Pétion appuya Mirabeau : « Il est très nécessaire , nous 
» a-t-on dit, de rompre les anciennes habitudes, les préjugés 

(i) Séance du 9 novembre 178g. 



32 ORGANISATION LOCALE 

(c des provinces; ce raisonnement est spécieux... les immu- 
» nités, les privilèges, tel est le germe des divisions, mais 
» dès que le même régime sera uniforme pour toutes les 
» provinces, ne craignez plus l'esprit particulier des habitants 
» de provinces. » 

Les raisonnements de Mirabeau et de Pétion convainquirent 
l'assemblée et, dans la séance du ii novembre 1789, elle 
décida la nouvelle division du royaume, telle qu'elle est ré- 
glée par les premiers anicles de la loi de janvier 1790. 

Art. I". — a II sera fait une nouvelle division du royaume 
» en départements , tant pour la représentation que pour l'ad- 
» ministration. Ces départements seront au nombre de 
» soixante-quinze à quatre-vingt-cinq. » 

Art. II. — « Chaque dépanement sera divisé en districts, 
» dont le nombre, qui ne pourra être ni au-dessous de trois, 
» ni au-dessus de neuf, sera réglé par l'assemblée nationale, 
» suivant le besoin et la convenance du département, après 
» avoir entendu les députés des provinces. » 

Art. III. — « Chaque district sera partagé en divisions 
» appelées cantons, d'environ quatre lieues carrées. » 

Art. VII. — « Il y aura une municipalité en chaque ville, 
bourg , paroisse ou communauté de campagne. » 

Cette division laissait, au comité de constitution, une latitude 
entre soixante-quinze et quatre-vingt-cinq départements, afin 
de permettre à ce comité d'avoir égard aux intérêts dont il 
s'agissait de déterminer les circonscriptions. 

L'Instruction de l'assemblée nationale, en date du 8 jan- 
vier 1790, forme un commentaire nécessaire à l'application 
de la loi. On y lit : « L'assemblée nationale a tracé les 
Umites de chaque département et de chaque district, telles 
qu'elles ont paru convenables au premier aperçu. Si les détails 
de l'exécution font découvrir le besoin ou la convenance de 
quelques changements à cette démarcation , il est difficile que 
les motifs en soient assez pressants pour que les divisions indi- 
quées par l'assemblée nationale ne puissent pas être suivies, au 
moins instantanément, pour la première tenue des assemblées 



DE LA CONSTITUANTK 33 

qui vont être convoquées et rien ne pourrait autoriser un plus 
long retardement. » 

«c Cette exécution préalable ne nuira point aux représenta- 
tions de ceux qui se croiront fondés à en faire. Les corps 
administratifs, une fois formés et établis en chaque département 
et en chaque district, deviendront les juges naturels de ces 
convenances locales. Ils feront, de concert entre eux, toutes 
les rectifications dont leurs limites respectives se trouveront 
susceptibles, pour concilier l'intérêt des particuliers avec le 
bien général; et s'il arrivait qu'ils ne pussent s'accorder sur 
quelques-unes, l'assemblée nationale les réglera sur les mé- 
moires qu'ils lui feront parvenir. » Il est impossible de mon- 
trer plus de sagesse et plus de prudence. Ce fut la loi du 
4 mars 1790 qui divisa définitivement la France en quatre- 
vingt-trois départements et en districts. 

On peut voir par le tableau qui est en tête de cette loi, que 
le comité de Constitution se conforma, d'après les décisions 
de l'assemblée, à l'opinion de Mirabeau, et que les dépar- 
tements ont été formés par des habitants d'une même 
province. Un grand nombre de provinces furent conservées 
sous le nom de départements, sauf quelques rectifications peu 
importantes, mais indispensables à cause de leur forme irré- 
gulière. Nous citerons : l'Angoumois^ la Touraine, le Niver- 
nais, le Quercy, leRouergue, le Bourbonnais, le Périgord, la 
Bresse, le Roussillon, qui devinrent les départements de la 
Charente, d'Indre-et-Loire, de la Nièvre, du Lot, de l'Avcy- 
ron, de l'Allier, de la Dordogne, de l'Ain 'et des Pyrénées- 
Orientales. 

Les Pays trop petits furent réunis ensemble ; le Lyonnais , 
le Forez et le Beaujolais formèrent le département de Rhône- 
ct-Loire^ aujourd'hui du Rhône ; l'Aunis et la Saintonge for- 
mèrent la Charente - Inférieure ; le Béarn et le pays Basque 
devinrent les Basses -Pyrénées; Blgorre et les quatre vallées 
prirent le nom de Hautes - Pyrénées ; Couserans et Foix 
formèrent l'Ariège. 

Les provinces trop grandes durent être divisées, mais on 

3 



34 ORGANISATION LOCAI.E 

respecta autant que possible les anciennes limites. La Brcugne 
fut partagée en cinq dépanements ; la Normandie avec le 
Perche, aussi en cinq ; la Provence avec l'adjonction du Comtat 
Venaisin, en trois; le Dauphiné, la Franche -Q>mté et le 
Poitou, chacun en trois; l'Alsace et le Berry chacun en deux. 
La Bouigogne forme quatre départements avec l'adjonction 
de quelques petits pays, tels que le Senonais, l'Auxerrois cc 
la Bresse ; le Languedoc forme sept départements, en gagnant 
Comminges, Nebouzan et Rivière- Verdun ; la Guyenne forme 
quatre départements avec l'adjonction de petits pays , tels que 
l'Agenois, le Condomois, le pays de Marsan et Landes. 
L'examen d'une carte de l'ancienne France prouve que ces 
adjonctions, très peu importantes, étaient nécessitées par 
l'extrême irrégularité des anciennes provinces. 

Ainsi, les grandes provinces, celles dont on aurait pu craindre 
l'esprit provincial, celles mêmes qiji avaient protesté énergi- 
quement contre le nouvel ordre de choses, furent simplement 
divisées et non disloquées. 

La division opérée en 1 790 n'a donc pas rompu les affinités 
naturelles, et nos départements ne sont pas des créations aussi 
artificielles qu'on l'a soutenu (i). On pourrait même démon- 
trer, qu'ils sont plus conformes aux races, aux langues, aux 
mœurs, aux traditions, que ces anciennes provinces qui 
furent, en partie, le résultat de conquêtes dûtes par des sei- 
gneurs peu soucieux de la communauté de race ou d'inté- 
rêts, des pays qu'ils s'annexaient. 

Prenons la Bretagne. Sur les cinq départements qu'elle ren- 
ferme, deux, le Morbihan et le Finistère parlent encore le 
vieux celtique, langue inconnue dans l'Ille-et- Vilaine et dans 
la Loire - Inférieure et qui n'est parlée que dans une très mi- 
nime partie des Côccs-du-Nord. Le Morbihan et le Finistère se 
distinguent, des trois autres départements, non - seulement par 
la langue et par les mœurs, mais par le sol et par la culture. 
Ils élèvent principalement des chevaux, des bœufs, et des 

(1) Projet de Nancy, p. 52. 



I)K LA CONSTITUANTE 35 

m 

moutons, tandis que TUle- et -Vilaine et les Côtes -du -Nord 
se livrent principalement à la culture des céréales. La Loire- 
Inférieure cultive la vigne. 

Les traditions, les mœurs , les idées, et on peut ajouter la 
race, ne sont pas les mêmes, dans le pays breton et dans la 
partie française de la Bretagne. Les civilisations romaine et 
française ont pénétré profondément dans cette dernière partie, 
qui ne difiere en aucune façon du reste de la France. Les 
habitants du pays breton ne s'y trompent pas, et ils traitent 
dédaigneusement de Gûllos, les habitants de la Loire-Inférieure, 
de rille-et- Vilaine et des Côtes-du-Nord. 

Il en est de même de l'ancien duché de Normandie, qui se 
divisait en Haute et Basse Normandie. Dans la première , on 
distinguait le pays de Caux, qui était maritime et commercial, 
puisqu'il renfermait les villes de Caudebec, de Saint- Valéry, 
de Dieppe et du Tréport; on y trouvait aussi FEvrecin, ancien 
comté d'Évreux, qui eut, pendant longtemps, une existence 
indépendante, et dont les habitants, de race très distincte, 
|>ortiicnt anciennement le nom de Aulerci Eburovices. La 
Basse Normandie se composait de la campagne de Caen, du 
Dessin, du G)tentin, de TAvranchin, du Bocage et de la 
campagne d'Alençon. 

Ces divers noms prouvent que la Normandie s'était consti- 
tuée de pièces et de morceaux, ayant souvent des origines et 
des intérêts très divers. 

Le Languedoc se divisait en Languedoc propre eten Lan- 
guedoc annexe. Le Languedoc propre se subdivisait à son 
tour, en Bas-Languedoc, qui comprenait Nîmes, Uzès, Mont- 
pellier, Alais ; et en Haut-Languedoc, qui renfermait Toulouse, 
Comminges, Lauraguais. Il y avait aussi lespîlfs du littoral, 
Agde, Bézicrs, Narbonne. Le Languedoc annexe se compo- 
sait du Vivarais , du Gévaudan et du Quercy Languedocien. 

On put affirmer que, par la division des grandes pro- 
vinces en départements, beaucoup de pays annexés par h 



36 ORGANISATION LOCALE 

conquête y furent rendus à leurs intérêts propres, à leurs 
traditions particulières, à leurs mœurs et à leurs mecs dis- 
tinctes. Nous sommes heureux de nous rencontrer, dans cette 
opinion, avec M. de Lavergne : a Presque toutes les provinces 
ont accueilli, avec satisfaction, une division (en départements), 
qui a plus de causes historiques et naturelles qu'on ne 
croit (i). » 

Thouret, après avoir modifié le premier plan du comité de 
constitution , put donc dire : a Ces aflfections d'unité provin- 
» ciale qu'on croit si dangereux de blesser, ne sont pas même 
» offensées par le plan du comité, puisqu'aucune province 
» n'est détruite, ni véritablement démembrée, et qu'elle ne 
» cesse pas d'être province et province de même nom qu'au- 
» paravant, pour avoir des divisions nouvelles de représenu- 
» tion et d'administration. » 

L'assemblée nationale respecta beaucoup plus les circons- 
criptions des provinces que ne l'avait fait la royauté, qui 
ne tint aucun compte de leurs limites, quand elles n'eurent plus 
leurs Etats. Dès le XVI* siècle, les provinces ou pays, qui 
étaient au nombre de 80 environ, furent divisés en 12 grands 
gouvernements militaires, et plus tard en 25. Il n'y eut p.is 
plus de concordance entre les circonscriptions judiciaires et les 
provinces ; les parlements furent d'abord au nombre de 8, puis 
ensuite au nombre de 1 3 . Un Edit de 1 5 5 1 créa les Préstdiaux, 
véritables tribunaux de première instance, fixés d'abosd au 
nombre de 82, puis au nombre de 100. Au point de vue 
financier, la France était divisée en 32 généralités. 

A ces divisions irrégulières, et se mêlant les unes aux autres, 
la Constituante substitua une division, tout à la fois politique, 
administrative et judiciaire, qui respectait les mœurs, les 
intérêts et même la tradition. 

Le mot département n'était pas nouveau; il était firéquem- 



(1) Assemblées provinciales y préface. 



DE LA CONSTITUANTE 37 

ment employé dans l'ancien régime (i). On appelait autrefois 
élection ou département une circonscription dans laquelle se 
faisait le repartement ou le département de l'impôt. 

La persistance des provinces, même de celles qui furent 
divisées, ne fut pas seulement admise en théorie ; on donna 
aux départements voisins et par conséquent à ceux qui étaient 
sortis d'une même province, le droit de s'entendre pour les 
affaires d'intérêt commun ; non seulement pour la liquidation 
des affaires de l'ancienne province (2) ou pour la rectification 
de leurs limites respectives {3), mais encore pour la confec- 
tion des routes, chemins, canaux, qui les joignaient. « Lors- 
que les projets seront communs h plusieurs départements, ce 
sera un motif de plus pour les directeurs, de se concerter entre 
eux avant d'en faire entreprendre la formation (4). » 

Les délimitations des départements ont reçu peu de chan- 
gements, depuis qu'elles ont été fixées par la loi du 4 mars 
1790, mais la liberté accordée aux départements, de se con- 
certer, de s'entendre a disparu pendant 70 ans, sous le ré- 
gime de la loi de pluviôse an VIII. 

Les districts furent délimités d'une manière provisoire par 
la lettre patente du 4 mars 1790. — On lit dans la proclama- 
tion du roi en date du 20 août 1790 : « Les directoires de 
départements et de districts peuvent maintenant examiner 
leurs limites respectives, et se proposer mutuellement les chan- 
gements qu'ils jugeront nécessaires. » Aucun changement ne 
pouvait être fait sans l'assentiment de l'Assemblée nationale. 

11 y eut de nombreuses réclamations , contre le trop grand 
nombre de districts créés par la lettre patente du 4 mars ; la 

• 

(1) • Copie du procôs-vcrbol sera remise au bureau du départe- 
ment, district ou élection. • Voyez une brochure publiée en 1788 
par Rabaut Saint-Etienne : A la nation française, page 76. 

{2) Décret du 22 déc. 1789, section III, art. 10, et Instruction du 
8 janvier 1790, section VI. 

(3) Instruction du 12 août 1790, § 3. 

(4) Instruction du 17 avril 1791, sur les ponts et chaussées, § 3. 



38 ORGANISATION LOCALE 

cause de ces réclamations se trouve indiquée dans une délibé- 
ration du conseil général des Cotes-do-Nord (i) : « chaque 
district ne peut, sans les plus grands inconvénients, être sou- 
mb à suppoaer isolément ses frais d'administration particu- 
lière et ceux de l'administration de b justice. » 

Les districts furent supprimés par la constitution de l'an III, 
qui les remplaça par de grandes municipalités de canton. Ils 
furent rétablis par la constitution de l'an Vm, sous le nom 
d'arrondissements communaux ; mais le nombre en fut diminué 
d'un tiers au moins. 

Le canton faisait partie des anciennes circonscriptions admi- 
nistratives, qui étaient : la province, les vigueries ou les dio- 
cèses, les cantons et les paroisses. Le canton est, de toutes les 
circonscriptions, la plus naturelle après la commune; des rela- 
tions d'intérêt s'établissent forcément entre des communes voi- 
sines, à l'occasion de leurs chemins, de leurs ponts, etc. Avant 
1789, le canton était un centre d'exécution pour cenains inté- 
rêts locaux ; il est probable qu'il y eut autrefois des assem- 
blées cantonales composées de délégués des paroisses, mais 
le mode de ces assemblées n'est point indiqué dans les monu- 
ments de notre ancien droit législatif (2\ Le pouvoir exécutif 
dans les provinces, même en ce qui concernait les intérêts 
des paroisses, étant passé tout entier dans les mains des inten- 
dants, le rôle du canton avait entièrement disparu. C'est ce qui 
explique pourquoi la Constituante se borna à en faire un 
centre électoral et judiciaire. 

On voit par la proclamation du roi, en date du 20 août 1790, 
que beaucoup des anciens cantons avaient une étendue déme- 
surée, qui les mettait hors d'état de répondre à leur destination 
nouvelle. Les directoires de districts furent chargés de pré- 
parer le plan de leur délimitation : « Ils le présenteront au 

(1) Registre des délibérations de rassemblée départementale des 
Côles-du-Nord. — 2 3 novembre 1790. 

(2) Béchard, r Administration de la France, t. I, p. 272. 



DE LA CONSTITUANTE 39 

» Directoire du département avec l'exposé de leurs motifs. Le 
» Directoire du département prononcera après avoir entendu 
» le procureur-général-syndic et en rendra compte au pouvoir 
» l^slatif (i). » 

Le trop grand nombre de cantons, soixante-dix pour le 
département des Côtes-du-Nord au lieu de quarante-huit qui 
existent actuellement, donna lieu aussi à des réclamations, 
surtout lorsque la Constitution de Tan III y eut placé le centre 
de l'administration des communes. On trouvait difficilement 
des bourgs assez populeux et offi'ant des ressources intellec- 
tuelles et matérielles suffisantes, pour y établir les chefs-lieux 
de canton ; les petits cantons succombaient sous la charge des 
SONS additionnels nécessaires au paiement des dépenses munici- 
pales et à celles des justices de paix, mises à leur charge par 
la loi du 15 frimaire an VI (2). Les conseils de districts pro- 
posèrent des réductions dans le nombre des cantons. Cepen- 
dant la loi du 28 pluviôse an VIII, les multiplia encore ; 
dans le département des Côtes-du-Nord, il y en eut quatre- 
vingt-deux au lieu de soixante-dix (3). 

A la suite de la loi du 5 pluviôse an IX , portant réduction 
du nombre des justices de paix, le nombre des cantons fut 
réduit par différents actes du gouvernement et il fut fixé, ainsi 
que leur circonscription, à peu près conformément à ce qui 
existe actuellement. 

On fit à cette époque une modification fâcheuse. Depuis 
1790, les chefs-lieux de département et d'arrondissement, c'est- 
à-dire les villes les plus importantes, formaient à elles seules 
un canton. Après l'an IX, toutes les villes furent partagées entre 
plusieurs cantons, auxquels on adjoignit des communes rurales 
souvent très éloignées et dont les intérêts sont non-seulement 

(i) Proclamation du 20 août 1790. 

(2) Registre des délibérations du Directoire du district de Lamballe 
(Côtes-du-Nord). 

(3) Voir le tableau des cantons et arrondissements communaux 
annexé à la loi du 28 pluviôse an VIII. 



40 ORGANISATION LOCALE 

distincts mais opposés à ceux des villes; par exemple en ce 
qui concerne les routes et les octrois. Ces intérêts opposés ne 
peuvent trouver un défenseur impartial dans un seul et même 
conseiller général, qui tantôt est nommé par la viUe et tantôt 
par la campagne. 

Le II novembre 1789, l'Assemblée constituante décida 
a qu'il y aurait une municipalité dans chaque ville , bourg, 
village et communauté de campagne (i). » Cette phrase ne 
veut pas dire, ainsi qu'on l'a cru, qu'il y aurait une munici- 
palité dans chaque paroisse existant alors, mais bien dans 
chaque communauté do campagne qui serait conservée comme 
centre administratif. Nous allons en donner la preuve. 

L'Assemblée n'ignorait pas que beaucoup des anciennes 
paroissos étaient trop petites pour fournir les éléments d'une 
bonne organisation. La situation était d'autant plus fâcheuse 
que, depuis l'anéantissement des libertés locales, presque tous 
les gens aisés et instruits avaient émigré dans les villes, et que 
ceux qui continuaient d'habiter les paroisses manquaient de 
toute expérience administrative. « Une paroisse , disait Tur- 
got, est un assemblage de cabanes et d'habitant<; non moins 
passifs qu'elles. » Les documents du XVIII* siècle sont rem- 
plis de plaintes que font naître l'inertie et l'ignorance des 
collecteurs et des syndics de paroisses (2\ 

La Constituante se préoccupa de cet état de choses, ci 
c'est bien à tort qu'on lui attribue la conservation de toute:» 
les anciennes paroisses en qualité de communes. Nous ren- 
controns cette erreur même chez Vivien, d'ordinaire si au 
courant de tout ce qui concerne l'organisation locale (3). La 
Constituante décida sagement que les questions qui touchaient 
à la circonscription des communes seraient renvoyées aux 

(1) Voyez rinstruction de l'Assemblée nationale Ju 14 décembre 
1 789. 

(2) l'ocqucvillc, anc. régime, p. 98. 

(3) Vivien, rapport sur la loi de i836. 



DE LA CONSTITUANI i: 41 

assemblées de département, qui décideraient d'après les con- 
venances locales et l'intérêt public. L'Instruction du 20 août 1790 
porte (§ III) : « Il peut être à la convenance de plusieurs 
municipalités de se réunir en une seule municipalité; il est 
dans l'esprit de l'Assemblée nationale de favoriser ces 
réunions, et les corps administratifs doivent tendre à les pro- 
voquer et à les multiplier, par tous les moyens qui sont en 
leur pouvoir. » Les directoires de districts furent chargés de 
proposer les circonscriptions des communes, et la mCmc 
Instruction du 20 août ajoute (§ III) : « A mesure que le Direc- 
toire de département recevra de ceux des districts, les états ou 
tableaux des municipalités, il les communiquera au procurcur- 
j^cnéral-syndic , et après l'avoir entendu, il décidera définitive- 
ment, quelles municipalités doivent exister et quelles doivent 
être annulées. » 

Cette Instruction ne resta pas lettre morte ; on peut s'en 
assurer par les délibérations des conseils de département. 
Nous rapporterons, comme exemple, ce qui se fit dans les 
Côtes-du-Nord. Le conseil de ce département entendit, dans 
la séance du 19 mai 1792, le rapport du procureur-général- 
syndic sur les projets de circonscription des paroisses, prépa- 
rés par les directoires des districts ; il entendit aussi les péti- 
tions des habitants. Un vicaire général, fondé de pouvoirs de 
l'évêque, assistait à la délibération. 

c< Après avoir entendu le procureur-général- syndic et avoir 
consulté le fondé de pouvoir de l'évêque, le «ronseil général, 
guidé par la connaissance des localités, les cartes du départe- 
ment et le tableau de population, émet l'avis que les circons- 
criptions des paroisses soient fixées comme suit, sauf aux com- 
missaires qui seront nommés, ;\ rapporter prc cès-verbaux des 
limites et débornement et à désigner les églises qu'il sera le 
plus convenable de conserver pour oratoires nationaux, eu égard 
à la distance des lieux et à la commodité des habitants (i). » 

(i) Procès- verbaux de radministration du département des Côtes- 
du-Nord. — Séance du 19 mai 1792. 



42 ORGANISATION LOCALE 

Par le tableau des communes qui furent conservées dans ce 
département, on peut voir qu'une moitié au moins des parois- 
ses anciennes furent réunies à d'autres, et qu'un certain nom- 
bre de ces paroisses, supprimées comme communes, furent 
maintenues comme oratoires nationaux ^ pour nous servir des 
expressions du temps, c'est-à-dire comme succursales pour 
l'exercice du culte. Nous citerons le district de Dinan, dans 
lequel vingt-trois communautés seulement furent conservées et 
vingt-neuf paroisses rattachées à ces vingt-trois. Parmi ces 
vingt-neuf paroisses , qui disparaissaient comme centres admi- 
nistratifs, sept seulement furent conservées pour l'exercice du 
culte. 

Un décret du lo brumaire an ii, substitua la dénomina- 
tion de commune à celle de communauté d'habitants^ ce ville, 
de bourg ou de village. On dit alors : la Commune de Paris 
ou de Lyon, aussi bien que la Commune de Bougival. 

Après le 9 thermidor, il y eut une violente réaction contre 
les comités locaux, que la Convention avait établis dans chaque 
commune pour l'exécution de ses ordres. Ce fut le motif pour 
lequel on supprima, pour ainsi dire, les communes, puisqu'on 
supprima leurs conseils. On ne laissa dans chacune d'elles, 
qu'un agent municipal agissant sous les ordres de la munici- 
palité de canton. En même temps, sous l'influence de la 
réaction religieuse qui se manifesta pendant le Directoire 
on rétablit toutes les anciennes paroisses, ainsi que le prou- 
vent les procès-verbaux de l'administration des Côtes-du- 
Nord(i), mais seulement pour l'usage du culte. Sous le cou- 
rant d'une opinion contraire, en 1792, on avait eu le ton de 
supprimer l'exercice du culte dans la moitié des paroisses. 
L'éloignement et des chemins en très mauvais état, empêchaient 
les habitants de se rendre aux églises conservées. 

La Constitution de l'an vui rétablit toutes les anciennes 
paroisses à l'état de centres administratifs, et c'est ce qui 



(1) Séance du conseil de département du i5 pluviôse, an v. 



DE LA CONSTITUANTE 43 

explique comment il y a, en France, tant de communes de 
loo et de 200 habitants. 



§ II. — Organisation départementale 
de la Constituante. 

Les circonscriptions locales étant déterminées, il restait à 
s occuper d'un travail beaucoup plus difficile, celui de leur 
organisation. 

La discussion de cette organisation commença le 23 no- 
vembre 1789, sur un article dont le comité de Constitution 
présentait ainsi la rédaction : « Les assemblées administratives 
ïi étant instituées dans Tordre du pouvoir exécutif, seront les 
î) agentes de ce pouvoir. Dépositaires de l'autorité du roi, 
» comme chef de l'autorité nationale, elles agiront en son 
» nom et lui seront entièrement subordonnées. » 

C'était le système de Sieyès ; il fut repoussé sur ce point, 
comme il avait été repoussé sur le morcellement artificiel de 
la France. 

Lanjuinais le combattit avec énergie : 

« L'article qu'on vous propose refuse, aux administrations 
» locales, des pouvoirs que les plus grands excès du despo- 
» tisme n'avaient pas enlevés aux plus chétives assemblées 
» administratives. Ainsi un ministre voudrait, du fond de son 
» cabinet, conduire toutes les parties de l'administration des 
» provinces; je le comparerais avec raison au ministre qui, 
» sous Louis XIV, prétendait diriger Turenne du fond de son 
» boudoir. » 

Le député Populus parla dans le môme sens : 

ff Ce principe mettrait les provinces dans une dépendance 
» absolue du pouvoir exécutif. Bientôt, nous verrions les 
» assemblées administratives , sans liberté , sans énergie. 
» Cependant toute administration doit pouvoir agir par cUe- 
n même, et dans le moment où vous croiriez avoir établi la 
» liberté, aucun district n'aurait la Hberté d'ouvrir un chemin 



44 ORGANISATION DÉPARTEMENTALE 

» sans Tapprobadon des agents ministériels, que le roi serait 
» obligé de nommer. » 

Regnauld de Saint-Jean-d'Angély rappela l'arbitraire et le 
despotisme exercé par les intendants : 

a II existe dans les provinces, des agents de l'autorité, 
» ennemis de la liberté publique, les intendants. Le souvenir 
» de leur effrayant pouvoir a causé les inquiétudes qui viennent 
» de se manifester. Les amis de la libené ont craint que Tad- 
» ministration de l'impôt ne tombât entre les mains de ces 
» fléaux des provinces. *» 

Ce souvenir du despotisme des intendants faisait bien com- 
prendre tout le danger du système proposé par le comité de 
Constitution. L'article fut donc modifié; ces mots: « elles 
lui seront entièrement subordonnées, » furent remplacés par 
ceux-ci : a elles ne pourront exercer les fonctions qui leur 
» sont confiées, que selon les règles prescrites par la Consti- 
» tuiion et par les décrets des législateurs, sanctionnés par le 
» roi. » Pour empêcher que le roi ou les ministres ne fussent 
tentés de se subordonner les assemblées administratives, on 
ajouta (art. 9) : « Il n'y aura aucun intermédiaire entre les 
administrations de département et le pouvoir exécutif suprême. 
Les intendants et leurs subdélégués cesseront toutes fonctions 
aussitôt que les administrations de département seront entrées 
en activité.^) Le principe qui dirigeait la Constituante fut for- 
mulé par Duport, dans son rapport sur la justice criminelle 
(séance du 26 décembre 1790) : ce La maxime fondamentale 
de notre gouvernement, c'est que la force executive du monar- 
que ne puisse jamais atteindre les individus que par l'inter- 
médiaire nécessaire des agents élus par le peuple. » 

La Constituante décida (i) qu'une assemblée chargée de l'ad- 

(1) Lettres patentes du roi sur un décret de l'Assemblée nationale 
pour la constitution des assemblées primaires et des assemblées 
administratives, 22 décembre 1789-janvier 1790. 

Instruction de 1* Assemblée nationale sur la formation des assem- 
blées représentatives et des corps administratif, 8 janvier 1790. 

Proclamation du roi sur une instruction de l'Assemblée nationale 
concernant les fonctions administratives, 20 août 1790. 



DK LA CONSTITUANTE 45 

niinîstration serait élue par tous les citoyens âgés de vingt- 
cinq ans et payant une contribution directe équivalente à trois 
journées de travail. Ces citoyens portèrent le nom de citoyens 
actifs. Pour être éligible, il fallait payer une contribution directe 
de la valeur d'au moins dix journées de travail. Les membres 
(les assemblées administratives étaient au nombre de trente- 
six; ils se renouvelaient par moitié tous les deux ans. 
Chaque Administration de département était divisée en deux 
sections: Tune sous le nom de Conseil de département y l'autre 
sous celui de Directoire de département w ( loi du 22 décembre 
1789-janvier 1790, art. XX, section II). 

Le Conseil de département tenait annuellement une session, 
pour arrêter les règles de chaque partie de l'administration^ 
pour ordonner les travaux, pour fixer les dépenses et pour 
recevoir le compte de la gestion du Directoire. La première 
session, celle de 1790, pouvait être de six semaines; celle des 
années suivantes ne devait pas excéder un mois (art. XXI). 

Le Conseil de département élisait huit de ses membres, pour 
composer le Directoire qui se renouvelait tous les deux ans 
par moitié (art. XXIII). Le Directoire était toujours en acti- 
vité pour l'expédition des affaires. 

Cette organisation se complétait par un Procureur -général 

m 

syndic nommé par les mêmes électeurs et en même temps 
que les membres du conseil de département. 

L'organisation du district était la reproduction de celle du 
département ; on y trouvait une assemblée de douze membres 
élus. Chaque Administration de district se divisait en deux 
sections : Tune, sous le nom de Conseil de district, l'autre, sous 
celui de Directoire de district; ce directoire était composé de 
quatre membres. Enfin, il y avait un Procureur -syndic de 
district. 

Les administrations de districts étaient entièrement subor- 
données aux administrations de département; elles n'agissaient 
que par leurs ordres. 

Voilà l'organisation. Voyons maintenant quelles attributions 



Mi ORGANISATION DÉPARTEMENTALE 

étaient données , soit aux conseils de département , soit aux 
directoires, soit aux procureurs-généraux-syndics. 

Art. I" (section III). — « Les administrations de départc- 
» ment seront chargées, sous l'inspection du corps législatif et 
» en vertu de ses décrets, i° de répartir toutes les contribu- 
» tions directes imposées à chaque département ; cette répar- 
» tition sera faite par les administrations de département entre 
» les districts de leur ressort et par les administrations de 
» district entre les municipalités ; 2** d'ordonner et de faire 
» faire , suivant les formes qui seront établies , les rôles d'as- 
» siette et de cotisation entre les contribuables de chaque 
» municipalité; 3° de régler et de surveiller tout ce qui con- 
» cerne, tant la perception et le versement du produit de ces 
» contributions, que le service et les fonctions des agents qui 
» en seront chargés ; 4® d'ordonner et de faire exécuter le 
» paiement des dépenses qui seront assignées, en chaque dépar- 
» tement, sur le produit des mêmes contributions. » 

Ainsi, pour tout ce qui regarde la répartition et la percep- 
tion de l'impôt, l'administration de dépanement ne peut agir 
qu'en venu des décrets du corps législatif. L'assemblée 
nationale se rappelait que, depuis trois cents ans, les impôts 
étaient levés sans que la France fût consultée. Cet article est 
la traduction de cet ancien principe de droit poUtique français : 
aucun impôt ne peut être levé sans le consentement de la 
nation. 

Art. II. — Les « administrations de département seront en- 
» core chargées, sous l'autorité et l'inspection du roi, comme 
» chef suprême de la nation et de l'administration générale 
» du royaume, de toutes les parties de cette administration, 
»> notamment de celles qui sont relatives : i** au soulage- 
» ment des pauvres et à la poUcedes mendiants et vagabonds; 
» 2"* à l'inspection et à l'amélioration du régime des hôpitaux, 
)) Hôtels-Dieu, établissements et ateliers de charité, prisons, 
» maisons d'arrêt et de correction ; 3'' à la surveillance de 
» l'éducation publique et de l'enseignement politique et moral; 



DE LA CONSTITUANTE 4? 

» 4** à la manutention et à l'emploi des fonds destinés , en 
» chaque département, h l'encouragement de l'agriculture, 
» de l'industrie et à toute espèce de bienfaisance publique ; 
» 3° à la conservation des propriétés publiques ; 6° h celle 
» des forêts , rivières , chemins et autres choses communes ; 
» 7** h la direction et confection des travaux pour la confec- 
» tion des routes, canaux, et autres ouvrages publics autorisés 
» dans le département; 8° h l'entretien, réparation et recon- 
» struction des églises, presbytères et autres objets nécessaires 
» au service du culte religieux; 9° au maintien de la salubrité 
» et de la tranquillité publique; 10^ enfin, au service et à 
)> l'emploi des milices ou gardes nationales. » 

Il est nécessaire de se rendre un compte exact des attribu- 
tions données aux administrations de département, par la loi 
de 1790, et surtout des rapports de subordination qu'indi- 
quent ces mots : sous l'autorité et l'inspection du roi; car on 
a soutenu que, d'après les lois de la Constituante, le départe- 
ment n'était qu'une simple division territoriale, formée pour 
faciliter l'action du gouvernement et qu'il n'avait ni existence 
propre, ni intérêts distincts de ceux de l'État. 

Cette erreur vient de ce qu'on a confondu l'autorité et 
l'inspection ; on a cru que, dans la pensée de la Constituante, 
ces deux mots signifiaient une seule et même chose, et s'appli- 
quaient aux mêmes objets. L'article 5 montre qu'ils s'appli- 
quent à des choses différentes. Cet article 5 est ainsi rédigé : 
« Les délibérations des assemblées administratives de dépar- 
» tement, sur tous les objets qui intéressent le régime de 
» Tadministration générale du royaume, ou sur des entre- 
» prises nouvelles et des travaux extraordinaires , ne pourront 
» être exécutées qu'après avoir reçu notre approbation. » 
Voilà le domaine de l'autorité, de la tutelle, c'est-à-dire de 
l'autorisation préalable. Cette tutelle était nécessaire, puisqu'il 
n'existait alors aucune de ces vastes administrations centrales, 
au moyen desquelles le gouvernement gère aujourd'hui les 
affaires d'intérêt général , et que les conseils de département 
furent chargés de la gestion de ces affaires. En dehors de l'ar- 



48 ORGANISATION DÉPARTEMENTALE 

mée, de la justice et des relations étrangères^ on peut dire 
que les administrations locales étaient chargées de toute l'ad- 
ministration de la France. 

Mais l'article 5 ajoute : « Quant à l'expédition des affaires 
» particulières et de tout ce qui s'exécute en vertu de déli- 
» bérations déjà approuvées, notre autorisation spéciale ne 
» sera pas nécessaire. » Voilà le domaine de l'inspection, 
c'est-à-dire de la liberté. Un département qui agit sous sa 
. propre responsabilité et seulement sous l'inspection d'un pou- 
voir qui veille à l'observation des lois, n'est pas plus en tutelle 
que les citoyens, soumis eux aussi, à l'observation des lois de 
leur pays. 

La Constituante a bien compris cette distinction fonda- 
mentale enue l'autorité et l'inspection; elle semble avoir 
échappé à un grand nombre de ceux qui, en France, ont 
écrit sur l'organisation des pouvoirs locaux. 

L'article 5 t)ous apprend donc qu'il y avait des affaires par- 
ticulières au département, pour lesquelles aucune autorisation 
préalable n'était nécessaire. 

Qpelles étaient ces affaires particulières ? C'est le décret des 
16-17 mars- 19 avril 1791, portant fixation des contributions 
foncière et mobilière qui nous les fera connaître. L'anicle 5 
de ce décret est ainsi conçu : 

a Les départements et les districts fourniront aux frais de 
» perception et aux dépcttses particulières mises à leur charge par 
» les décrets de l'assemblée nationale, au moyen de sous et 
» deniers additionnels^ en nombre égal sur les contributions 
» foncière et mobilière, sans que ces accessoires puissent 
» excéder quatre sous pour livre du principal de ces deux con- 
» tributions. » 

Ainsi, les affaires particulières, celles pour l'expédition des- 
quelles il n'est pas besoin d'autorisation préalable, ce sont 
les affaires dont les dépenses sont payées sur les sous addi- 
tionnels. On trouvera Ténumération de ces dépenses dans les 
procès -verbaux des délibérations des conseils de département, 
procès -verbaux dont l'obligation fut imposée par l'instruction 



DE LA CONSTITUANTE 49 

du 12 août 1790 et qui se trouvent dans les archives de 
chaque préfecture. Ces procès-verbaux, fournissent en outre 
In preuve que l'organisation de 89 donna aux départements une 
vie propre, un budget indépendant de celui de l'État. 

Si l'on consulte les archives des Côtes-du-Nord , on trou- 
vera, dans le procès-verbal de la séance du 9 mai 1792, 
les recettes constituant le budget de ce département (i). 

Rrpartetnent de la contribution foncière : 

Principal ; . . . . 2,163,500 1. 

Fonds des décharges h raison d'un sol 
par livre 108,175 

Charges du département à raison de deux 
sous sept deniers par livre 279,452 

Charge des districts 293,512 

Total du principal et des sous addi- 
tionnels 2,844,639 1. 

Rcparicmcnt de la contribution mobilière : 

Principal 403,200 1. 

Fond des décharges à raison d'un sol par 
livre 20,160 

Charges du département à raison de deux 
sous sept deniers par livre 52,080 • 

Charges des districts S4>7i2 

Total 530,152 1. 

Les budgets de l'Etat et de« départements étaient si bien 
séparés, que dans la séance du 31 janvier 1793, le conseil des 

(i) V. Nouv, rev. hist. de droit, mars-avril 1877, où nous avohs 
fait connaître le budget départemental de 1791. 

4 



50 ORGANISATION DÉPARTEMENTALE 

Côtes-du-Nord dit : « Si les receveurs des districts doivent 
suivre directement les instructions de la trésorerie nationale, 
dans le recouvrement et le versement des fonds pour le trésor 
public^ ils doivent compte à Tadministration supérieure du 
département, de la partie de leurs recettes qui provient des 
sous additionnels ; ils sont tenus en conséquence d*cn tenir b 
comptabilité dans les formes qu'elle leur aura prescrites. » 

Le i)udget des dépenses particulières de ce département, 
pour Tannée 1791, fut arrêté le 6 octobre de cette même 
année, et apuré définitivement dans la séance du 31 jan- 
vier 1793. 

Voici ce budget : 

Etat des dépctists à la charge du département pour ij^i : 

Entretien et confection des routes, 
ports 150,0001. »s. »d. 

Prix d'acquisition des bâtiments des- 
tinés aux séances de l'administration du 
département 20,054 '4 * 

Prix d'acquisition du prétoire crimi- 
nel »i,i4i 18 *> 

Entretien des prisons et des bâti- 
ments publics à la charge du départe- 
ment 500 » » 

Appointements des ingénieurs. . . . 9,000 » » 

Agriculteurs, arts, commerce. . . . 20,000 » » 

Collèges et éducation publique . . . 24,000 » » 

dsernement de la gendarmerie et 
gratification 12,000 » » 

Enfants exposés 3,000 » » 

Hôpitaux 30,000 » » 

A reporter 270,6961.12 s. Jid. 



DE LA CONSTITUANTE 51 

Report 270,6961. I2S. »d. 

G)urs d'accouchement 3,000 » » 

Pour détruire la mendicité et le va- 
gabondage 30,000 w » 

Epidémies, épizooties, incendies, 8,000 » » 
Loyers et menues dépenses du tribunal 
criminel I4>300 » » 

Huit membres du Directoire ài ,600 1. 

secrétaire général 1,500 1., procureur 

général syndic, à 300 1 i7>3oo » » 

Traitement des commis ï3>430 » >' 

Papier, bois, lumière, 3, 100 1. ; ports 
(le lettres 2,500 1.; loyer et réparation 
du lieu des séances, 1,200 1 6,300 » » 

Frais d'impression 65,000 » » 

Dépenses imprévues 21,720 9 8 

Concierge du département 363 6 8 

Visiteurs des rôles 186 18 10 

Total. . . . 459,8671. is. 8d. 

Dans le compte de gestion rendu par le procureur-général 
syndic du département de Mayenne-et-Loire, devenu le dépar- 
tement de Maine-et-Loire et qui est annexé au procès-verbal 
de la session du conseil général de 1791, nous trouvons la 
division des dépenses à la charge du département, en dépenses 
fixes et en dépenses variableSy division que nous verrons plus 
tard reparaître dans le budget de tous les départements. 
Les dépenses fixes comprennent le traitement des adminis- 
trations, directoires, procureurs-syndics et secrétaires. Les 
dépenses variables comprennent les appointements des commis 
et employés, fournitures de papiers, etc., bois et lumière, 
frais de correspondance, impressions, loyers (i). 

(1) Page 46 du compte de gestion. 



52 ORGANISATION DÉPARTEMENTALE 

Si nous comparons ce budget, à l'état de fonds de la pro- 
vince de Bretagne que nous avons reproduit plus haut, nous 
nous assurerons facilement que le premier est semblable au 
second. Nous retrouvons en 1791, la confection des routes, 
les appointements des ingénieurs déj.\ nommés par l'Etat 
avant 89, mais payés dans les pays d'états, sur le budget de 
la province ; nous retrouvons la maréchaussée, sous le nom de 
gendarmerie; les gages des officiers et employés des Etats, 
sous le titre : traitement des membres du Directoire ; les frais 
pendant la tenue des Etats, sous le titre : bois, papier, plu- 
mes, lumière, ports de lettres, loyer et réparation du lieu des 
séances ; les députés du commerce et les inspecteurs des manu- 
factures, sous le titre : agriculture, arts, commerce et manu- 
factures, etc. Pour la Constituante, les départements sont les 
anciennes provinces, avec d'autres noms et avec une étendue 
différente, mais soumises à une môme loi et administrées par 
des assemblées élues sans distinction d'ordres. 

Le projet d'organisation départementale était si bien une 
imitation des Etats provinciaux, que le mot commission intermé- 
diaire se trouve dans le rapport de Thouret. On lui substitua 
celui de Directoire. 

La majorité de la Constituante savait que la province ou le 
département est, ainsi que la commune, un des éléments 
essentiels de la vie d'un peuple. Aussi elle en faisait une Cor- 
poration y pour nous servir d'une expression anglaise ; elle en 
faisait une personne ayant ses intérêts particuliers, son budget 
spécial. 

Nous avons vu que, dans le budget particulier des Côtes- 
du-Nord, figure un article pour l'acqubition des bâtiments 
destinés aux séances de Tadministration du département. La 
loi des 16 octobre 1790-30 janvier 1791, relative aux hôtds-de- 
villc et autres édifices servant à loger des fonctionnaires publics^ 
donne, dans son article 5, aux directoires de département et 
de district, le droit d'acheter, aux frais des administrés, les édifi- 
ces nécessaires A leur établissement. Un grand nombre de 
départements profitèrent de cette autorisation» ainsi que le 



DE LA CONSTITUANTE 53 

prouvent les décrets des 3-20 mars, 7 mars, 10-30 mars, 
9-15 avril, 8-15 mai 1791. 

Quant à la propriété des routes, au moins de celles qui ne 
sortent pas du département, l'analogie évidente qui existe entre 
le département et l'ancienne province; l'Instruction du 8 jan- 
vier 1790, qui dit formellement (§ 6) que « les administrations 
de département succèdent aux Etats provinciaux; » l'inscrip- 
tion au budget particulier des départements de la confection et 
de l'entretien des routes ; tout nous semble prouver que dans 
l'intention de la Constituante, le département succédait à la 
province. 

Le droit de propriété d'un département n'est pas identique 
au droit de propriété d'un citoyen ; il ne comprend pas le droit 
d'user et d'abuser, d'aliéner par pure fantaisie ; mais lorsqu'un 
département achète, avec son propre argent, le terrain néces- 
saire au tracé d'une route, qu'il est chargé de la construire et 
qu'il peut en modifier le tracé, il en est l'incontestable pro- 
priétaire. 

L'Instruction du 17 avril 1791, sur la loi du 19 janvier de 
la môme année, qui avait établi l'administration centrale des 
ponts et chaussées, montre que les départements étaient char- 
gés de l'universalité des routes ; les fonds destinés aux travaux 
de toute espèce « doivent, dit cette Instruction, se diviser en 
deux classes ; les uns, et et seront les plus considérables, seront 
destinés aux dépenses qui doivent être à la charge du dépar- 
tement, tels que Vuniversalité des travaux de roules qui s'exécu- 
taient ci-devant au moyen de la corvée ou d'une prestation 
représentative. » 

Dans le procès -verbal des délibérations du conseil de 
Mayenne-ct-Loire, nous trouvons ?i la séance du 1 2 décembre 
179 1 un rapport détaillé du bureau des ponts et chaussées, sur 
Fétat des routes dans ce département. Nous y voyons qu'elles 
s'y divisaient en trois classes : 

I** Les routes qui traversent le royaume d'un bout à 
l'autre ; 



54 ORGANISATION DÉPARTEMENTALE 

2® Celles qui traversent plusieurs départements ; 

3'' Enfin celles qui ne sonent pas du département. 

Les routes de ces trois classes étaient également à la charge 
du département^ ainsi que le prouve un tableau annexé k ce 
rapport, et qui contient Téut de ces routes et des dépenses 
qu'elles occasionnent. 

La proclamation du 20 août 1790 (chap. I^, $ i) a résumé 
les diverses attributions des conseils de département : « Les 
fonctions des conseils de département sont de délibérer sur 
tout ce qui intéresse l'ensemble du département, de fixer d*une 
manière générale, tant les règles de l'administration que les 
moyens d'exécution; enfin d'ordonner les travaux et les 
dépenses de chaque année et d'en recevoir les comptes. 9 

Nous pouvons maintenant comprendre cette phrase tant de 
fois citée : « L'Luat est un, les départements ne sont que des 
sections d'un incnic tout. » Cette phrase se trouve dans b 
section III de Tlnstruction de l'Assemblée nationale expliquant 
le décret du 22 décembre 1789, sur la constitution des assem- 
blées administratives. Il faut remarquer que cette section III, 
intitulée : Des fofutions des assemblées administratives^ ne s'occupe 
que de celles de ces fonctions qui ont pour objet l'adminis- 
tration des intérêts gétUraux de la nation. 

L'Instruction dit en propres termes : « L'anicle 2 (de la 
section III du décret du 22 décembre 1789) détermine la 
nature et l'étendue des pouvoirs conférés aux corps administra- 
tifs dans toutes les autres parties de l 'administration gùUrale 
et il en expose les objets principaux. » Puis elle ajoute : 
« L'Etat est un, les dépanements ne sont que des sections d'un 
même tout. Une administration uniforme doit donc les embras- 
ser tous dans un régime commun. Si les corps administratifs, 
indépendants et en quelque sorte souverains dans l'exercice de 
leurs fonctions, avaient le droit de varier à leur gré les princi- 
pes et les formes de l'administration, la contrariété de leurs 
mouvements partiels détruisant bientôt la régularité du mou- 
vement général, produirait bientôt la plus ûcheuse anarchie. » 



DK LA CONSTITUANTE 55 

V La disposition de Tarticle 5 .1 prévenu ce désordre en sta- 
tuant que les arrêtés qui seront pris par les administrations de 
département, sur les objets qui intéressent le régime de Vadmi- 
nistration générale du royaume, ou même sur des entreprises 
nouvelles et des travaux extraordinaires, ne pourront être exécu- 
tées qu'après avoir reçu l'approbation du roi » 

« Le même motif n'existe plus lorsqu'il ne s'agit que de 
l'expédition des affaires particulières, ou des détails de l'exécu- 
tion i donner aux arrêtés déjà approuvés par le roi ; et par 
cette raison, le même article 5 décide que pour tous les objets 
de cette seconde classe, l'approbation royale n'est pas néces- 
saires aux actes des corps administratifs. » 

Est-il possible de dire d'une manière plus claire que cette 
phrase : « L'état est un, les départements ne sont que des 
sections d'un même tout, » se rapporte à l'administration des 
intérêts généraux du royaume et non i celle des intérêts particu-; 
tiers du département; que l'Assemblée constituante entendait 
allier h la centralisation politique la plus absolue^ une entière 
décentralisation des intérêts particuliers aux départements ? 

Quelles étaient les fonctions des directoires et des procureurs- 
généraux-syndics ? « Les fonctions des directoires sont d'exé- 
cuter tout ce qui a été prescrit par les conseils et d'expédier 
toutes les affaires particulières (Décret du 22 décembre 17S9). » 

Ainsi, les directoires succédaient aux commissions intermé- 
diaires qui, nous l'avons vu, étaient, elles aussi, chargées de 
remplacer les Etats entre leurs sessions et de faire exécuter 
leurs décisions. Ils étaient en outre chargés de prendre ces 
décisions de chaque jour, sans lesquelles aucune administration 
n'est possible. Les directoires étaient en activité toute l'année 
et sans interruption. Leurs membres étaient appointés. 

A côté du directoire se trouvait un procureur-général-syn- 
dic, nommé par les mêmes électeurs que les membres du 
conseil. Il ne faut pas que son nom le fasse prendre pour un 
simple agent judiciaire de l'ordre administratif. Il était bien 
en effet chargé d'exercer 1^ fonctions de ministère public, 



56 ORGANISATION DÉPARTEMENTALE 

près le conseil de département et près le directoire ; il avait le 
droit d'assister à toutes les séances ; aucun rapport ne pouvait 
être fait) aucune décision ne pouvait être prise, sans qu'il fût 
entendu ; mais il faut ajouter : c'est par son intermédiaire que 
les commis et employés payés sur les fonds du département, 
recevaient les ordres du directoire. 

Il était comme le bras de l'administration du département. 
C'est ce qu'indique le nom de syndic ajouté à celui de procu- 
reur ; on appelait syndics ceux qui étaient chargés de prendre 
soin des affaires d'une communauté et spécialement d'une 
corporation. « Les procureurs-généraux-syndics veilleront et 
agiront pour les intérêts du département. Ils seront charges 
de la $uite de toutes les affaires, mais ils n'agiront sur aucun 
objet relatif aux intérêts et à l'administration du département, 
que de concert avec le directoire (Instruction du 8 janvier 

s 5). » 

Ces procureurs avaient été créés à l'imitation des procureuis- 

généraux-syndics des pays d*Etats, particulièrement de ceux 

du Languedoc, sur qui reposaient, comme nous l'avons vu, 

l'exécution de toutes les délibérations des Etats (i). 

Le pouvoir exécutif dans le département était donc, tout à la 
fois, collectif et unitaire. Il était collectif puisque le directoire 
était composé de huit membres et que lui seul était chargé de 
décider toutes les mesures relatives h l'exécution ; il était uni- 
taire puisque le procureur-syndic-général était seul chargé de 
l'exécution proprement dite. 

L'organisation établie par la Constituante rappelle, en tous 
points, l'organisation actuelle de la Belgique, et, comme notis 
le verrons, de la plupart des Etats de TEurope continentale, dans 
laquelle une commission permanente remplace le conseil 
provincial entre les sessions , prend des mesures qu'un 
gouverneur ou un préfet est chargé de faire exécuter sans 
pouvoir les modifier. 

(i) Voir Coriolis, Traité de V administration de la Froyence. 
Trouvé, Etats du Languedoc, 



DE LA CONSTITUANTE 57 

Les attributions du district étaient semblables à celles du 
département, mais la loi déclare que a les administrations de 
districts ne participeront à toutes ces fonctions que sous l'au- 
torité des administrations de département (section El, art. m). 

En outre des attributions que nous venons de décrire, les 
conseils de département et de district avalent le contentieux 
administratif. 

La question de la juridiction administrative est une des plus 
importantes de l'organisation politique. Si les tribunaux qui 
en sont investis sont dépendants du pouvoir central, il n'y a 
aucun recours contre l'arbitraire ; s'ils sont indépendants de 
l'administration, celle-ci peut se trouver entravée. 

Avant 1789, il y avait de nombreux conflits entre l'admi- 
nistration et les parlements. L'Assemblée constituante pro- 
clama l'indépendance réciproque du pouvoir judiciaire et du 
pouvoir administratif. « Les fonctions judiciaires sont distinc- 
tes et demeureront toujours séparées des fonctions administra- 
tives. Les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler, 
de quelque manière que ce soit, les opérations des corps 
administratifs, ni citer devant eux les administrateurs pour 
raison de leurs fonctions (i). » 

Les auteurs du projet de loi sur l'organisation judiciaire 
avaient proposé de constituer, dans chaque département, un 
tribunal d'administration pour juger, d'après des lois spéciales 
et des formes déterminées, les affaires contentieuses qui peu- 
vent s'élever à l'occasion de l'impôt ou relativement à l'admi- 
nistration (2). 

L'Assemblée constituante rejeta ces tribunaux d'administra- 
tion, qui lui parurent le rétablissement d'autant de cours-des- 
aides qu'il y avait de départements. Par un décret des 7 et 1 1 
septembre 1790, la juridiction administrative fut donnée aux 
corps administratifs eux-mêmes. Les directoires de départe- 

(i) Loi des 16-24 août 1790, titre II, art. xîii. 
(2) Rapport du comité de constitution. 



58 ORGANISATION MUNICIPALE . 

ment et de districts furent chargés de prononcer sur le conten- 
tieux des contributions directes et des travaux publics. Leurs 
décisions n'étaient pas susceptibles de recours devant radmt- 
nistration supérieure^ à moins cependant que la réclamation ne 
fût basée sur la violation d'une loi» ou ne portât sur des déci- 
sions prises parles administrations elles-mêmes. Dans ces deux 
cas on pouvait en appeler, soit devant le ministre compétent, 
soit devant les ministres réunis en conseil d'Etat, sous la pré- 
sidence du roi (i). 

Par réaction on était tombé d'un excès dans un autre. Pré- 
cédemment, il y avait eu empiétement du pouvoir judiciaire 
sur le pouvoir administratif; maintenant il y avait empiétement 
du pouvoir administratif sur le pouvoir judiciaire; précédem- 
ment, il y avait eu confusion des deux pouvoirs au détriment 
du pouvoir administratif; après la loi des 16-24 août 1790 il 
y eut confusion des deux pouvoirs au détriment du pouvoir 
judiciaire, qui disparut entièrement en matière administrative. 

§111. — Organisation municipale 
de la Constituante. 

Au nom du comité de constitution, Target présenta, le 22 
novembre 1789, un projet d'organisation municipale dont les 
articles furent adoptés presque sans discussion (2). 

Tous les citoyens actifs dans chaque commune, c'est-à-dire 
tous les citoyens français âgés de 25 ans, domiciliés dans h 
commune et payant une contribution directe de h valeur 
locale de trois journées de travail, étaient appelés à nommer 
les membres des conseils municipaux. Le nombre de ces mem- 
bres variait de trois à vingt-un, suivant la population. 

Les conditions d'éligibilité étaient les mêmes, que pour les 
conseils de département 

(1) Loi des 27 avnl-25 mai 1791. 

(2) Loi des 14—18 décembre 1789. 



DE LA CONSTITUANTE 59 

A côté de ce Corps municipal^ les citoyens actifs de chaque 
communauté nommaient aussi, par un seul scrutin de liste, 
un nombre de notables double de celui de ses membres (loi 
des 14-18 décembre 1789, art m). Ces notables formaient, 
avec les membres du corps municipal, le Conseil général de la 
commune. 

Les corps municipaux composés de plus de trois membres 
se divisaient en conseil et en bureau. Le bureau était formé 
du tiers des oflîciers municipaux (conseillers municipaux), y 
compris le maire. Les membres du bureau étaient élus, tous 
les ans, par le corps municipal. Le maire était élu par le vote 
direct des citoyens actifs (art. 34 à 36). 

Dans les communes où le corps municipal se composait de 
trois membres seulement, c'est-à-dire dans celles qui comp- 
taient moins de 500 habitants, le maire constituait le bureau 
à lui seul (art. 37). Mais nous avons montré que les com- 
munes au-dessous de 500 habitants formaient l'exception ; 
d'où il suit que, dans la plupart, l'exécution était confiée à un 
pouvoir collectif. 

D y avait un procureur de la commune nommé, comme le 
maire, par les citoyens actifs (art. 28). Dans les villes au des- 
sus de 10,000 âmes, il y avait encore un substitut du procu- 
reur. 

Lorsque le sixième des citoyens actifs, dans les communes 
au dessous de 4,000 habitants, ou 150 citoyens actifs dans les 
autres, demandaient une convocation générale des électeurs, 
elle ne pouvait être refusée (art. 25). En dehors de ces con- 
vocations de l'assemblée générale de la commune, les citoyens 
actifs avaient le droit de se réunir paisiblement et sans armes 
en assemblées particulières, pour rédiger des adresses et des 
pétitions à tous les corps constitués de la nation (art. 62). 

Telle était l'organisation du pouvoir municipal. 

Ses attributions étaient d'une double nature, comme celles 
de l'administration de département. « Les corps municipaux 
auront deux espèces de fonctions à remplir : les unes propres 
au pouvoir municipal, les autres propres à l'administration 



60 ORGANISATION MUNICIPALE 

générale de l'Eut et déléguées par elle aux municipalités 
(art. 49). » 

« Les fonctions propres au pouvoir municipal , sous la sur- 
veillanu et rinspution des administrations de dépanement et 
de districts, consistent à régir les biens de la commune, \ 
diriger et à exécuter les travaux à sa charge, à administrer les 
établissements qui lui appartiennent ; enfin à faire jouir les 
habitants des avantages d'une bonne police, notamment de la 
propreté, de la salubrité et de la sûreté dans les rues, lieux et 
édifices publics (art. 50). » 

Le conseil général de la commune devait jouer un rôle 
important, dans cette administration des affaires municipales. 

a Art. 54 : Le conseil général de la commune, composé 
tant des membres du conseil municipal que de notables, sera 
convoqué toutes les fois que l'administration municipale le 
jugera convenable. Elle ne pourra se dispenser de le convo- 
quer lorsqu'il s'agira de délibérer : 

Sur les acquisitions ou aliénations d'immeubles ; 

Sur des impositions extraordinaires pour dépenses locales ; 

Sur des emprunts; 

Sur des travaux à entreprendre ; 

Sur l'emploi du prix des ventes, des remboursements ou des 
recouvrements ; 

Sur les procès à intenter ou à soutenir. » 

Les fonctions déléguées aux corps municipaux par l'admi- 
nistration générale, pour être exercées sous Vautoriii des assem- 
blées administratives étaient : La répartition des contributions 
^ directes, la perception de ces contributions, la direction des 
travaux publics dans la commune, la régie des établissements 
publics d'utilité générale, la conservation des propriétés publi- 
ques, l'inspection des travaux de réparation ou de recons- 
truction des églises (art. 51). 

Cette dernière attribution s'explique par la loi du 2 no- 
vembre 1789, qui avait fait rentrer dans le domaine national, 
tous les biens ecclésiastiques y compris les églises et les 
presbytères. 



DE LA CONSTITUANTE 61 

Pour les premières attributions, le corps municipal est sou- 
mis seulement h la surveillance et à l'inspection des adminis- 
trations de département et de district, c'est-à-dire qu'il agit 
sous sa responsabilité et sans avoir besoin de demander une 
autorisation préalable; au contraire, pour les secondes, le 
corps municipal reçoit les ordres dé ces administrations et il 
est obligé de s'y soumettre. 

Cette division des attributions de la commune était une 
reproduction de celle qui était appliquée aux attributions du 
département ; c'était l'achèvement d'un même plan qui consis- 
tait à donner aux assemblées administratives, soit des commu- 
nes, soit du département, la double fonction de représenter 
l'Etat et aussi la commune ou le département. 

L'Instruction du 14 décembre 1789 (§ m) nous fournit le 
commentaire de cette loi : « Les officiers municipaux se con- 
vaincront aisément que toutes les fonctions détaillées dans 
l'article 51, intéressant la nation en corps et l'uniformité du 
régime général, excèdent les droits et les intérêts particuliers de 
leur commune ; qu'ils ne peuvent pas exercer ces fonctions en 
qualité de simples représentants de leur commune, mais seu- 
lement en qualité de préposés et d'agents de l'administration 
générale, et qu'ainsi pour toutes ces fonctions, qui leur seront 
déléguées par un .pouvoir différent et supérieur, il est juste 
qu'ils soient entièrement subordonnés à l'autorité des admi- 
nistrations de département et de district. » 

<r D n'en est pas de même des autres fonctions énoncées en 
Tarticle 50. Ces fonctions sont propres au pouvoir municipal 
parce qu'elles îiitéressent directement et particulièrement cha- 
que commune. Les membres des municipalités ont le droit 
propre et personnel de délibérer et d'agir, en tout ce qui con- 
cerne ces fonctions vraiment municipales. La Constitution les 
soumet,, seulement dans cette partie, à la surveillance et à l'ins- 
pection des corps administratifs, parce qu'il importe h la grande 
communauté nationale que toutes les communes particulières, 
qui en sont les éléments, soient bien administrées; qu'aucun dépo- 
sitaire de pouvoirs n'abuse de ce dépôt et que les particuliers 



62 ORGANISATION MUNICIPALE 

qui se prétendront lésés par l'administration municipale, puis- 
sent obtenir le redressement des griefs dont ils se plaindront. ** 

La surveillance exercée par les corps administratifs portait 
principalement sur les quatre points suivants : 

i** Vérification des comptes des bureaux municipaux ; 

2** Autorisation des délibérations prises par le conseil général 
de la commune ; ces délibérations ne pouvant être exécutées 
qu'après approbation des administrations de département; 

y Réclamations et plaintes d'un citoyen contre les actes du 
corps municipal; 

4« Dénonciation d'un citoyen actif contre l'administration 
municipale, sans articulation de grie£s dirigés spécialement 
contre un de ses membres. Dans ce dernier cas^ le direaoirc 
du département examinait b dénonciation, avant de la renvoyer 
devant les juges compétents. (Instr. du 4 décembre 1789, $ ui.) 

La Constimante n'a jamais eu l'intention de placer les com- 
munes, sous la tutelle des administrations de département, en 
ce qui touche les fonctions propres au pouvoir mimicipal. 

Ccst une remarque importante à faire, car on a soutenu le 
contraire jusqu'en 1871, alors qu'on proposa de donner la 
tutelle des communes à la commission dépanementalc. 

Il ne faut pas confondre la tutelle administrative avec h 
surveillance et l'inspection. Un corps local est en tutelle, quand 
il ne peut faire certains actes sans une autorisation préalable, 
ou quand il est sous les ordres directs d'une autre personne : 
c'est ce que les lois de la Constituante appellent être sous 
l'autorité. La surveillance et l'inspection, que la loi des 14-18 
décembre 1789 donne au conseil de département, sur les attri- 
butions propres au pouvoir municipal, consistent uniquement 
à vérifier si ce pouvoir s'est conformé aux lois, dans des 
actes librement faits. 

Les attributions spéciales au bureau sont définies par l'arti- 
cle 37. 

tt Le bureau sera chargé de tous les soins de l'exécution et 
borné à la simple régie, » c'est-à-dire qu'il ne pourra modi- 
fier les décisions du conseil municipal. 



DE LA CONSTITUANTE 63 

Le maire en était le simple président : « Le maire présidera 
les assemblées, tant du conseil général de la commune que du 
corps municipal et du bureau » (Instruction du 14 décembre 
§ 2) . Cette instruction ne dit pas : le maire, mais bien : « Le 
bureau sera chargé de tous les ' détails d' exécution » Le 
droit de 'requérir les gardes nationales et autres forces pu- 
bliques n'était même pas donné au Maire seul, mais bien au 
corps municipal (art. 52). 

La Q)nstituante suivit donc ici, comme dans la plupart des 
autres points de l'organisation qu'elle vota, notre tradition 
nationale, laquelle n'avait jamais admis que le pouvoir exécutif 
dans la commune, fût confié à un seul homme. 

Le procureur de la commune était chargé de défendre les 
intérêts de la communauté et de poursuivre les affaires conten- 
tieuses (art. 26); il ne remplissait qu'une partie des fonctions 
du procureur-syndic des dcpartcments et des districts; aussi il 
n'ajoutait pas à son nom, celui de syndic. 

Nous pouvons maintenant juger de l'ensemble de l'organi- 
sation départementale et municipale votée par la Constituante 
et voir qu elle n'a fait que reprendre notre tradition nationale, 
effacée depuis deux siècles. 

Le département est la continuation de la province ; le dis- 
trict rappelle le diocèse où se faisait le repartement de l'impôt 
entre les communes; le conseil de département répond aux 
Etats provinciaux, moins la distinction des trois ordres; le 
Directoire est une imitation des commissions intermédiaires. 
Nous avons vu qu'avant 1789 le procureur-général-syndic 
existait dans les provinces du midi de la France. Nous avons 
montré que le budget départemental est la reproduction du 
budget provincial. 

11 ne faudrait même pas croire que l'idée de charger les 
admmistrations de département de la gestion, des intérêts géné- 
raux, et en même temps des intérêts départementaux, fut une 
création de la Constituante. Dans tous les pays d'Etats, on 
repoussait l'intervention des agents du fisc dans la levée des 
impôts généraux, et on faisait lever ces impôts par les agents 



G4 ORGANISATION MUNICIPALE 

de la province. Il en était de même pour les travaux d'utilité 
générale ; les intendants, dans les pays d*Etats> n'avaient qu'un 
pouvoir de contrôle et d'inspection. 

Dans la commune, l'organisation fut imitée de celles des 
villes, qui, à travers toutes leurs vicissitudes, avaient conservé 
la forme de leurs anciennes franchises. Le nom même de 
corps municipal est imité de celui de corps de ville, par lequel 
on avait désigné, de tout temps, l'administration des villes. 

La division du corps municipal en deux parties, le conseil 
et le bureau, répondait à la division constante des corps de 
ville, en conseil et échevins. 

De même qu'anciennement le maire, dans son administra- 
tion,, devait être assisté des échevins, de même, en 1791, le 
maire ne pouvait rien, sans être assisté du bureau. 

Le conseil général de la commune était une application, dans 
les limites du possible, à tous les bourgs, à toutes les villes, 
de cette assemblée générale des habitants, qui avait été la 
règle dans toutes les paroisses de la France. 

On voit si l'on a eu raison de soutenir, que la Constituante 
a fait table rase et qu'elle a produit une organisation en dehors 
de notre tradition et de nos mœurs. 

Ce serait une autre erreur de juger l'œuvre de la Consti- 
tuante par les fâcheux événements qui se produisirent à l'inté- 
rieur delà France en 1791 et 1792. Aucune organisation, si 
parfaite qu'elle fût, n'aurait empêché la royauté de se perdre par 
ses fautes, les corps privilégiés de se mettre en hostilité avec 
la volonté nationale, l'état déplorable des finances de paralyser 
tous les corps administratifs, la guerre civile d'éclater, la guerre 
étrangère de nous assaillir, et toutes ces choses de jeter la 
France, dénuée de soldats et d'argent, dans l'affolement de 
1792. 

L'échec des institutions locales décrétées par la Constituante, 
ne prouve rien contre ces institution elles-mêmes. La Cons- 
tituante n'avait fait qu'étendre à toute la France le régime des 
pays d'États, régime qui avait été général au moyen-l^e ; elle 
n'avait fait que donner à toutes les communes une organisa- 



DE f.A CONSTITUANTE 65 

tion beaucoup moins indépendante^ que celle des villes et des 
paroisses, jusqu'au XVI* siècle. 

G^tte organisation n'était pas plus décentralisatrice que n'est 
celle de l'Angleterre, où tout marche avec ordre , sans que le 
gouvernement rencontre de résbtancc aux lois. 

Les préjugés centralisateurs nous ont fait apercevoir ces ins- 
titutions de 1791, à travers un tissu d'eneurs fabriqué par les 
adversaires des libertés locales ; les partisans de ces libertés 
ont eu quelquefois le tort de prendre ces erreurs pour des 
vérités. Nous en citerons quelques exemples. 

Tous les rapporteurs des divers projets de lois sur l'organi- 
sation dépancmcntalc depuis 1830, ont répété que, dans la 
pai5cc de TAssemblée constitutante, le département n'était 
qu*unc simple division territoriale, formée uniquement pour 
faciliter l'action politique et administrative du pouvoir central ; 
qu'il n'avait ni existence propre, ni intérêts distincts de 
ceux de ri:tat (i). Vivien lui-mCine a nié que le département 
eût un budget spécial. 

M. de Gasparin, ministre de l'intérieur, a soutenu à la 
chambre des pairs (2) que : « Les conseils de département s'as- 
semblèrent à peine deux fois ; toute l 'autorité fut exercée 
par les directoires ». Il résulterait d'une pareille négligence 
que la IVance a été , est et sera toujours incapable de s'admi- 
nistrer elle-même. 

Iji phrase de M. de Gasparin pourrait faire croire que les 
assemblées de département tinrent seulement deux séances ; 
c'est deux sessions qu'il aurait fallu dire. Mais même alors 
il se serait trompé, car les conseils de dcpartement s'as- 
semblèrent ni 1790, 179! et 1792, s.ins compter les sessions 
extraordinaires. Dans les GNtes-du-Nord nous trouvons une de 
ces dernières, au mois de m.ii 1792, et une autre, au mois de 
janvier 179}. 

(I) Voir les rapports de MM. Je Harantc, iS.U; Mounicr, iH};; 
Tourangin, i85i ; Ihuillié, iR4*»^ ; Wadilmglon, iS;i. 

(}) Séance du 10 janvier 18 3 5. 

5 



66 ORGANISATION MUNICIPALE 

Dans le département du Gard, la première session dura du 
3 novembre au ii décembre 1790, c'est-à-dire pendant les six 
semaines fixées comme maximum par la loi ; l'assemblée tint 
trente-sept séances. Dans le département de Mayenne-et-Loirc , 
aujourd'hui Maine-H^t-Loirc, la session de 1791 dura du 15 
novembre au 15 décembre, c'est-à-dire un mois, conformé- 
ment au maximum fixé par la loi, pour les sessions autres 
que celles de 1790. Pendant ce mois, l'assemblée eut trente- 
trois séances ; elle siégea même les dimanches , et quelquefois 
elle eut deux séances dans un jour. U en fut de même dans 
les Côtes-du-Nord. Nous citons trois départements pris au 
hasard dans les diverses régions de la France. 

Si les conseils de département ne tinrent pas plus de ses- 
sions, c'est qu'ils furent supprimés par le gouvernement révo- 
lutionnaire (Décret du 14 frimaire an II), et Tadministration 
remise aux directoires de districts et de département que 
ce gouvernement composa à son gré. Cette suppression prouve 
que les assemblées de département étaient composées d'hom- 
mes modérés; nous pouvons ajouter, après examen de 
nombreux procès-verbaux, qu'elles furent composées d'honuncs 
intelligents, laborieux et dévoués. 

Une note insérée au Moniteur du 15 septembre 1831, à 
l'occasion du projet de loi sur les attributions municipales, 
présenté par M. d'Argout, essaie de s'appuyer sur les lois de 
1789, pour prouver que les conseils municipaux doivent 
Ctre entièrement subordonnés à l'autorité supérieure. Cette 
note traduit ainsi la pensée de la Constituante : « Quant à 
l'exercice des fonctions propres au pouvoir municipal, toutes 
les délibérations pour lesquelles la convocation du conseil de 
la commune est nécessaire, ne pourront être exécutées qu'a- 
vec l'approbation de l'administration du département. » 

Donc, on ne craint pas de défigurer les textes; de mettre, 
le conseil de la commune , quand il y a dans la loi, le conseil 
général de la commune, afin d'amener une confusion qui fera 
croire que toutes les déKbérations du conseil municipal devaient 
ôtre approuvées par le conseil de département. Cest par une 



DE LA CONSTITUANTE 67 

série d*erreurs de ce genre, qu'on est parvenu h tromper l'opi- 
nion publique sur l'organisation locale, faite par la Constituante 
de 1789. 

Nous croyons , qu'en d'autres temps , et avec les modifica- 
tions que l'expérience aurait promptement enseignées, 
notamment avec des moyens plus efficaces, donnés au pouvoir 
central, pour la tutelle des affaires d'intérêt général et pour le 
contrôle des affaires locales , l'organisation votée par la Cons- 
tituante aurait pu donner à la France, tout à la fois l'ordre 
et la liberté ; parce qu'elle lui aurait donné le gouvernement 
de la nation par elle-même (self-governnteut) ce qui seul rend 
les peuples capables de la liberté. 



CHAPITRE III 

ORGANISATION LOCALE DE 1798 ET DE L'AN 111 



Par le décret du 14 frimaire an H, le gouvernement révolu- 
tionnaire fut établi dans les départements aussi bien qu'à Paris. 
Les directoires de département restèrent chargés de Tadmi- 
nistration, mais les mesures de salut public furent confiées aux 
municipalités, sous la direction des directoires de districts. A la 
place des procureurs-générauxrsyndics, la convention nomma 
des agents chargés de faire exécuter les lois. 

Le gouvernement révolutionnaire ne devant être que pro- 
visoire, la Convention vota la Constitution du 24 juin 1793, 
qui est la réalisation du système politique que J.-J. Rousseau 
expose en ces termes : « Chacun de nous met en commun 
sa personne et sa toute-puissance , sous la suprême direction 
de la volonté générale. Le pacte social renferme ucitement 
cet engagement, qui seul peut donner de la force aux autres, 
que quiconque refusera d*obéir à la volonté générale y sera 
contraint par tout le corps, ce qui ne signifie autre chose, 
sinon qu'on le forcera d'être libre (i). » La doctrine de J.-J. 
Rousseau est incompatible avec Tindépendance, i un degré 
quelconque^ des différentes parties de la société, incompatible 
avec toute décentralisation. La Constitution de 1793 s'exprime 
ainsi : <( La souveraineté réside dans le peuple : elle est une et 
indivisible » (Art. 25.) <( Les administrations et officiers muni- 
cipaux n'ont aucun caractère de représenution » (Art. 82). 

Ceci explique l'accusation de fédéralisme lancée contre les 

(1) Contrat social^ livre 1«», chap. VI. 



ORGANISATION LOCALE DE i793 & DE L*AN I!I 60 

Girondins , qui comprenaient la nécessité d'organiser les liber- 
tés locales, afin d'empêcher que la volonté de Paris ne se 
substituât h celle de la France. Pour les Jacobins, toute in- 
dépendance locale, toute décentralisation était une atteinte à 
la souveraineté du peuple, un crime de lèse- majesté. 

La Constitution de 1793 n'ayant pas été mise en pratique^ 
on en a conclu que la théorie de Rousseau était restée à l'état 
de sophisme. C'est une erreur que détruit un examen attentif 
de la Constitution de l'an III (22 août 1795), dont les au- 
teurs furent les hommes de la plaine : Sieyès, Daunou, 
Boissy d'Anglas, Thibaudeau, qui, avec toute la Convention, 
partageaient les doctrines de J.-J. Rousseau ; à leurs yeux 
toute décentralisation était du fédéralisme. 

Pour bien préciser cette pensée, de détruire toute indépen- 
dance, toute personnalité des communes, des districts et des 
départements, Boîssy d'Anglas, rapporteur du projet de 
Constitution, s'exprima en ces termes, dans la séance du 
5 messidor an III : « Les 547 districts, les 44,000 muni- 
cipalités étaient une superfétation dangereuse. Cette immensité 
d'administrations, toutes agissant à la fois, trop souvent dans 
des directions contraires, était, dans le corps politique, un 
germe d'anarchie et de mort. » 

Au cours des débats de la Constitution, Thibaudeaii alla 
jusqu'à dire : « Les administrations provinciales (auxquelles 
il comparait celles des départements) avaient pu avoir leur 
utilité, quand il s'agissait de diminuer l'influence du gouver- 
nement despotique, mais, sous un gouvernement de liberté, 
c'était un non-sens. .)) 

La Constitution de l'an III reprend cette idée de Sieyès, 
que la Constituante avait repoussée, de faire des administra- 
tions locales de pures agentes du pouvoir central. Ce système 
est formellement exposé par Thibaudeau, l'un des membres 
du comité de Constitution, dans la discussion sur l'article 
191 , qui créait les commissaires du gouvernement près des ad- 
ministrations locales. « Le pouvoir exécutif n'est pas seule- 



70 ORGANISATION LOCALE 

ment dans le Directoire, mais encore dans les administrations 
départementales et municipales. Ces autorités sont ses agentes 
et ne sont que cela. i> 

Cest ce qui explique pourquoi le texte de h Constitution 
de Tan m ne sépare pas l'administration départementale de 
l'administration municipale; le titre ni traite de ces deux 
choses simultanément, conmie si elles composaient un même 
tout, une seule et même administration. En effet, c'est bien U 
l'idée qui préside à cette organisation. 

a Art. 174 : U y a dans chaque département une adminis- 
tration centrale, et dans chaque canton une administration 
municipale. 

» Art. 177 : Chaque administration de département est 
composée de cinq membres, elle est renouvelée par cinquième 
tous les ans. 

x> Art. 178 : Toute commune dont la population s'élève 
depuis 5,000 habiunts jusqu'à 100,000, a pour elle une 
administration municipale. 

» An. 179 : Il y a dans chaque commune dont la popu- 
lation est inférieure à 5,000 habitants, un agent municipal et 
un adjoint. 

» Art. 182 : Dans les communes dont la popubtion 
s'élève de 5 à 10,000 habitants, il y a cinq officiers munici- 
paux; sept de 10,000 à 60^000; neuf de 50,000 jusqu'à 
100,000. 

» Art. 193 : Les administrations municipales sont subor- 
données aux administrations de départements, et celles-ci aux 
ministres. En conséquence, les ministres peuvent annuler les 
actes des administrations de département, et celles-ci les aaes 
des administrations municipales, lorsque ces actes sont con- 
traires aux lois et aux ordres des autorités supérieures. » 
Il faut remarquer ces derniers mots : «r aux ordres des 
autorités supérieures : » ce n'est pas seulement pour viobtion 
de la loi, que les actes des administrations peuvent être annu- 
lés ; ces mots marquent le degré de subordination des admi- 
nistrations locales, au pouvoir central. 



DE i793 ET DE L'AN III 71 

» Art. 104 : Les ministres peuvent aussi suspendre les 
administrations de département, qui ont contrevenu aux lois 
et aux ordres des autorités supérieures ; et les administrations 
de département ont le même droit à l'égard des membres des 
administrations municipales. 

» Art. 196 : Le Directoire peut aussi annuler immédiate- 
ment les actes des administrations départementales ou muni- 
cipales, il peut suspendre ou destituer immédiatement, lorsqu'il 
le croit nécessaire, les administrateurs soit de département, 
soit de canton. 

» Art. 198: Lorsque les cinq membres d'une administra- 
tion départementale sont destitués, le Directoire exécutif 
pourvoit i leur remplacement jusqu'à l'élection suivante. » 

Ainsi : annulation des actes, révocation des administrateurs 
pour désobéissance, non pas seulement aux lois, mais aux 
ordres des autorités supérieures ; telle est la conclusion du 
système. 

Ce fut une loi du 21 fructidor an III qui régla les attribu- 
tions des administrations locales. « Art. 1 8 : Les administra- 
tions de département conserveront les attributions qui leur 
sont faites par les lois aujourd'hui en vigueur, quels que 
soient les objets qu'elles embrassent. » 

» Art. 19 : Les administrations municipales (de canton) con- 
naîtront dans leur ressort : 

» i** Des objets précédemment attribués aux municipalités ; 

» 2° De ceux qui appartiennent à l'administration générale 
» et que la loi déléguait aux districts. » 

A côté des administrations départementales et municipales, 
la Constitution place un commissaire du gouvernement, et 
c'est là, on peut l'affirmer, tout ce qu'il y a de bon dans 
l'organisation de l'an IIL « Art. 191 : Le Directoire exécutif 
nomme, auprès de chaque administration départementale, un 
commissaire qu'il révoque lorsqu'il le juge convenable. Le 
commissaire surveille et requiert l'application des lois. » Les 
adversaires de cet article évoquèrent les souvenirs des inten- 
dants, et soutinrent que ce serait livrer les départements et 



72 ORGANISATION LOCALE 

les cantons à des ambitieux , à des tyrans subalternes. Daunou 
et Thtbaudeau répondirent , avec raison, que le gouveroe- 
ment devait tout connaître exactement, tout apprendre rapi- 
dement; qu'il devait donc avoir des agents auprès des 
administrateurs populaires, et que sans cette institution, la 
Kèpubliquc était exposée à |)érir par l'anarchie. Pour dissiper 
les craintes des opposants, l'article 1 92 décida que les com- 
missaires, près de chaque administration locale, seraient 
pris parmi les citoyens domiciliés dans le département. 

Les commissaires du gouvernement devaient assister i toutes 
les délibérations; il ne pouvait en être pris aucune, sans leur avis. 

Il résulte des articles cités, que la vie municipale était cen- 
tralisée au canton; que la plupart des communes perdaient 
toute délibération sur leurs intérêts particuliers, qu'elles ne 
gardaient que l'exécution subordonnée aux décisions de Tadmi- 
nbtration de canton. 

Les lois de finances, qui mirent le budget départemental et 
municipal en rapport avec cette nouvelle organbation, montrent 
que, dans la pensée des Constituants de l'an III, ni le départe- 
ment ni le canton n'avaient eux-mêmes d'existence propre. 

Dans l'état de pénurie où étaient les finances, on se garda 
bien de supprimer les sous additionnels qui avaient constitué 
le budget dépanemental , de sorte que ce budget parut exister 
encore. La loi du 28 messidor an IV décide qu'il sera pourvu 
aux dépenses des départements, par un prélèvement en sous 
et deniers, qui ne pourra excéder le cinquième des contribu- 
tions principales. 

Mais la loi du 9 germinal an V, relative à la répartition et 
au recouvrement des contributions foncière et mobilière, 
montre la réalité du système. En vertu de l'art. 3 , il pouvait 
être imposé sur les dépanements , en sus du principal de leur 
contingent, un maximum de 1 5 centimes par franc, sur la 
contribution foncière, et de 25 centimes par franc sur les cou* 
tributions personnelle, somptuaire 1,1) et mobilière. 

(1) La contribution somptuaire, crevée par la loi du 18 lévrier 1791 « 
portail sur les domestiques, les chevaux et les voitures. 



DE 1793 ET DE L*AN III 73 

« Art. 4 : Les centimes additionnels de la contribution 
foncière seront une masse commune à tous les départements, 
laquelle est destinée : i"* Aux indemnités et décharges dues 
aux cantons dévastés par la grêle, les incendies, la guerre, 
jusqu'à concurrence de 15/36*; 2° Au paiement des dépenses 
locales, administratives, judiciaires, d'instruction publique et 
autres, déclarées et reconnues à la charge des départements, 
jusqu'à concurrence de 21/36*. 

» Art. 5 : Les centimes additionnels de la contribution 
personnelle et mobilière ne formeront point masse commune; 
mais ils seront destinés, dans chaque département, savoir : 
quatre sous trois deniers, aux dépenses tant des administra- 
tions municipales de canton que des administrations commu- 
nales ; six deniers aux non-valeurs, et les trois deniers restants 
pour les frais de recouvrement. » 

Le budget de chaque département disparaissait donc dans 
une masse commune, sur laquelle les frais de son adminis- 
tration étaient pris. Quant aux centimes additionnels que la 
loi déclarait ne pas faire masse commune, ils faisaient en 
réalité une seconde masse commune, mais dans chaque dépar- 
tement, pour payer toutes ses administrations de canton et 
de commune. 

Ni le département, ni le canton, ni la commune n'avaient 
de budget spécial, et si la loi conservait la distinction entre 
les dépenses départementales, cantonales et communales , c'est 
que cette distinction était nécessaire , pour fixer le chiffre des 
centimes qui seraient affectés à ces diverses dépenses. C'était 
l'annihilation du département, du canton et de la commune, 
caria première condition de leur personnalité, de leur vie, 
c'est un budget spécial. 

Ce système donna de médiocres résultats. Les administra- 
tions locales avaient continué de pourvoir au recouvrement , 
de l'impôt, pour le compte de l'État; mais ces administrations 
n'avaient plus aucun intérêt direct à faire rentrer activement 
cet impôt, ni à mettre de l'économie dans leurs dépenses. 

C'est ce que fait comprendre le considérant qui précède la 
loi du 15 frimaire an VI : « Considérant qu'il est essentiel 



74 ORGANISATION LOCALE 

(l'établir, dans le mode d'imposition et de paiement des 
dépenses administratives et judiciaires, un ordre qui mette les 
fonctionnaires à l'abri de tout retard, qui débarrasse la tréso- 
rerie nationale de tout travail à cet égard, et qui intéresse les 
corps administratifs à apporter, d'une pan, la plus grande éco- 
nomie dans leurs dépenses, et de l'autre, à activer la rentrée 
des contributions directes ; le conseil des Cinq-Cents prend 
la résolution suivante. » 

En conséquence, la loi du 15 frimaire an VI établissait des 
budgets spéciaux pour les départements, les cantons et les 
communes et, après les lois du 28 germinal an VI et du 
9 germinal an V, elle essaya de classer méthodiquement, les 
diflférentes dépenses de ces circonscriptions. 

Cette loi du 1 5 frimaire an VI est très intéressante au point 
de vue de l'histoire de nos budgets. 

« Art. I*' : Toutes les dépenses de la République sont 
divisées en 4 classes : 

M Dépenses générales ; 

» Dépenses départementales ; 

M Dépenses cantonales ; 

» Dépenses communales. » 

L'article 3 mettait à la charge des départements : les 
dépenses des administrations centrales, des tribunaux civils, 
criminels, correctionnels et de commerce, des écoles cen- 
trales, de l'entretien et réparation des édifices publics et des 
prisons, les uxations et remises des receveurs, et autres dé- 
penses intéressant les citoyens du département. 

« Art. 4 : Les dépenses municipales (de canton) sont celles 
du bureau central, dans les communes où il y a plusieurs 
municipalités (i\ des administrations municipales, des juges 
de paix, et autres dépenses qui intéressent les citoyens des 
cantons. 

a Art. 5 : Les dépenses communales sont celles des écoles 

(1) Les très grandes villes étaient divisées en plusieurs municipa- 
lités et il existait un bureau central pour les objets jugés indivisibles 
par le Corps législatif (art. 184.) 



DE 1793 ET DE L'AN 111 75 

primaires, des gardes-champêtres, de la voirie, les remises 
des percepteurs et autres dépenses qui intéressent les citoyens 
des communes. « 

L'article 7 dit que toutes ces dépenses seront payées 
par les seuls habitants des différentes circonscriptions; mais 
le droit de payer leurs dépenses spéciales est tout ce que la loi 
leur accorde en fait de liberté. 

« Att. 8 : A l'avenir, chaque administration départemen- 
tale adressera, au ministre de l'intérieur, l'état des dépenses 
mises à sa charge, tel qu'elle croira devoir le proposer pour 
l'année suivante. Ce ministre examinera cet état, l'arrêtera et 
le fera repasser à Tadministration départementale. » 

« Art. Il : A l'avenir, chaque municipalité (de canton) en- 
verra à l'administration centrale (de département) : 1° L'état 
de ses dépenses administratives ; 2° L'état des dépenses parti- 
culières à chacune des communes de son ressort. L'adminis- 
tration départementale examinera et arrêtera les deux états et 
les fera repasser à l'administration municipale. » 

On voit que du haut en bas, la subordination, la tutelle 
était complète. Cette tutelle était exercée, par les ministres sur 
les départements, par les départements sur les cantons et par 
les cantons sur les communes. Le département, le canton, la 
commune elle-même recouvraient bien un budget spécial, 
mais aucune de ces circonscriptions ne pouvait prendre de 
décisions relativement à ses recettes et à ses dépenses. C'était 
r.ndministration cantonale qui fixait les dépenses de la com- 
mune ; c'était cette même administration qui fixait ce que la 
commune devait payer dans le sou pour livre, prélevé pour 
Tensemble des dépenses du canton et de la commune (art, 
II et 12). 

Le département, pour couvrir ses dépenses, s'imposait 
jusqu'à un maximum de 10 centimes additionnels aux contri- 
butions foncière et personnelle ; mais le nombre des centimes 
n'était arrêté définitivement que par le ministre. 

C'est la loi du 15 frimaire an VI qui a créé le fonds 
commun entre les départements, fonds commun qui a persisté 



76 ORGANISATION LOCALE 

pendant plus de 60 ans. Chaque département devait s'impo- 
ser (art. 10) y en outre des 10 centimes ci-dessus , 5 centimes 
pour franc, destinés : i"" à accorder des suppléments aux 
départements à qui le maximum deis 10 centimes ne suffirait 
pas pour régler leurs dépenses ; a"" A faire (ace aux décharges 
et modérations à accorder sur la contribution foncière; 
3'' A donner des secours pour grêle, incendies et autres 
accidents. C'était un vestige de cette masse commune, créée 
par la loi du 9 germinal an V. 

On reconnut bientôt, qu'en dehors des dépenses mises à la 
charge des départements, par la loi du 15 frimaire an VI, il 
y en avait d'autres, ayant un caractère essentiellement local, 
et qu'il était impossible de prévoir à l'avance. La loi du 
2 frimaire an Vil y pourvut. Art. 14 : « Chaque administration 
départementale pourra ajouter à l'état de sts dépenses, une 
somme destinée à pourvoir aux dépenses imprévues. Cette 
somme ne pourra excéder le dixième du montant des dépenses 
ordinaires. L'emploi ne pourra en être fait qu'avec l'auto- 
risation spéciale du ministre de l'intérieur. » 

Les dépenses ordinaires de la loi de frimaire an Vil sont 
devenues les dépenses obligatoires; et les dépenses imprévues 
sont devenues les dépenses facultatives de la loi du 2 ventâse 
an Xn, qui n'a fait qu'appliquer le mot facultative à une 
chose qui existait déjà. ^ 

En outre des centimes ordinaires et des centimes Êicultarifs, 
la loi du II frimaire an VU créait (art. 16) un fonds de sup- 
plément ; elle permettait à chaque département de s'imposer 
un nombre déterminé de centimes, destinés à pourvoir au 
déficit des recettes municipales et départementales. Cette 
même loi déclara que le maximum des centimes additionnels 
serait fixé par la loi des finances de chaque année (art. i j) et 
non plus d'une manière invariable. 

Tel fut le système d'organisation départementale et munici- 
pale de l'an DI. 

On voit combien on se trompe, lorsqu'on présente les doc- 



Dn: 1793 KT DE l/AN III 77 

trines de notre Révolution, comme formant un seul et même 
système que Ton peut invoquer à l'appui d'une thèse. Il y a 
eu constamment deux doctrines en présence : d'abord celle 
de la Constituante, qui considère principalement la souverai- 
neté nationale, comme l'équivalent de la liberté nationale 
vis-à-vîs d'un pouvoir extérieur se prétendant au-dessus de la 
nation. Cette doctrine de la souveraineté se concilie parfai- 
tement avec la pratique de tous les peuples, qui nous montre 
partout des individus, des communes, des provinces, vivant, 
à un certain degré, d'une vie propre et libre. Elle permet 
d'asseoir la science politique sur l'histoire , sur la tradition et 
sur l'expérience. 

A côté de cette doctrine on en trouve une autre qui considère 
cette souveraineté surtout comme l'équivalent de la puissance 
nationale, comme l'expression de cette force sociale qui relie 
en faisceau toutes les parties de la société, les maintient, les 
dirige et leur impose des lois. Envisagée ;i ce point de vue et 
comme le seul principe de l'organisation politique, la souve- 
raineté du peuple succède à la souveraineté du prince ; comme 
celle-ci, elle est le principe de tout mouvement, de toute 
direction, de tout progrès social ; elle peut conduire à un 
despotisme aussi grand. Elle est incompatible avec toute 
indépendance des différentes parties qui composent une nation ; 
cette indépendance, si petite qu'elle soit, est une limite et par 
conséquent une atteinte à la souveraineté du peuple. 

Cette doctrine, celle de J.-J. Rousseau, n'a que faire 
du passé, de l'histoire, de la tradition, dans lesquels elle ne 
voit que négation des principes rationnels. C'est en vertu de 
cette filiation d^idées que les hommes de la Convention, aussi 
bien Sieyès, Boissy d'Anglas et Thibaudeau que les Jacobins 
de 1793, pensèrent qu'on peut faire sortir la constitution 
d'un peuple dii cerveau des législateurs. Cette fausse idée 
devait avoir les plus fâcheuses conséquences, en fondant en 
France et pour de longues années , une centralisation , dont 
rétablissement du gouvernement représentatif lui-même ne 
devait pas faire disparaître l'influence néfaste sur la liberté. 



78 ORGANISATION LOCALE DE 1703 & DE L'AN III 

Une société dans laquelle le pouvoir central est tout^ dans 
laquelle il n'existe aucun intermédiaire entre l'État et l'indi- 
vidu, dans laquelle ni province, ni département, ni commune 
ne vient servir de tampon et de frein au pouvoir central, est 
une société organisée pour le despotisme, et qui ne tardera pas 
à être la proie du despotisme. 

Bonaparte n'a fait que tirer les conséquences logiques de 
l'organisation de l'an III. Du moment que les administrations 
départementales et municipales ne sont que les agentes du 
pouvoir central, il est indispensable que leurs membres soient 
nommés par ce pouvoir central. Le contraire est une contra- 
diction que la Constitution de l'an Vm fit disparaître. 



CHAPITRE IV 



ORGANISATION LOCALE DE LAN VIII 



Ce qui distingue particulièrement Torganisntion de Tan VIII 
de celle de Fan III , c'est une séparation plus complète des 
înt^^ts généraux et des intérêts locaux; c'est ensuite la nomi- • 
nation, par le pouvoir central, des agents chargés d'adminis- 
trer les intérêts locaux et les intérêts généraux. 

La loi du 3 frimaire an VIII, trois mois avant celle du 28 
pluviôse, avait établi les administrations centrales des contri- 
butions directes et indirectes ; elle avait réorganisé le corps des 
ponts et chaussées; elle avait remplacé les écoles centrales de 
département par l'université; elle avait fondé la hiérarchie 
judiciaire. 1:11e est le véritible point de départ de la centralisa- 
tion des intérêts généraux qui, pour la plus grande partie, 
avaient été administrés jusqu'alors par les pouvoirs locaux. 

Cette séparation des affaires d'intérêt général et des affaires 
d'intérêt local, leur attribution à des administrations distinctes, 
eurent, par la suite, d'heureuses conséquences au point de vue 
des Hbertés locales ; mais ces conséquences n'entraient pour 
rien dans les intentions des auteurs de la loi de pluviôse 
m VIII. 

L'exposé des motifs de la loi de pluviiNse an VIII it^ fut 
présenté au Tribunat par Rcvdcrcr, l'un des orateurs du gou- 
veniemeni. On y reconnaît facilement les idées, la phraséo- 
liïgie et jusqu'aux néologismes de Sieyés, dont Rcvderer 
liait grand admirateur ; on y lit que l'administration pro- 

I) Il ftc trouve nu Moniteur du i<i ptu\iÔM' an VIII.) 



80 ORGANISATION LOCALE 

prement dite consiste dans i° L'agence de transmission des 
lois aux administrés ; 2'' l'action directe sur les choses ; 
3° enfin, la procuration d'action, dans les parties administra- 
tives, remise à des subordonnés. Ce n'est certes point là le 
style de cet esprit net et clair qui s'appelait Rœderer. 

Le projet qu'il présentait au Tribunat, est celui que Thouret 

avait rédigé d'abord, que la Constituante avait repoussé, dont 

la Convention ne voulut pas, et que Sieyès avait ruminé, 

^ perfectionné, quintessencié, pendant les deux années de silence 

auxquelles l'avait condamné la Terreur. 

L'esprit subtil de Sieyès distinguait dans l'administration 
locale trois choses : 

i"" L'administration proprement dite ; 

^'' Les jugements rendus d'office, en matière de contribu- 
tions, et qui consistent dans les différentes répartitions entre 
les masses et les individus. C'est-à-dire, en style moins pré- 
tentieux, la répartition de l'impôt ; 

l"" Les jugements du contentieux dans toute l'administra- 
tion. 

Le projet de loi sépare ces trois fonctions^ et attribue la 
première aux préfets, la seconde aux conseils généraux et 
d'arrondissement, la troisième aux conseils de préfecture. 

« L'objet des conseils généraux de département et d'arron- 
dissement est essentiellement d'assurer Timpartialité de la 
répartition entre les arrondissements, villes, bourgs et villages 
du département. C'est accessoirement (textuel) à ce service, 
que le gouvernement propose de leur attribuer l'audirion du 
compte des deniers levés pour les besoins particuliers du 
département et de l'arrondissement. Il a cru aussi nécessaire 
de leur donner la faculté d'exprimer une opinion, sur l'eut et 
les besoins des habitants. U importe au gouvernement de 
connaître le vœu public et de le puiser à sa véritable source, 
qui est dans des réunions de propriétaires formées par le 
concours de tous les citoyens. » 

C'est dans cet exposé de motifs, que Rœderer énonce cette 



DE L'AN VIII 81 

maxime, célèbre en France : « Délibérer est le fait de plu- 
sieurSy administrer est le fait d'un seul. » 

Daunou fut chargé de faire un rapport au Tribunat (i). 
L'une des principales critiques de Daunou, c'est que le projet 
de loi établissait trois degrés d'administration, au lieu de deux 
seulement, conformément à l'art, i*^*^ de la Constitution, qui 
disait : «< Le territoire de la République française est distri- 
bué en départements et en arrondissements communaux. » 

Ce nom d'arrondissements communaux, ainsi que le titre 
dî* administration communale^ donné dans la loi de pluviôse 
an VIII, h l'administration des arrondissements, tient encore au 
plan de Sieyès, qui voyait dans les arrondissements l'établisse- 
ment de ces 720 grandes communes, dans lesquelles il avait 
proposé, en 1789, de partager la France. 

C'est ce que Daunou nous fait connaître dans son rapport : 

« Prendre une portion du territoire, assez resserrée pour être 
immédiatement susceptible d'une administration commune, 
assez étendue pour offrir un certain nombre d'hommes capa- 
bles de remplir les fonctions publiques ; traiter chacune de ces 
fractions du territoire comme, l'un des éléments, l'une des 
unités de l'association générale; y organiser tous les services 
sociaux de première néciessité, telle est l'idée essentielle des 
arrondissements. Elle remonte aux premiers temps de l'assem- 
blée constituante. » 

Le comité de constitution avait modifié le plan de Sieyès, 
pour faire un pas vers celui de la Constituante; ce dont se 
plaignait Daunou : « L'assemblée constituante crut devoir créer 
trois degrés d'administration ; le projet que vous examinez 
tend à reproduire ce système. Il y a je ne sais quelle force de 
raison ou d'habitude , qui reporte sans cesse les esprits à cette 
idée d'un triple degré d'administration. Elle a pour elle l'avan- 
tage d'une longue pratique ; elle n'a pas contre elle ce fatal 
préjugé d'une impossibiUté, qui repousse, dans leur nouveauté, 
les institutions peut-être les plus praticables, et les renverse 

(i) Ce rapport est au Moniteur du 3o pluviôse an VIII. 



S2 ORGANISATION LOCALE 

dans leur faiblesse. » En effets un fatal pr^ugé, remontant au 
début des sociétés civilisées, renverse tous les systèmes qui sup- 
priment, dans l'organisation des peuples, la petite agglomé- 
ration qu'on appelle la commune. 

Daunou était dans Terreur quand il croyait que la Consti- 
tuante avait créé trois degrés d'administration. Il n'est donné 
aux législateurs de créer quoi que ce soit. Les législateurs ne font 
que reconnaître les organismes qui sont le produit de la vie des 
peuples ; ils peuvent seulement les perfectionner et les déve- 
lopper, conformément aux idées et aux besoins de chaque 
époque. Il y a eu, il y a, et il y aura toujours des communes 
et des provinces dans tout état civilisé. 

Le Tribunat émit un vote favorable sur le projet de loi pré- 
senté par Daunou. Rœderer combattit, devant le corps légis- 
latif (i) les diverses objections qu'on y avait faites, et il expliqua 
clairement, que la loi de pluviôse an VIII, n'entendait modi- 
fier, ni les principes ni les bases de l'organisation de l'an III. 
« On s'est plaint que le projet ne disait pas, que les comptes 
du sous-préfet seraient arrêtés par le préfet, ni ceux du 
préfet arrêtés par le ministre ; on ne fait pas attention que le 
projet ne crée pas de nouveaux pouvoirs, qu'il ne fait que 
placer des hommes nouveaux dans les pouvoirs existants. 
Lorsqu'on dit que le préfet remplira les fonctions attribuées h 
l'admmistration centrale (de département), et le sous-préfet, les 
fonctions attribuées h l'administration municipale (de cantoni, 
c'est dire que l'un devra, au ministre, les comptes que lui doit 
l'administration centrale, et que l'autre devra, au préfet, le 
compte que l'administration municipale devait à l'adminis- 
tration centrale. » 

« L'objection la plus importante qui ait été faite contre le 
projet de loi, c'est qu'il établit trois degrés d'administration et 
que la Constitution semble n'en admettre que deux. » On 
suppose, répondait Rœderer, « que les municipalités pro- 
posées sont bien positivement un ordre d'administration locale; 

(i) S<5;ince du 27 pluviôse. 



DE L'AN VIII 83 

qu'elles ne sont point de simples agences, comme celles de la 
constitution de l'an III. » 

« Examinons quelles sont les fonctions des municipalités 
proposées. La première partie de Tart. 13 porte que, les mai- 
res et adjoints rempliront les fonctions administratives exer- 
cées maintenant par l'agent municipal et l'adjoint. Jusqu'ici 
il n'y a rien de changé, que le nom d'agent en celui de maire ; 
les fonctions sont les mêmes. » 

«c Relativement à la police et h l'état-civil, les maires et 
adjoints rempliront les fonctions exercées maintenant par les 
administrations municipales de canton, les agents municipaux 
et les adjoints. Sans doute il y a ici augmentation de pouvoirs, 
mais non pouvoir d'une autre nature. » 

La conclusion de Rœderer est donc, que les maires et adjoints 
sont de simples agents subordonnés, comme l'avaient été les 
agents municipaux de l'an III ; et que par conséquent ils ne 
constituent pas un ordre d'administration locale. 

Il ressort de cette discussion, que le principe qui avait pré- 
sidé à l'organisation locale de l'an III était conservé, et ce 
principe avait été formulé par la constitution de 1793, 
dans son art. 82 : « Les administrateurs et ofliciers munici- 
paux n'ont aucun caractère de représentation, » Dans l'orga- 
nisation de • l'an VIII, il n'y a qu'un déplacement des fonc- 
tions du canton, à l'arrondissement et à la commune;** un 
changement de nom du fonctionnaire et un mode différent 
de nomination. 

Nous pouvons maintenant Ure et comprendre la loi de plu- 
viôse an VIII, en saisir le sens et la portée. Nous allons passer 
en revue ses articles les plus importants : 

Art. II. — << Il y aura dans chaque département un préfet, 
un conseil de préfecture et un conseil général de département, 
lesquels rempliront les fonctions exercées maintenant par les 
administrations et commissaires de département. » Cet article 
est inexact, il devrait dire : (r Lesquels rempliront twe 
partie des fonctions, » car nous avons vu que la loi du 3 
frimaire avait remis, entre les mains des grandes administra- 



84 ORGANISATION LOCALE 

dons centrales, une partie de ces fonctions. Aussi la loi de 
pluviôse fut obligée de définir, à nouveau, les attributions des 
administrateurs chargés des af&ires locales. 

Art. ni. — « Le préfet sera seul chargé de l'administra- 
tion. » 

Cet article aggrave singulièrement la centralisation de Tan 
ni. L'administration se compose de deux choses distinctes : 
la délibération et Faction. La constitution de l'an m avait cen- 
tralisé la délibération, par une hiérarchie savante de tutelles; 
mais au moins l'action, l'administration proprement dite^ res- 
tait aux mains d'hommes élus par les départements, par les 
cantons et par les communes; c'était encore la vie locale à un 
degré considérable. L'article 3 de la loi de pluviôse supprime 
ce reste de vie, aux applaudissements des hommes les plus 
libéraux du Tribunat. 

A propos de cet article, Daunou critiqua la G)nstituantc, 
qui avait séparé du pouvoir exécutif central, tout ce qu'on avait 
coutume de comprendre sous le nom d'administration, et par 
conséquent jusqu'à l'action du pouvoir exécutif, sur les diverses 
parties de la population et du territoire. « On ne fit, en l'an 
m, que se rapprocher un peu des vériubles principes 
en cette p^atiëre; ce n'est, il faut le dire^ que dans le 
, projet que nous discutons, ou plutôt dans l'exposé de motifs 
qui le précède, qu'on peut les reconnaître dans toute leur 
pureté. » , • 

Ainsi, pour Daunou, la centralisation de la loi de pluviôse 
n'est pas encore assez complète, «r l'administration centrale 
n'est pas en contact immédiat avec chaque habitant; » chaque 
partie de la société n'est pas encore assez absorbée dans le 
grand tout; le système de J.-J. Rousseau n'est pas complète- 
ment réalisé. 

Il ne faut pas oublier que Daunou fut un des hommes les 
plus libéraux et les plus remarquables de cette époque. 

I^ loi de pluviôse ne détennine pas explicitement quelles 
devaient être les attributions confiées aux préfets ; ce fut l'ob- 
jet de lois postérieures, et surtout de nombreux décrets du pou- 



DE L'AN VIII 85 

voir exécutif. Ces lois et ces décrets ont donné aux préfets 
une autorité semblable à celle des intendants de Tancien 
régime. Cette autorité comprend deux sortes d'attributions : 
i*» les préfets ont, sOus leurs ordres, toute l'administration 
générale; ils correspondent directement avec les ministres; 
ils ont même conservé les attributions militaires des inten- 
dants; ils président au recrutement; ils ont autorité sur la 
gendarmerie; 2° les préfets furent chargés d'administrer les 
départements et les communes; les conseils généraux, les 
maires et les conseils municipaux ne purent rien faire ni 
rien décider sans leur autorisation. 

« Art. VL — Le conseil général du département... fera la 
répartition des contributions directes entre les arrondissements 
communaux du département ; il statuera sur les demandes en 
réduction faites par les conseils d'arrondissement, les villes, 
bourgs et villages. Il déterminera, dans les limites fixées par la 
loi, le nombre des centimes additionnels dont l'imposition sera 
demandée pour les dépenses du département ; il entendra le 
compte annuel que le Préfet rendra de l'emploi dés centimes 
additionnels qui auront été destinés à ces dépenses ; il expri- 
mera son opinion sur l'état et les besoins du département. » 

Il ne faut pas se méprendre sur le degré de vie propre, que 
cet article 6 donnait aux départements, et regarder comme une 
attribution très importante accordée aux conseils généraux, le 
droit de faire la répartition des contributions directes entre 
les arrondissements (i). C'est une pure illusion. On com- 
prend l'importance de ce droit, sous l'organisation de 179 1, 
alors que tout était décentralisé, même l'assiette et la percep- 
tion des contributions. Le pouvoir législatif votait l'impôt et le 
répartissait entre les départements ; là se bornait toute l'inter- 
vention du pouvoir central. 

Le décret des 27-7 mai — 3 juin 179 1, charge les direc- 

(i) « La répartition des contributions directes est l'une des attri- 
butions les plus importantes des conseils généraux. » 

Tourangin, rapport au Conseil d'État sur l'organisation départe- 
mentale. — 3o janvier i85i. 



86 ORGANISATION LOCALE 

toires de départements de repartir les contributions foncière 
et mobilière entre les districts; celui des 11-13-17 juin leur 
enjoint d'envoyer, dans chaque district, deux commissions qui 
répartiront, Tune, la contribution foncière, l'autre, la contri- 
bution mobilière. 

Ces con)mis2>ions n'avaient pour se guider que d'anciens 
rôles dresses par les intendants et leurs subdélégués ; il n'y avait 
pas de cadastre et la comparaison de la valeur des propriétés 
était fort délicate. Les réclamations étaient nombreuses et sou- 
vent fondées. Il ne faut pas oublier que les directoires de dé- 
partement et de district siégeaient en permanence. C'est alors 
qu'il était juste de dire, que le repartement de l'impôt était une 
des attributions les plus importantes des administrations dépar- 
tementales. 

Mais depuis que la loi du 3 frimaire an Vm, a constitué 
l'administration centrale des contributions directes, tout le 
travail se fait par les agents de cette administr^tion, laquelle 
possède seule les éléments nécessaires pour faire une répar- 
tition équitable delMmpôt foncier. 

Les arrondissements peuvent bien élever des réclamations 
contre la répartition faite par le conseil général, mais le con- 
seil général est absolument incapable d'en juger le bien ou le 
mal fondé. L'assiette de l'impôt foncier étant une affaire de 
proportion, il faudrait, pour juger les réclamations, reprendre 
toutes les cotes individuelles de chaque arrondissement et véri- 
fier si elles sont toutes proportionnelles aux bases cadastrales. 
Pour vérifier le repartement des contributions mobilière, per- 
sonnelle et des portes et fenêtres, il faudrait se transporter 
dans toutes les maisons du département, en apprécier la valeur 
locative, compter le nombre des portes et fenêtres. 

Ce travail demanderait non pas huit jours, non pas un mois, 
mais plus d'une année. Or les tableaux de l'administration des 
contributions étaient, jusqu'en 1871, remis aux conseillers 
généraux et aux conseillers d'arrondissement, le matin même 
de leur réunion. Aujourd'hui ils sont remis dix jours à 
l'avance. 



DE L'AN Vin 87 

Dans la pratique, voici comment les choses se passent : le 
directeur des contributions directes propose au préfet la répar- 
tition entre les arrondissements. Le préfet insère cette répar- 
tition dans son rapport au conseil général. Le conseil général 
nomme une commission, qui se garde bien d'examiner un 
seul des chiffres qui lui sont proposés, n'ayant aucun moyen 
d'en vérifier l'exactitude. Le rapport de la commission con- 
siste généralement en ces quelques lignes : « Votre com- 
mission des finances vous propose d'arrêter le repartement 
des contributions foncière, personnelle, mobilière et des portes 
et fenêtres, entre les arrondissements, conformément aux indi- 
cations de M. le Préfet. » 

Le conseil d'arrondissement signe de même, les yeux fermés, 
le repartement de l'impôt entre les communes, repartement 
que le sous-préfet lui présente et qu'il tient également de la 
direction des contributions directes. 

La loi de pluviôse se sert d'une expression très juste quand 
elle dit, que le conseil entmdra le compte annuel de l'emploi 
des centimes additionnels. Ce compte n'était pas imprimé 
sous le premier empire, et il a fallu arriver jusqu'en 187 1, pour 
qu'il fût distribué aux membres du conseil , avant leur entrée 
en séance. 

« Art. Vin. — Dans chaque arrondissement communal, il 
y aura un sous-préfet et un conseil d'arrondissement. 

» Art. IX. — Le sous-préfet remplira les fonctions exercées 
maintenant par les administrations municipales (de canton), et 
les commissaires de canton, à la réserve de celles qui sont 
attribuées ci-après au conseil d'arrondissement et aux munici- 
palités. 

» Art. X. — Le conseil d'arrondissement. . . fera la répartition 
des contributions directes entre les villes, bourgs et villages 
de l'arrondissement. Il exprimera son opinion sur l'état et les 
besoins de l'arrondissement. Il donnera son avis sur les deman- 
des en décharge qui seront formées par les villes, bourgs et 
villages. Il entendra le compte annuel, que le sous-préfet rendra 
de l'emploi des centimes additionnels destinés aux dépenses 
de l'arrondissement. 



88 ORGANISATION LOCALE 

» n exprimera son opinion sur l'état et les besoins de l'ar- 
rondissement. » 

Cet article X prouve que l'arrondissement avait alors un 
budget, dont le sous-préfet devait compte au conseil d'arron- 
dissement. Nous avons même vu, dans le rapport de Daunou, 
que l'arrondissçment communal devait être le véritable centre 
de l'administration. Toutefois le nombre des centimes propres 
à son budget n'était pas fixé par le conseil d'arrondissement, 
mais par le gouvernement, en vertu de lois qui n'ont jamais été 
abrogées. 

Si l'on compare l'article X à l'article VI, on voit qu'en réa- 
lité il y avait peu de différence entre les attributions des con- 
seils généraux et celles des conseils d'arrondissement. Depuis 
cette époque, l'arrondissement n'a pas reçu d'attributions nou- 
velles ; les lois qui autorisaient le gouvernement à lui constituer 
un budget, sont tombées en désuémde; d'un autre côté, les 
attributions des conseils généraux ont grandi considérablement. 
C'est ce qui fait croire qu'une différence très notable existait 
dès le début. 

« Art. Xn. — Dans les villes, bourgs et autres lieux, pour 
lesquels il y a maintenant un agent municipal et un adjoint, 
et dont la population n'excède pas 2, 500 habiunts, il y aura 
un maire et un adjoint ; dans les villes ou bourgs de 2,500 à 
j,ooo habitants, un maire et deux adjoints ; dans les villes de 
5,000 habitants à 10,000, un maire, deux adjoints et un com- 
missaire de police... 

tt Art. XIIL — Les maires et adjoints rempliront les fonc- 
tions administratives exercées maintenant par l'agent munici- 
pal et l'adjoint. Relativement à la police et à l'état-civil, ils 
rempliront les fonctions exercées maintenant par les adminis- 
trations municipales de canton. 

tt Art. XV. — Il y aura un conseil municipal dans chaque 
ville, bourg ou autre lieu, pour lequel il existe un agent muni- 
cipal et un adjoint. 

« Il entendra et pourra débattre le compte de recettes et 
dépenses municipales, qui sera rendu par le nuire au sous-pré- 
fet, lequel l'arrêtera définitivement. 



DE L'AN VIII 89 

« Il réglera le partage des affouages, pâtures, recettes et 
fruits communs. 

« Il réglera la répartition des travaux nécessaires à Tentretien 
et aux réparations des propriétés qui sont à la charge des 
habitants. 

« Il délibérera sur les besoins particuliers et locaux de la 
municipalité, sur les emprunts^ sur les octrois et contributions 
en centimes additionnels, qui pourront être nécessaires pour 
subvenir à ces besoins, 5ur les procès qu'il conviendra d'inten- 
ter ou de soutenir, pour l'exercice et la conservation des* 
droits communs. » 

Enfin, par l'art. XVIII, le premier consul nommait les pré- 
fets, les membres des conseils généraux de département, les 
sous-préfets, les membres des conseils d'arrondissement, les 
maires et adjoints des villes de plus de 5,000 habitants. Le 
préfet nommait tous les membres des conseils municipaux et les 
maires et adjoints des communes ^u-dessous de 5,000 âmes. 

Dans la discussion au Tribunat, aucun orateur, pas même 
Benjamin Constant, n'eut l'idée de contester, au pouvoir cen- 
tral, le droit de nommer les conseillers généraux, les conseil- 
lers d'arrondissement, les conseillers municipaux, les maires 
et les adjoints. Du moment qu'on admettait ce principe, qu*ils 
ne sont que les agents du pouvoir central, il était tout naturel 
qu'ils fussent subordonnés à ce pouvoir central et nommés 
par lui. 

Il est vrai qu'un Sénatus-consulte du 16 thermidor an X 
(4 août 1802), appela les citoyens à désigner des candidats 
pour les fonctions de conseillers municipaux, de maires et d'ad- 
joints, mais il tomba aussitôt en désuétude ; et l'empereur 
continua de nommer de son plein gré à tous les emplois 
municipaux (i). 

Depuis la loi du 3 frimaire an VIII, qui avait centralisé les 
services généraux, il était de toute justice que l'État prît à son 

(1) Meunier, Rapport sur la loi municipale à la Chambre des 
Pairs, 19 mars i835. 



90 ORGANISATION LOCALE 

compte les dépenses de ces services généraux. La loi du 
13 floréal an XI fit une nouvelle division des dépenses qui 
seraient à la charge de TÉtat et de celles qui seraient à la 
charge des départements. 

« An. 8 : A compter de Tan XI, seront acquittées par le 
Trésor public : les dépenses fixes pour le traitement des préfets, 
(les sous-préfets y secrétaires-généraux , conseillers de préfec- 
ture , professeurs des écoles centrales , membres des tribunaux 
d*appely criminels et de première instance, taxation et remise 
des receveurs-généraux et particuliers. 

» Art. 9 : Seront à la charge des départements : toutes les 
dépenses variables de traitement des employés et garçons de 
bureau , (rais de papier et d'impression , loyers et réparations 
des préfectures y tribunaux , écoles publiques , ainsi que celles 
des prisons, dépôts de mendicité et celles relatives auxen£uits 
trouvés. » 

Cette division des dépenses entre l'État et le département, 
établie par la loi du 13 floréal an XI, a subsisté presque inté- 
gralement jusqu'à nos jours. 

En outre des centimes pour les dépenses obligatoires, l'ar- 
ticle 33 de la loi du 2 ventôse an Xm autorisa les con- 
seib généraux à voter des centimes , jusqu'à un maximum de 
quatre , pour payer des dépenses facultatives , tels que frais 
de culte, entretien de bâtiments, construction de chemins et 
établissements publics. 

Comme sous la loi du 15 frimaire an VI, la tuteUe éuit 
absolue ; le ministre de l'intérieur se faisait envoyer le projet 
de budget du dépanement, et quand il en avait fixé les dépenses, 
il fixait le nombre de centimes nécessaires pour y faire face. 
L'article 6 de la loi de pluviôse induirait donc en erreur, si 
on le prenait à la lettre, car il dit que les conseils généraux 
ont le droit de déterminer le nombre des centimes addition- 
nels nécessaires aux départements. 

n en était de même pour les centimes facultatifs. Les 
dépenses auxquelles ils devaient pourvoir, étaient d'abord 
autorisées et arrêtées par le ministre, et ensuite le nombre des 



DE L'AN VIII 91 

centimes facultatifs était fixé, pour chaque département, dans 
un tableau annexé h la loi des finances (i). 

Le décret du i6 décembre 1809 abandonna aux départements 
la propriété des routes impériales de 3* classe, à condition 
qu'ils les entretiendraient; elles devinrent routes départemen- 
tiles. Celui du 9 avril 18 11 fit concession gratuite aux dépar- 
tements, arrondissements et communes, de la pleine propriété 
des édifices et bâtiments nationaux, alors occupés par les 
scr\'ices de l'administration des cours et tribunaux et de l'ins- 
truction publique. Nous avons montré que ces décrets n'ont 
pas créé la propriété départementale; qu'en 91, un grand 
nombre de lois avaient autorisé les corps administratifs des 
départements, qui avaient des ressources suffisantes, à acquérir 
les édifices nécessaires à leur installation. 

A côté du préfet et des conseils généraux , la loi de 
pluviôse an VIII place un conseil de préfecture, dont les mem- 
bres sont nommés par le chef de l'État et qui est principale- 
ment un tribunal de contentieux administratif. 

Les attributions de ce conseil sont réglées par l'article 4; 
il prononce : i** sur les demandes des particuliers en décharge 
ou en réduction de contributions directes ; 2° sur les difficultés 
qui peuvent s'élever entre les entrepreneurs de travaux publics 
et l'administration ; sur les réclamations des particuliers qui 
se plaindront des torts et dommages procédant du fait per- 
sonnel des entrepreneurs et non du fait de l'administration ; 
5° sur les difficultés qui pourront s'élever en matière de grande 
voirie ; 4° sur les demandes qui seront présentées par les com- 
munes pour être autorisées à plaider; 5° enfin, sur le con- 
tentieux du domaine national. 

D'après l'exposé des motifs, présente par Rœderer devant le 
Corps législatif (2), les conseils de préfecture devaient avoir 
t( le jugement du contentieux dans toutes les parties de l'ad- 
ministration. » Mais on voit que l'article 4 de la loi de 

(i) V. titre II de la loi du 7 octobre 1809. 
(2) 18 pluviôse an VIII, Moniteur du 19. 



92 ORGANISATION LOCALE 

pluviôse limite leur juridiction à un petit nombre de cas. 
G>mme sous l'ancien régime, la juridiction administrative de 
droit commun appartient au ministre, et le § 2 ne permet 
même pas au conseil de préfecture de connaître des récb- 
mations faites par des particuliers contre Tadministradon elle- 
même y quand celle-ci exécute des travaux directement et non 
par Tentremise d'entrepreneurs. Cest malgré ce texte formel 
qu'une jurisprudence contraire s'est établie. 

L'article 4 mêle aux attributions conteiltieuses du conseil 
de préfecture une attribution de tutelle conununale; les com- 
munes doivent être autorisées par lui, pour intenter ou sou- 
tenir une action judiciaire. 

Il est assez remarquable que la loi de pluviôse ne donne 
nullement, aux conseils de préfecture, l'attribution que leur 
nom semble indiquer ; on avait eu d'abord l'idée de créer un 
conseil auprès du préfet, comme on avait créé, par l'arrêté 
du 5 nivôse an VII, un conseil d'État auprès du gouverne- 
ment.* Mais ce système fut repoussé, il rappelait l'administra- 
tion collective du Directoire, et Rœderer avait soin de citer de 
nouveau, dans son exposé des motifs, le principe qu'adminis- 
trer est le fait d'un seul. 

Ce sont des lois postérieures qui ont étendu la compétence 
des conseils de préfecture en matière administrative, et qui les 
ont constitués en qualité de conseils et d'auxiliaires des 
préfets. 

Dans le régime fondé par la loi de pluviôse an Vm, l'action 
et la délibération des assemblées locales sont centralisées ; 
toute vie réelle est absente ; cependant ce régime est supé- 
rieur à celui de Tan III. Celui-ci était une création purement 
factice, toute théorique, sans racine dans le passé, contraire 
à l'expérience de tous les pays. 

L'organisation de l'an VŒ, au moins dans sa forme, res- 
pecte l'enseignement de l'histoire qui montre des communes 
et des provinces chez tous les peuples; qui montre partout 
les pouvoirs locaux divisés en pouvoir exécutif et en assnnhiée 
délibérante. 



DE L*AN VIII 93 

L'établissement des conseils généraux et des conseils muni- 
cipaux suffisait pour empêcher la personnalité des départements 
et des communes de disparaître complètement. Les membres 
en étaient choisis par le pouvoir central, mais parmi les ha- 
bitants de ces circonscriptions. Des propriétaires, des habitants 
d'une localité ne sont jamais de purs fonctionnaires publics, 
de purs agents du pouvoir central ; leurs intérêts se confon- 
dent avec ceux du département et de la commune, et ces in- 
térêts communs les poussent instinctivement et invinciblement 
à défendre et à étendre la personnalité des localités auxquelles 
ils appartiennent. 

La loi de pluviôse laissait même à la commune un commen- 
cement de vie propre. Le conseil municipal réglait le partage 
du revenu des biens communaux et ces biens étaient considé- 
rables à cette époque ; il décidait quels travaux d'entretien 
seraient faits aux bâtiments communaux; enfin, il était appelé 
à délibérer sur les autres affaires intéressant particulièrement 
la commune. 

Le département aussi avait un commencement de vie ; il 
avait voix consultative ; il entendait le compte annuel, que 
rendait le préfet, de l'emploi des centimes additionnels et il 
exprimait son avis sur les besoins du département. 

Il y avait là une petite graine qui a germé, et qui est devenue 
un arbre, quand les citoyens ont eu le droit de nommer les 
conseillers généraux et les conseillers municipaux. 



CHAPITRE V 

LES LIBERTÉS LOCALES SOUS LA RESTAURATION 



A la clnitc de TEmpirc, une clameur s*élcva contre cette 
centralisation qui avait permis à un homme d'imposer sa vo- 
lonté à la France, de mettre la nation en coupe r^lèe, de la 
lancer pendant 1 5 ans contre l'Europe , pour réaliser le rive 
insensé d'un nouvel empire d'occident. 

Aucun des projets de décentralisation présentés sous la 
Restauration, ne fut voté par les Chambres; cependant, il 
nous parait intéressant et profitable d'étudier les mouvements 
de l'opinion publique qui se manifestèrent à leur occasion. 
Nulle part, on n'aperçoit plus clairement, qu'au fond des liber- 
tés locales se cache un des problèmes les plus importants de la 
politique; celui de savoir à qui appartiendra la direaion delà 
société. Nulle part, on n'aperçoit mieux, que les objections et 
les arguments ordinairement formulés, ne touchent qu'à Texte- 
rieur de la question, ne font pas connaître l'intime pensée des 
partis, qu'elles ne servent en réalité qu'à masquer le véritable 
but poursuivi par chacun de ces partis : la prépondérance 
politique. 

La question de la décentralisation fut posée par le côté 
droit de la Chambre des députés. Dès 181 5, M. de ViUèle 
soutint à deux reprises ditférentes, qu'en dépouillant les dépar- 
tements et les communes de toute intervention réelle dans la 
gestion de leurs affaires, on avait «détruit l'esprit public, achevé 
de désunir et de démoraliser la nation, isolé les Français les uns 
des autres, brisé tous les liens entre les citoyens et le gouvcr. 
nement, enfin préparé le retour inévitable de l'anarchie, si le 



LES LIBERTÉS LOCALES SOUS LA RESTAURATION 95 

gouvernement était faible, et du despotisme, s'il était fort. » Il 
revint sur ces idées en 1817, à propos des dépenses dépar- 
tementales fixes et facultatives. En 181 8, Fievée publia tout un 
programme de décentralisation, dans sa correspondance poli- 
tique et administrative. 

Mais la droite repoussait l'élection qui, pour elle, consti- 
tuait le régime populaire et démocratique. En 1821, M. de 
la Bourdonnaye , dans un rapport qu'il fit au nom de la com- 
mission du budget, demanda que le gouvernement se bornât 
h donner l'impulsion première à toutes les parties de l'orga- 
nisation sociale et ne surveillât plus, que de très haut, l'admi- 
nistration locale; « fort de la liberté des communes et des pro- 
vinces, qu'il aura constituée; dégagé de tous les embarras de 
détail, qui entravent sa marche, le gouvernement mettra 
toutes les libertés politiques sous la sauvegarde de la pro- 
priété. » 

M. de Caumartin, membre du centre gauche, répondit 
(séance du 15 juin 1821) que ce système n'allait ;\ rien moins 
qu'à « organiser une aristocratie provinciale, aux dépens de 
l'autorité royale. » 

Ces idées amenèrent naturellement une partie du centre et 
de la gauche, à voir dans la décentralisation un retour vers 
l'ancien régime. Ils crurent même que si la commune était 
émancipée, si le choix des maires était laissé à la population, 
on verrait, dans beaucoup de départements, reparaître les 
influences qui y dominaient avant 89. 

Ils ne comprirent pas, que le principe de l'élection contient 
en lui-même le remède à ses propres fautes, par la réaction 
qui eii naît inévitablement. Nul doute que la réaction qui se 
déclara contre la Chambre introuvable de 181 5, ne se fût 
manifestée dans toutes les communes, si l'élection avait été 
appliquée du haut en bas de l'échelle politique. Par cette 
élection généralisée , le parti libéral aurait trouvé une large et 
énergique opinion puMique, instruite par la participation aux 
affaires du pays, et qui lui aurait donné le point d'appui néces- 
saire, pour fonder le véritable gouvernement représentatif. Il 



96 LES LIBERTÉS LOCALES 

ne comprit pas assez tout ce qu'il y a d'illogique et de con- 
tradictoire, à vouloir fonder un gouvernement dont on place 
le sommet dans la liberté, et dont on fait reposer la base sur 
l'arbitraire. 

En 1819, sous le ministère Decazes, une conmiission fut 
nommée, pour préparer une loi sur les institutions municipale 
et départementales. Royer-Collard défendit les vrais principes 
au sein de cette commission; il voulait que les conseillers 
généraux et les conseillers municipaux fussent élus par les 
citoyens ; il combattit l'opinion de ceux qui voulaient réduire 
les départements et les communes au droit de présenter des 
candidats ; il soutint que la commune était une personne 
civile, qui devait rester maltresse de s'assembler quand il lui 
plairait, sans autorisation préalable du préfet, pour délibérer 
sur tout ce qui touche à s^ intérêts (i). Il était appuyé par 
de Serres. Aussi, malgré le^ objections que lui opposaient 
Pasquier, Cuvier et même Decazes, le projet de loi fut pré- 
senté dans ce sens. 

De Villèle dénonça un projet d'organisation municipale et 
départementale, qui abandonnait à la démocratie l'adminis- 
tration du royaume, que la Charte réservait au roi. Le projet 
Decazes fut emporté par la réaction violente qui suivit l'assas- 
sinat du duc de Berry. 

De Villèle, pendant son ministère, présenta un nouveau 
projet de loi (2). Les communes y étaient divisées en com- 
munes urbaines et communes rurales; dans les communes 
rurales, les conseillers municipaux devaient être élus par 
une assemblée composée : i^ des membres du conseil munici- 
pal en exercice (lesquels avaient été nommés par le roi)'; 2* des 
plus imposés de la commune en nombre égal à celui des 
conseillers municipaux. 

Ainsi, dans une commune dont le conseil municipal se 

(i) V. Duvergier de Hauranne, Histoire du gouvernement parle- 
mentaire , t. V, p. 25o et 429. 

(2) Ce projet se trouve au Moniteur du 23 février i8ai. 



sous LA RESTAURATION 97 

composait de huit ou de douze conseillers, le corps élec- 
toral était formé de seize ou de vingt -quatre membres, dont 
la moitié tirait son origine d'une nomination par le roi. 

La plus grande différence entre les conmiunes rurales et les 
communes urbaines consistait, en ce que dans ces dernières 
on adjoignait aux électeurs, un certain nombre de notables 
qui seraient désignés par le roi ou par le préfet, et qui pour- 
raient même être élus, lorsque Tesprit d'une ville serait jugé 
assez bon pour recourir à l'élection. 

Les maires et les adjoints devaient être nommés par le pré- 
fet, dans les communes rurales, et par le roi, dans les villes; mais 
choisis parmi les conseillers municipaux ou parmi ceux qui 
avaient rempU précédemment les fonctions de maires et d'ad- 
joints. 

Il devait y avoir des assemblées cantonales, dont les mem- 
bres seraient élus par une réunion composée de délégués des 
conseils municipaux, et de notables en nombre égal à celui de 
ces délégués. 

Les conseillers d'arrondissement auraient été choisis par le 
roi sur une liste de candidats proposés par les assemblées 
cantonales. 

Enfin les conseillers de département devaient être nommés 
par le roi, sur uneUste double de candidats élus par les assem- 
blées d'arrondissement et par les assemblées de département 
en exercice, auxquelles on ajoutait un certain nombre de 
notables choisis dans les conditions que nous avons rapportées. 

Le rapport de Pardessus fut lu dans la séance du 12 avril 
1821 (i). Le projet n'alla pas plus loin; pour la droite, il y 
était beaucoup trop question d'élections ; pour la gauche, esc 
élections étaient illusoires. 

Le projet de loi présenté par Martignac, en 1829, conser- 
vait la distinction des communes urbaines et des communes 
rurales, mais il différait du projet Villèle par le mode d'élec- 
tion des conseillers. Dans toutes les communes, l'assemblée 

(i) Nous Tavons cherché en vain au Moniteur, 



98 LES LIBERTÉS LOCALES 

des électeurs, que le projet de loi appelle des notables, se 
composait des plus imposés au nombre de trente pour 500 habi- 
tants, et de deux en plus pour chaque centaine d'habitants 
au-dessus de 500. Ainsi, dans les communes de mille habi- 
tants, il y aurait eu 40 électeurs et dans celles de cinquante 
mille, 620 électeurs. Les propriétaires non domiciliés dans la 
commune, les femmes non mariées, et les veuves pouvaient 
se faire représenter dans cette assemblée. 

Dans les communes urbaines, on adjoignait à ces électeurs 
un certain nombre de capacités choisies parmi les magistrats, 
les avocats, les avoués etc., désignées de la même manière que 
les notables du projet Villèle. Les électeurs devaient choisir 
les trois quarts des conseillers municipaux, sur la première 
moitié de la liste des plus imposés. 

Le maire et les adjoints étaient nommés par le préfet dans 
les communes rurales et par le roi dans les communes urbai- 
nes. 

Il devait y avoir une assemblée de canton, qui n'avait d'au- 
tres fonctions que de contribuer à l'élection des conseillers 
d'arrondissement. Elle se composait des plus imposés, à rai- 
son d'un électeur par cent habitants. 

Le conseil d'arrondissement était formé des plus imposés, à 
raison d'un conseiller par mille habitants, et, eu outre, de 
trois membres élus par chaque assemblée de canton. 

Enfin les membres des conseils généraux étaient élus par 
les conseils d'arrondissement. 

Les conseils municipaux et les conseils généraux devaient se 
borner à délibérer sur les affaires locales ; leurs délibérations 
ne devenaient exécutoires qu'après l'approbation du préfet^ du 
ministre ou du roi, suivant les cas. 

Les projets de Villèle et de Martignac sont des imiutions de 
celui de Turgot. Ils prouvent à quel point on ignorait l'his- 
toire ; à quel point on avait perdu de vue la tradition natio- 
nale, malgré la prétention qu'on avait de renouer la chaîne des 
temps. Le préambule de la Chane avait parlé de Louis le 



sous LA RESTAURATION 99 

Gros et de Saint-Louis , mais la Charte elle-même avait passé 
sous silence les libertés communales. On en était réduit à 
élaborer péniblement des projets factices, sords de la fragile 
raison d'un ministre tiraillé en tous sens par les exigences 
des divers partis. Néanmoins ces projets reconnaissaient fran- 
chement que les communes et les départements ne sont pas 
de simples divisions administratives, et ils faisaient un pas dans 
la voie de l'élection. 

Les projets Martignac rencontrèrent à droite une violente 
opposition ; à gauche et au centre, ils furent accueillis favora- 
blement, mais avec des réserves. 

Dans la discussion de la loi sur les conseils généraux, qui 
commença le 30 mars 1829, le comte de Fourmont, premier 
orateur inscrit, débuta ainsi : « On ne saurait introduire dans 
notre droit public le principe de l'élection appliqué à l'adminis- 
tration, sans entrer dans la voie de la souveraineté du peuple. 
Justement effrayés des conséquences de l'adoption de ce prin- 
cipe, dans les deux projets de loi proposés, nos honorables 
amis et moi nous les repoussons de toutes nos forces. » 

Le comte de Sallaberry appelle ces projets de loi « le pre- 
mier acte de la restauration de la révolution dite française. » 

M. de G)nny s'élève avec force contre les effets d'une cen- 
tralisation administrative, qui est le triste héritage du despo- 
tbme de l'empire, mais il conclut que, d'après la Charte, le roi 
a seul le droit de nommer à tous les emplois d'administration 
publique, et que, par conséquent, c'est violer la Charte et 
décapiter le pouvoir royal que de remettre à l'élection la nomi- 
nation des conseillers généraux. 

Ravez, une des illustrations du centre droit, parle dans le 
même sens ; il soutient que les conseils généraux ne sont 
qu'une simple émanation de l'administration publique. 

Enfin, le comte de la Bourdonnaye dit que « faire nommer 
les conseils généraux par des collèges électoraux, c'est renver- 
ser la constitution de l'Etat, et changer la monarchie en autant 
de républiques fédératives, qu'il y a de communes et de dépar- 
tements. » 



100 LES LIBERTÉS LOCALES 

Au centre et à gauche, on remarque que la loi départemen- 
tale, la plus importante pour contrebalancer l'influence illibé- 
rale des préfets, réduisait à 32,000 le nombre des électeurs et 
risquait de livrer les conseils généraux aux influences hostiles 
à la liberté. Au nom de la commission nommée par la cham- 
bre, le général Sébastian! demandait que le droit de suflirage, 
pour le conseil général, fut accordé à tous les électeurs politi- 
ques, c'est-à-direà 80,000 électeurs. De plus, la complication 
d'un mode électoral à deux degrés paraissait propre à obs- 
curcir la volonté des électeurs ; la commission de la Chambre 
proposait donc de supprimer les conseils d'arrondissement, et 
de faire nonuner les conseillers généraux directement par les 
électeurs de canton. 

Ces différentes considérations étaient entièrement politiques, 
mais il ne pouvait en être autrement ; les questions qui tou- 
chent à l'organisation des libertés locales sont des questions 
éminemment politiques. 

Il en résulta un dissentiment entre la gauche et le minis- 
tère, dissentiment dont la droite profita pour faire rejeter des 
projets qui lui semblaient dangereux, et pour renverser le minis- 
tère. 

Sous la Restauration, l'organisation départementale reçut 
seulement deux modifications. Depuis 1817, les dépenses fixes, 
c'est-à-dire le traitement des fonctionnaires de l'administration 
des préfectures et des sous-préfectures, ainsi que les dépenses 
qui concernent les établissements communs à plusieurs dépar- 
tements, tels que les cours royales, et les maisons centrales, 
sont payées au moyen de centimes additionneb que détermine 
la loi annuelle des finances, et qui sont centralisées au Trésor ; 
les conseils généraux n'ont plus à voter ces dépenses. On 
pensa que le vote et le contrôle des centimes aflfectés aux 
dépenses variables, devaient être laissés aux conseils généraux, 
qui, par leur connaissance des lieux et des choses, peuvent 
éclairer l'administration (i). La seconde modification est due 

(1) Rapport de Meunier. 



sous LA RESTAURATION 101 

à un amendement de M. Dumeylet, qui fut voté dans la ses- 
sion de 1828, malv;ré l'opposition du ministre de Tintérieur, et 
qui ordonne que les budgets départementaux seront rendus 
publics par la voie de l'impression. 



CHAPITRE VI 

ORGANISATION LOCALE 
SOUS LE GOUVERNEMENT DE l83o 



§ I . — Organisation municipale. 

L'article 69 de la Charte de 1830 était ainsi rédigé : 

« Il sera pourvu , par des lob séparées et dans le plus court 
délai possible, à des institutions départementales et munici- 
pales fondées sur un système électif, d 

Le 6 septembre 1830, un député du centre, M. Humblot- 
Contéy développa devant la Chambre un projet de loi munici- 
pale. La Chambre nomma une commission pour l'examen de 
ce projet, qui différait peu du projet Martignac amendé. Il ne 
Êiut pas oublier que la Chambre, chargée d'examiner ce nou- 
veau projet, était la même que celle qui avait discuté le projet 
de Martignac. 

M. Félix Faure, au nom de la nouvelle commission, déposa 
son rapport le 29 décembre 1830. Le projet de loi sur l'orga- 
nisation municipale était séparé du projet sur les attributions, 
dont l'examen était remis à une autre session. 

Le premier est devenu la loi du 23 mars 1 83 1 sur l'organisa- 
tion municipale, d'après laquelle sont électeurs les citoyens 
les plus imposés aux rôles des contributions directes de la 
commune, dans les proponions suivantes : pour les commu- 
nes de mille habitants et au-dessous, un nombre égal au 
dixième de la population de la commune ; ce nombre s'ac- 
croissait de 5 V» jusqu'à 5,000 habitants, de 4 */• jusqu'à 
15,000 et de 3 ^/o au dessus de 15,000. 



sous LE GOUVERNEMENT DE 1830 103 

On y adjoignait un certain nombre de capacités, notamment : 
les membres des tribunaux, les juges de paix, les membres des 
chambres de commerce, les officiers de la garde nationale, les 
médecins, les avocats, les notaires. 

Dans la discussion, un député, M. Legendre, montra que, 
suivant les cas, les 9/10, les 19/20, les 49/50 de la population 
étaient exclus du gouvernement de la commune ; que plus les 
villes étaient grandes, moins il y avait d'électeurs proportion- 
nellement à la population ; ce qui semblait un contre-sens , 
puisque le niveau intellectuel s'élève en même temps que la 
population. 

Mais la discussion porta principalement sur les articles qui 
règlent la constitution de la municipalité. 

« Art. 3. — Le maire et les adjoints sont nommés par le roi, 
ou, en son nom, par le préfet. — Dans les communes de 3,000 
habitants et au dessus, ils sont nommés par le roi ainsi que 
dans les chefs-lieux d'arrondissement, quelle que soit la popu- 
lation. — Les maires et les adjoints sont choisis parmi les 
membres du conseil municipal ; ils peuvent être suspendus par 
un arrêté du préfet, mais ils ne sont révocables que par une 
ordonnance du roi. » 

Plusieurs députés, entre autres Daunou et Thouvenel, 
demandèrent que les maires et les adjoints fussent nommés 
par les habitants ou au moins par les conseils municipaux. 

M. Aubernon répondit : « Si les 38,000 communes de 
France élisaient leurs maires sans que le pouvoir intervînt, 
nous abolirions en sous -œuvre le principe fondamental de 
notre gouvernement, et nous verrions bientôt un fauteuil de 
président à la place du trône. » M. Thouvenel montra par 
l'exemple de l'Angfeterre la fausseté de ce raisonnement. 

Dupin ahic attaqua la proposition à un autre point de vue : 
« Voulez-vous donc rentrer dans le fédéralisme et réaliser cette 
pensée échappée à l'un des orateurs, que la commune doit 
être un petit état dans l'Etat ? Les communes nous ont jadis 
délivrés de la féodalité, voudriez-vous aujourd'hui voir les 
abus de la féodalité reparaître à l'aide des communes, avec ses 



m ORGANISATION LOCALE 

tours et ses châteaux ? » C'est un singulier raisonnement : 
les communes nous ont autrefois délivré de la féodalité , donc 
il faut se garder de rétablir les communes, de peur qu'elles ne 
ramènent la féodalité I 

La loi du 23 mars 183 1 conserve la forme de Torganisadon 
municipale de Tan VIII, mais elle y introduit un principe nou- 
veau, le principe de l'élection, qui fait des conseillers muni- 
cipaux les représentants de la commune ; en donnant à la com- 
mune le droit d'être représentée, elle la constitue une personne 
morale capable de liberté. 

D'après cette loi, les conseils municipaux peuvent être dissous 
'par le roi ; il ne doit pas y avoir plus de trois mois entre la 
dissolution et la réélection (art. 27). Les fonctions de maire et 
d'adjoint sont gratuites (art. i ). Le préfet, en conseil de pré- 
fecture, peut annuler toute délibération portant sur des objets 
étrangers aux attributions des conseils municipaux, ou prises 
en dehors des réunions légales (an. 28 et 29). 

Restait à faire une loi non moins imponante, celle qui devait 
régler les attributions des maires et des conseils municipaux. 
Une nouvelle chambre avait été nommée au mois de juillet 
183 1, et il y avait lieu d'espérer qu'elle serait animée d'un 
esprit de liberté. Malheureusement, tout parti qui arrive au 
pouvoir devient le défenseur naturel d'une centralisation qui, 
en lui permettant de peser sur le vote des électeurs, lui donne 
une force immense pour se maintenir à la tète du gouverne- 
ment. 

Pendant plusieurs années, on vit les diflférents ministères lutter 
avec une remarquable ténacité, afin d'empêcher l'esprit libéral 
de la Chambre de se traduire dans les lois d'organisation muni- 
cipale et départementale. Sans cette malheureuse intervention, 
nous aurions eu, quarante ans plus tôt, des libertés locales qu'il a 
fallu acheter au prix de plusieurs révolutions. 

Les discussions sur la loi d'attributions municipales se pro- 
longèrent jusqu'en 1837. Nous les analyserons avec quelques 
détails, car elles serviront à nous faire comprendre l'esprit 



sous LE GOUVERNEMENT DE 1830 105 

d'une loi qui reste encore en vigueur dans un grand nombre de 
ses articles. 

Le 14 septembre 183 i, M. d'Argout ministre de l'intérieur, 
présenta à la Chambre des députés un projet de loi sur les 
attributions municipales. D'après ce projet, toute l'administra- 
tion du maire était soumise à l'autorité du préfet; non-seule- 
ment l'exécution des lois, règlements et mesures d'adminis- 
tration générale, mais encore l'administration des propriétés 
communales, et même l'exécution des délibérations du con- 
seil municipal dûment approuvées. Le conseil municipal ne 
donnait que des avis. 

Le rapport que M. Prunelle, au nom de la commission nom- 
mée parla Chambre, déposa le 25 mars 1833, modifiait con- 
sidérablement le projet du gouvernement ; il proposait d'éta- 
blir la distinction des communes urbaines et des communes 
rurales, dans le but de donner aux premières une plus grande 
somme de. liberté, 

Il proposait d'attribuer aux conseils municipaux le droit de 
régler définitivement certains points de l'administration des 
communes, tels que les baux de neuf années, la répartition 
des droits de pâturage et d'affouage, l'acceptation des dons et 
legs, quand il n'y avait aucune réclamation de la part des 
intéressés. L'autorité supérieure aurait pu , dans un délai de 
30 jours, annuler ces délibérations, mais seulement en cas 
d'infraction à la loi. Toutes les autres délibérations auraient 
eu besoin d'autorisation avant de devenir exécutoires. 

Par un des articles, le maire était investi du droit de prendre 
des arrêtés et de faire des règlements sur tous les objets con- 
fiés à la vigilance de l'autorité municipale ; toujours sauf le 
droit de l'autorité supérieure de les annuler pour violation 
de la loi. 

11 faut remarquer que les lois de 1790 et de 1791 avaient 
donné aux maires, le droit de publier des arrêtés exécutoires 
sans autorisation de l'autorité supérieure. Ce droit n'avait 
jamais été retiré formellement; il avait continué d'exister, 
même sous l'empire et sous la restauration. Mais ce droit 



106 ORGANISATION LOCALE 

n'avait été, sous ces deux gouvernements^ qu'une vaine théo- 
rie; en fait, les maires, nommés par le gouvernement, révo- 
cables à volonté, avaient toujours communiqué au préfet les 
arrêtés qu'ils comptaient prendre. La commission proposait de 
limiter le droit des maires, mais de lui donner une réalité 
dans les limites fixées par la loi. Elle demandait que l'auto- 
rité supérieure fût forcée de se prononcer dans un délai de 30 
jours, au lieu do se borner, comme par le passé, à ne pas ré- 
pondre quand elle n'approuvait pas un arrêté, ne possédant 
pas le droit de le réformer. 

La discussion commença le 4 mars 1833. 

L'article qui divisait les communes en urbaines et rurales 
fut rejeté. M. Thiers prétendit que les petites communes 
étaient trop incapables, et les grandes trop dépensières pour 
qu'on pût en émanciper aucune. 

La discussion porta principalement sur les articles qui don- 
naient aux communes le droit de prendre des arrêtés et de 
régler définitivement certains de leurs intérêts. M. Tliicrs, 
ministre du commerce, combattit vivement ces libertés dans 
la séance du 3 mai. Il refusait aux communes le droit de ré- 
gler leurs dépenses facultatives, même quand les dépenses 
étaient faites avec leurs ressources ordinaires ; il leur refusait 
le droit d'administrer leurs biens, même quand cette liberté 
ne pouvait compromettre l'avenir de la fortune communale. 
Il fit un éloge sans bornes de la centralisation : « Peuc-on 
rien voir de plus admirable que l'action d'un gouvernement 
qui, à l'aide du télégraphe, est obéi en quelques instants jus- 
qu'aux extrémités les plus reculées du royaume ? Tous les 
jours il part de Paris des courriers qui se répandent avec rapi- 
dité dans toutes les directions, emportant les ordres du gou- 
vernement... Remarquez que, tandis qu'on veut détruire la 
grande unité du gouvernement français, elle est dans tous les 
payi» un objet d'envie. On cherche à nous imiter, on demande 
notre centralisation ; et nous, fatigués d'être arrivés au but, 
nous voulons l'abandonner. » 

Thiers était mal renseigné^ ainsi que nous le montrerons. 



sous LE GOUVERNEMENT DE 1830 107 

car, chez aucune nation de l'Europe, on n'imitaît alors, 
pas plus qu'on ne Ta fait depuis, notre centralisation adminis- 
trative. Dès cette époque, la Belgique, la Hollande, la Prusse, 
étaient entrées dans une large voie de décentralisation. 

Thîers ajouta : « Depuis 40 ans on n'aurait peut-être pas 
Êdt aux aflfaires du pays une plaie plus profonde que par 
le projet que l'on vous propose. » 

Comme le fit remarquer Odilon Barrot , qui, dès cette épo- 
que, défendait énergiquement les libertés locales, deux systèmes 
étaient en présence : dans l'un, celui de la commission, la 
commune existait, faisait acte de volonté, s'administrait elle- 
même sur certains points, réglait définitivement certains de 
ses intérêts, pourvu qu'elle restât dans la loi ; dans l'autre, dans 
celui du gouvernement, la commune li'avait pas de volonté, 
ne pouvait émettre que des vœux. C'était en définitive le 
préfet qui administrait. 

Malgré les efforts de Thiers et de Barthe, ministre de la 
justice^ la Chambre adopta tous les amendements de la com- 
mission et notamment celui qui donnait aux conseils munici- 
paux le droit de régler définitivement, sauf réformation en des 
cas spécifiés, plusieurs parties de l'administration des biens de 
la commune. 

Le gouvernement retira le projet de loi. 

H en présenta un nouveau le 13 janvier 1834. Ce nouveau 
projet était considérablement réduit ; sous prétexte de meilleure 
rédaction, on y passait sous silence plusieurs questions impor- 
tantes ; il n'y était plus dit que le maire administrait sous l'au- 
torité du préfet, mais comme on n'y disait pas le contraire, 
le régime précédent demeurait. 

La discussion commença le 17 février 183/j, sur l'article 
qui porte que les maires exercent les fonctions spéciales qui 
leur sont attribuées par les lois ; M. Bellaigue demande qu'on 
ajoute à ce paragraphe la liste de toutes les lois qui attribuent 
aux maires des fonctions spéciales. 

Voix nombreuses : « Il y en a plus de 500. » 

Le président Dupin : « Une foule de lois ont été faites qui 



108 ORGANISATION LOCALE 

attribuent des fonctions aux maires; quelques-unes de ces lois 
sont abrogées, modifiées, les autres sont en vigueur. Il est évi- 
dent que la nomenclature proposée par M. Bellaigue ne serait 
pas complète, parce qu'il n'est pas possible d'oublier qu'il y 
a des lois dont la matière est complètement étrangère aux 
maires, dans lesquelles cependant des fonctions leur sont attri 
buées. Il est donc impossible de réunir dans une nomencla- 
ture toutes les lois de la France dans lesquelles il est question 
des maires. » Sur ces observations, la Chambre vota l'article 
sans modification. 

Malgré les effons des ministres, et après les discours de 
MM. Isambert et O. Barrot, la Chambre adopta un amendement 
de M. Laurence, qui décidait que les arrêtés des maires seraient 
exécutoires un mois après la délivrance du récépissé du pré- 
fet, sauf les cas d'urgence ou d'annulation. Thiers soutint que 
c'était (c substituer l'ordre judiciaire à l'ordre administratif; » 
ce qui voulait dire que pour casser un arrêté, la loi rempla- 
çait l'arbitraire du préfet ou du ministre, par un jugement du 
Conseil d'Etat. Sur la proposition de M. Sade, la Chambre 
revint complètement à ce qu'elle avait voté l'année précédente, 
sur le droit des conseils municipaux de régler définitivement 
certaines affaires. 

La loi de nouveau votée avec ces amendements fut de nou- 
veau retirée par le gouvernement. 

Un troisième projet de loi fut porté cette fois devant la 
Chambre des pairs, auprès de laquelle on espérait avoir plus 
facilement raison. Mounier y fit, le 19 mars 1835, un savant 
rappon. 

La persistance de la Chambre des députés avait forcé le gou- 
vernement à faire des concessions, à accorder aux conseils 
municipaux le droit de régler définitivement quelques-uns de 
leurs intérêts, et aux maires le droit de prendre des arrêtés 
exécutoires, sauf annulation dans un délai de trente jours. 

Il ne faut pas se méprendre sur la gravité de la question 
qui se débattait depuis plusieurs années. Il s'agissait de savoir 
si l'autorité municipale avait une force propre, une force qu'elle 



sous LE GOUVERNEMENT DE 1830 109 

tirait d'elle-même, ou bien si cette autorité n'était qu'une 
simple délégation de l'autorité supérieure. Le débat était entre 
le principe de la Constituante et celui de l'an III et de l'an 
Vni. La commune a-t-elle une vie propre; est-elle un des 
éléments naturels, essentiels, de toute société ; ou bien n'est- 
elle qu'une simple division territoriale, formée uniquement 
pour faciliter l'action politique et administrative du pouvoir 
central ? C'était la fondamentale question qui se discutait de- 
puis 1789. 

Dans son nouveau projet, le gouvernement avait distingué 
parmi les arrêtés du maire , les arrêtés temporaires des arrêtés 
permanents. Les premiers étaient immédiatement exécutoires , 
les seconds ne pouvaient l'être qu'après autorisation préalable. 

Le gouvernement avait adopté le classement, fait précédem- 
ment par la Chambre des députés, des attributions des conseils 
municipaux en trois catégories : 

i® Les conseils municipaux règlent certaines affaires ; 

2" Sur d'autres, ils délibèrent seulement et leurs délibéra- 
tions ne sont exécutoires qu'après approbation de l'autorité 
supéneure ; 

3° 11 en est d'autres enfin sur lesquelles les conseils munici- 
paux donnent simplement leur avis. 

Il ne s'agissait plus que de déterminer l'étendue de ces trois 
catégories ; le principe de l'autorité propre des communes 
était admis. 

Le projet du gouvernement fut adopté par la Chambre des 
pairs, sans modifications importantes. 

Vivien présenta à la Chambre des députés un remarquable 
rapport qui prouve que, dès cette époque, des esprits émi- 
nents avaient aperçu toute la gravité des problèmes qui se 
cachent au fond de l'organisation des libertés locales. 

Il établissait la question sur son vrai terrain : « Une organi- 
» sation municipale qui donnerait un emploi à toutes les capaci- 
» tés, un but h tous les efforts, qui attacherait tous les citoyens 
» au gouvernement de l'Etat par les bienfaits de leurgouver- 
» nement local ; cette organisation serait une garantie pour le 



110 ORGANISATION LOCALE 

» pouvoir royal, un élément de bien-être dans le présent 
» et de sécurité dans l'avenir. Elle répandrait partout d'utiles 
» lumières. » 

n Le gouvernement représentatif appelle tous les citoyens 
» à concourir à l'exercice du pouvoir. Nous n'avons pas 
» d'écoles politiques où la science des affaires soit enseignée ; 
» d'ailleurs, la théorie ne saurait jamais remplacer la pratique. 
» La bourgeoisie, appelée aux devoirs de l'administration, ne 
» fournit point ces hommes d'Etat que l'Angleterre élève dans 
» les familles aristocratiques. C'est aux habitudes de la vie mu- 
i> nicipale à y suppléer. Elles donneront à chacun le sentiment 
» des intérêts généraux. Qpi ne sait les avantages de cette appli- 
» cation pratique ? Elle exerce les esprits, les habitue à la réa- 
» lité, les tient en garde contre les fausses doctrines. Des ima- 
» ginations ardentes qui s'égareraient dans de vaines spécula- 
» tions se pénètrent des nécessités sociales. Ce sentiment de la 
» responsabilité qui pèse sur tous introduit dans l'administration 
» publique une circonspection qui rend les lois plus efficaces, 
» en imprimant plus de prudence aux agents chargés de leur 
» exécution. » 

Nous avons voulu citer tout ce passage; chacune de ses 
phrases prouve combien son auteur avait profondément étudié 
la question. 

Vivien élevait les plus sérieuses objections contre runi£3r- 
mité d'organisation appliquée aux 38,000 communes de la 
France : « La même loi peut-elle convenir là où les lumières 
» et les ressources varient dans de si fortes proportions?.. Une 
» loi uniforme place le législateur dans une rigoureuse alterna- 
» tive ; il faut qu'il restreigne les droits de tous en raison de 
» l'incapacité de quelques-uns, ce qui est une injustice, ou qu'il 
» accorde à tous les droits dont quelques-uns sont incapables 
» d'user, ce qui peut compromettre les intérêts généraux, et 
» comme ces derniers doivent toujours prévaloir, une organisa- 
» tion uniforme a pour résultat nécessaire de rendre im] 
» l'affiranchissement de l'administration communale. » 



sous LE GOUVERNEMENT DE 1830 lit 

Vivien, au nom de la commission, proposait d'établir une 
réunion annuelle, au chef-lieu de canton, de tous les maires 
des communes d'un même canton ; cette assemblée devait 
être chargée de donner son avis sur les intérêts communs. 
Il espérait qu'avec le temps on aurait accordé à cette assem- 
blée des attributions importantes. 

Il établissait les véritables principes sur la police municipale : 
«r Le droit de police locale n'est pas une concession de la 
puissance publique, il a sa source dans cette régie de droit 
naturel qui autorise tous les individus et par conséquent les cor- 
porations d'habitants, qui, relativement à la grande famille, ne 
sont elles-mêmes que des individus, h veiller à leur conserva- 
tion. » Le projet de loi déposé par le gouvernement méconnais- 
sait ces principes, en proposant d'autoriser les préfets à modifier 
les arrêtés temporaires des maires et en exigeant l'approba- 
tion préalable pour les arrêtés permanents. Vivien faisait jus- 
tement remarquer que par le droit de modification donné 
aux préfets , le pouvoir du maire se résoudrait en un simple 
droit de proposition. Il critiquait la distinction entre les arrêtés 
temporaires et les arrêtés permanents. La distinction est ma- 
laisée à établir, puisque, d'une part, il est difficile de recon- 
naître le caractère de permanence à des arrêtés toujours révo- 
cables à volonté, et que, d'autre part, les arrêtés temporaires 
sont pris nécessairement pour un laps de temps plus ou moins 
long. Enfin, il proposait de rejeter le paragraphe qui tendait 
à soumettre les arrêtés permanents des maires à l'approba- 
tion préalable du préfet. 

Une autre question ne touchait pas moins à l'autonomie 
communale. C'est celle de la nomination ou au moins de la 
présentation des fonctionnaires de la commune. Le projet 
du gouvernement refusait aux maires le droit de présenta- 
tion pour le commissaire de police, pour les employés 
de l'administration de l'octroi, pour les membres des bureaux 
de bienfaisance et des commissions administratives des hôpi- 
taux et hospices. Vivien, avec la commission de la Chambre 
des députés, rétablissait les droits de la commune sur tous ces 
points. 



112 ORGANISATION LOCALE 

Après une discussion qui dura du 26 janvier au 1 1 février 
1837» et après de nombreux amendements votés par la Cham- 
bre des députés, le projet de loi fut renvoyé à la Chambre des 
pairs ; il y donna lieu à un second rapport de Mounier et à 
une seconde discussion; puis il fut renvoyé à la Chambre 
des députés, où Vivien fit un nouveau rapport le 16 mai, et 
où une nouvelle discussion s'engagea le 19; il revint à la 
Chambre des pairs, le 16 juin et fut l'objet d'un troisième 
rapport de Mounier, le 3 juillet, et d'une nouvelle discussion; 
enfin il fut adopté le 6 juillet 1837. 

Sept années de discussions ardentes avaient été nécessaires 
pour aboutir à une organisation municipale. Cette organisation, 
tout en renfermant dans d'étroites limites le pouvoir de la 
commune, reconnaissait, contrairement à ce qui existait de- 
puis deux siècles , que la commune n'est pas une création de 
l'Etat, qu'elle a une vie propre. 

La loi de 1837 étant encore en vigueur pour tout ce qui 
n'a pas été abrogé par les lois postérieures, nous en donnerons 
les principaux articles en les accompagnant de commentaires. 

« Art. 9. — Le maire est chargé sous l'autorité de l'admi- 
nistration supérieure : i® de la publication et de Tadministra- 
tion des lois et règlements ; 2® des fonctions spéciales qui lui 
sont attribuées par les lois ; 3® de l'exécution des mesures de 
sûreté générale. » 

Le maire n'est pas chargé de l'exécution de toutes les 
lois, comme semble le dire l'article 9, mais de l'exécution 
de certaines lois spéciales, et cette exécution doit lui être 
attribuée par la loi elle-même. 

Ces lois spéciales peuvent se ranger en un petit nombre de 
chapitres : 

Le Cadastre ; 

Les Contributions directes ; 

L'Octroi ; 

Les Élections ; 

Le Recensement de la population ; 

Le Recrutement et les appels militaires ; 



sous LE GOUVERNEMENT DE 1830 113 

Les Indigents et les Enfants trouvés ; 

Les Établissements insalubres et l'hygiène publique ; 

L'Instruction primaire (i). 

Nous n'y comprenons pas la publication des lois , puisque 
aujourd'hui cette publication n'a plus lieu par lecture pu- 
blique à son de trompe ou de tambour, ni même par affichage; 
elle résulte de leur insertion au Bulletin officiel. 

Quel est le caractère des lois à l'exécution desquelles les 
maires sont chargés de participer , même depuis l'organisation 
des grandes administrations publiques? Ces lois doivent pren- 
dre un caractère local, municipal, lors qu'elles arrivent à 
l'application dans la commune; c'est ce qu'on peut voir, en 
passant rapidement en revue les différents chapitres dont nous 
venons de parler. 

Cadastre. — Il a pour but l'évaluation des terres, afin d'é- 
tablir l'égale répartition de l'impôt foncier dans la commune. 
D'après la loi de finances du 7 août 1850 (Titre I" art. 7), 
toute commune cadastrée depuis 30 ans, peut demander utle 
revision du cadastre, dans le but d'obtenir une répartition 
plus équitable de l'impôt foncier, entre les propriétaires qui 
possèdent son sol. 

C'est donc une opération essentiellement locale , faite dans 
l'intérêt des habitants de la commune, et l'on comprend facile- 
ment la participation qu'y prennent le maire et le conseil mu- 
nicipal. 

Contributions. — Le maire et un adjoint, assistés de cinq 
propriétaires de la commune, sont chargés de répartir entre 
les différents propriétaires^ le contingent des impôts foncier, 
mobilier , personnel , et des portes et fenêtres , attribué à la 
commune par le conseil d'arrondissement. 

Pour l'impôt foncier les répartiteurs se bornent à faire le 
relevé des mutations de propriété, survenues dans le cours de 
l'année. Pour les impôts mobilier, personnel et des portes et 

(i) Nous empruntons cette classiffcation à M. Le Berquier : 
Le Corps municipal, i vol. in-8° 1868. 

8 



114 ORGANISATION LOCALE 

fenêtres 9 ils font connaître au contrôleur les modificaiions qui 
se sont opérées dans les valeurs locatives, par suite de cons- 
truction et de démolition, ou dans le personnel des contri- 
buables. Les répaniteurs donnent encore leur avis sur les 
demandes en décharge ou en réduction. L'impôt sur les cliîcns 
est un impôt exclusivement local, puisqu'il est perçu au profit 
de la coipmune. 

Le maire doit faire placarder le rôle des contributions di- 
rectes pour sa commune, et les affiches qui font connaître aux 
habitants^ les dispositions de la loi relatives aux délais et au 
mode de demande en décharge ou réduction de leurs cotes. 
Tous ces actes sont d'intérêt essentiellement local. Il en est 
de même de ce qui touche aux octrois , puisque la plus grande 
partie de ce dernier impôt entre dans la caisse municipale. 

Elections. — Le maire dresse chaque année, du !•' au lo 
janvier, la liste des électeurs de sa commune ; il y ajoute les 
citoyens qui ont acquis les conditions exigées par lu loi, ou 
ceux qui ont été omis ; il retranche ceux qui ont perdu ces 
conditions ou qui sont décédés. 

La formation de la liste des électeurs municipaux, aussi bien 
que la surveillance des élections , sont des afiaires essentielle- 
ment locales. La formation de la Uste électorale politique ainsi 
que la surveillance du vote pour la nomination des députés 
prennent également un caractère local, lorsqu'elles arrivent i 
l'application dans la connnune. 

Il en est de même du recensement de la population ; il 
sen de base à la répartition de l'impôt mobilier dans la 
commune, à la répartition du contingent militaire dans le 
canton ; à la -fixation du nombre des adjoints au maire. 
Chaque habitant est donc intéressé à un recensement exact de 
la population. Le maire est chargé de dresser chaque année 
un tableau des jeunes gens de sa conmiune, qui doivent 
prendre part au tirage au sort. L'exactitude de ce ubleau esc 
d'un intérêt capital pour les pères de famille et pour les jeunes 
gens; toute ombsion d'un jeune homme est préjudiciable 
aux autres. 



sous LE GOUVERNEMENT DE 1830 115 

Nous n'avons pas besoin d'insister pour montrer que l'ap- 
plication des lois sur le recrutement, sur les établissements 
insalubres et sur l'hygiène, sont également d'intérêt local, et 
que tous les habitants sont intéressés à leur exécution. 

L'instruction des enfants de la commune, la bonne tenue 
des écoles, en un mot, l'application des lois sur l'instruction 
primaire, est un des intérêts locaux les plus considérables. 

Ce que nous avons dit de l'exécution des lois par le maire, 
s'applique également à celle des règlements; il serait facile 
de montrer que tous les règlements , dont le maire est chargé 
d'assurer l'exécution , touchent directement aux intérêts 
locaux. 

C'est donc à tort qu'on a pris prétexte de l'article 9, pour 
en conclure que le maire doit être nommé par PEtat; le 
maire, quoique élu par les habitants, exécutera des lois 
qui sont dans l'intérêt de sa commune , mais il les exécutera 
avec des égards et une considération pour les habitants, que 
l'on ne rencontre pas toujours chez les fonctionnaires de 
l'Etat ; il sera d'autant plus porté h ne pas faire naître de conflit, 
qu'il sait que le gouvernement est armé des pouvoirs néces- 
saires pour exécuter directement ces lois en cas de résistance. 

L'article 10 de la loi de 1837 est ainsi conçu : « Le maire 
est chargé, sous la surveillance de l'administration supérieure: 

1° De la poHce municipale , delà police rurale, de la voirie 
rurale et de pourvoir à l'exécution des actes de l'autorité su- 
périeure qui y sont relatifs ; 

2*» De la conservation et de l'administration des propriétés 
de la commune et de faire, en conséquence, tous les actes 
conservatoires de ses droits ; 

3** De la gestion des revenus , de la surveillance des établis- 
sements communaux et de la comptabiHté communale ; 

4® De la proposition du budget et de l'ordonnancement 
des dépenses ; 

5® De la direction des travaux communaux ; 

6*» De souscrire les marchés, de passer les baux des biens 
et les adjudications de travaux communaux dans les formes 



116 ORGANISATION LOCALE 

établies par les lois ef règlements ; 

7^ De souscrire, dans les mimes formes, les actes de 
vente, échange, partage, acceptation de dons et legs, acqui- 
sition , transactions , lorsque les actes ont été autorisés confor- 
mément à la loi ; 

go De représenter la commune en justice^ soit en deman- 
dant , soit en défendant. » 

La distinction , des actes accomplis sous Tautorité et des 
actes accomplis sous la surveillance de Tadministration supé- 
rieure, est empruntée à la loi de 89 (an 50 et 51). 

« Art. II. — Le maire prend des arrêtés à Tefifet : i*» D'or- 
donner les mesures locales sur les objets confiés par les lois i 
sa vigilance et à son autorité ; 2'' De publier de nouveau les 
lois et règlements de police^ et de rappeler les citoyens à 
leur observation. Les arrêtés pris par les maires sont immé- 
diatement transmis au sous-préfet. Le préfet peut les annuler 
ou en suspendre l'exécution. Ceux de ces arrêtés qui portent 
règlement permanent, ne seront exécutoires qu'un mois après 
la remise de l'ampliation constatée par les récépissés donnes 
par le sous-préfet. » 

Ainsi le gouvernement avait obtenu gain de cause contre la 
commission et contre Vivien. Tous les arrêtés du maire peu- 
vent être annulés ou suspendus par le préfet, sans qu'il soit 
nécessaire de motiver l'arrêté d'annulation. La seule distinc- 
tion, c'est que les arrêtés qui ne sont pas permanents, sont 
exécutoires, aussitôt qu'ils ont été affichés par le maire; ce qui 
n'enlève pas au préfet le droit de les annuler ou de les 
suspendre ; tandis que ceux qui sont permanents ont besoin, 
pour être exécutoires, d'être transmis préalablement au préfet, 
qui, dans un délai de trente jours, peut refuser son approba- 
tion. 

Le gouvernement avait également obtenu gain de cause 
au sujet de la présentation des membres des commissions 
administratives des hospices, des membres des bureaux de 
bienfaisance, des commissaires de police et des employés de 
l'octroi. 



sous LE GOUVERNEMENT DE 1830 117 

Les attributions et le pouvoir que la loi de 1837 accorde 
au maire sont considérables, nous ajouterons même trop con- 
sidérables. Il est seul chargé de toute l'administration de la 
commune; toutefois il peut déléguer une partie de ses pou- 
voirs à un ou plusieurs adjoints (art. 14). Il nomme à tous 
les emplois pour lesquels la loi ne prescrit pas un mode spé- 
cial de nomination ; il peut suspendre et révoquer les titulaires 
de ces emplois (art. 12). Seul, il prend des arrêtés et publie 
des règlements concernant la commune; seul, il délivre des 
mandats et il ordonnance les dépenses (art. 61). Le conseil 
municipal se borne à délibérer sur les comptes que le maire 
doit lui présenter chaque année. Le maire est encore spéèia- 
lement chargé des actes de Tétat-civil. 

La loi divise les intérêts communaux en trois ordres : ceux 
que le conseil a le droit de régler, ceux sur lesquels il a le 
droit de délibérer, ceux sur lesquels il donne seulement son 
avis. 

« Art. 17. — Les conseils municipaux règlent par leurs déli- 
bérations les objets suivants : 

1° Le mode d'administration des biens communaux; 

2° Les conditions des baux à ferme ou à loyer, dont la 
durée n'excède pas dix-huit ans pour les biens ruraux, et neuf 
ans pour les autres biens ; 

y Le mode de jouissance et la répartition des pâturages et 
fruits communs autres que les bois, ainsi que les conditions à 
imposer aux parties prenantes ; 

4*» Les affouages en se conformant aux lois forestières. » 

Ces délibérations réglementaires ne sont exécutoires que si, 
dans un délai de trente jours , le préfet ne les a pas annulées 
pour violation de la loi ou d'un règlement d'administration 
publique (art. 18). 

La loi de 1837 appelle les conseils municipaux à délibérer 
seulement, sur les objets suivants : 

1° Le budget de la commune et en général toutes les recet- 
tes et dépenses ordinaires et extraordinaires. 



118 ORGANISATION LOCALE 

2® Les tarifs et règlements de perception de tous les reve- 
nus communaux ; 

3® Les acquisitions, aliénations et échanges de propriétés 
communales; les affectations de ces propriétés aux différents 
services publics, et en général tout ce qui concerne leur con- 
servation et leur amélioration ; 

4° La délimiution ou le partage des biens indivis entre 
deux ou plusieurs communes, ou sections de communes ; 

5® Les conditions des baux à ferme ou à loyer, dont la 
durée excède dix-huit ans pour les biens ruraux et neuf ans 
pour les autres biens ; ainsi que celles des baux des biens pris 
à loyer par la commune , quelle qu'en soit la durée ; 

&* Les projets de construction, de grosses réparations et de 
démolition et en général tous les travaux à entreprendre ; 

y* L'ouverture des rues et places publiques et les projets 
d'alignement de voirie municipale; 

8* Le parcours et la vaine pâture ; 

9* L'acceptation des dons et legs faits à la conmiune et aux 
établissements communaux ; 

lo® Les actions judiciaires et transactions. 

Ces délibérations ne sont exécutoires qu'après approbation 
du préfet. 

Le conseil est appelé à donner seulement son avis sur les 
projets d'alignement de grande voirie dans l'intérieur des vil- 
les et bourgs ; sur les budgets et les comptes des fabriques, 
des éublissements de charité et de bienfaisance ; sur les auto- 
risations d'emprunter, d'acquérir, d'aliéner, de plaider , et 
d'accepter des dons et legs, par ces mêmes établissements; 
enfin sur tous les objets au sujet desquels les conseils munici- 
paux seront consultés par le préfet (art. 2i). 

Le conseil municipal peut exprimer des vœux sur tous les 
objets d'intérêt local (art. 24). 

Les séances des conseils municipaux ne sont pas publiques ; 
leurs débats ne peuvent être publiés officiellement qu'avec 
l'approbation de l'autorité supérieure (an. 29). Mais on ne 
peut refuser à aucun des contribuables de la commune, corn- 



sous LE GOUVERNEMENT DE 1830 119 

munication, sons déplacement, des délibérations des conseils 
municipaux ( art. 25, loi du 21 mors 183 1). 

Le titre III règle les budgets des communes. 

Les dépenses sont classées en deux ordres : les dépenses 
obligatoires et les dépenses facultatives. 

La loi de 1837 compte 21 dépenses obligatoires; ce sont 
notamment : les frais de registres de Tétat-civil, lès dépenses 
relatives à l'instruction publique , l'indemnité de logement aux 
ministres des cultes , les grosses réparations aux édifices com- 
munaux, le contingent assigné à la commune dans la dépense 
des enfants trouvés, le traitement et les frais de bureau du 
commissaire de police, les frais de loyer et d'entretien des 
justices de paix. 

Les recettes sont classées en recettes ordinaires et recettes 
extraordinaires. Les recettes ordinaires sont les revenus des 
biens de la commune, le produit des droits de place perçus 
dans les halles, foires, marchés, abattoirs,... le produit des 
octrois, celui des centimes additionnels affectés aux communes 
par les lois de finances, etc. (art. 3f). Les recettes extraor- 
dinaires se composent des centimes extraordinaires et des em- 
prunts dûment autorisés, des dons et legs, et de toutes autres 
recettes accidentelles (art. 32). 

Le budget de chaque commune, proposé par le maire et 
voté par le conseil municipal, doit être approuvé par le préfet 
pour les villes au-dessous de 100,000 habitants, et par le 
chef de l'état pour les autres. 

C'est le préfet, ou le chef de l'état, qui inscrit d'office au 
budget communal les dépenses obligatoires qui auraient été 
omises (art. 39). 

Les recettes et dépenses communales s'cfTectucnt par un 
comptable chargé seul, et sous sa responsabilité, de poursuivre 
la rentrée de tous les revenus de la commune , ainsi que d'ac- 
quitter les dépenses ordonnancées par le maire. Les états dres- 
ses par le ^maire sont exécutoires après qu'ils ont été visés 
par le Sous-Préfet (art. 62 et 63). Dans toutes les communes 



120 ORGANISATION LOCALE 

dont les revenus sont inférieurs à 30,000 fr. , le percepteur 
remplit les fonctions de receveur municipal ; dans les autres, 
le chef du gouvernement peut autoriser la nomination d'un 
receveur municipal, si le conseil le demande. 

Les comptes des receveurs municipaux sont définitivement 
apurés par le conseil de préfecture, pour les communes dont 
le revenu n'excède pas 30,000 fr., et par la cour des comptes 
pour les autres. Dans la pratique, les conseillers de préfec- 
ture se bornent à signer les comptes, qui sont vérifiés par un 
employé de la préfecture, auquel ils paient une indenmitè 
pour ce travail. 

Le titre Vil de la loi de 1837 traite des intérêts qui con- 
cernent plusieurs communes. 

La loi prévoit deux cas : i"" Celui dans lequel un travail, 
un pont par exemple, intéresserait plusieurs communes. Les 
conseils municipaux sont appelés à délibérer sur leurs intérêts 
respectifs et sur la part de la dépense que chacune d'elles 
devra supporter ; le préfet prononcera après avoir entendu le 
conseil d'arrondissement et le conseil général (art 72); 2"* Celui 
dans lequel plusieurs communes possèdent des biens indi- 
vis. Si l'une des communes le réclame, une ordonnance du 
chef de l'état institue un syndicat composé de délégués des 
conseils municipaux des communes intéressées. Les délibé- 
rations prises par ce syndicat ne sont exécutoires qu'après 
approbation du préfet (an. 70 et 71). 

§ 2. — Organisation départementale. 

Le gouveinement présenta le 15 septembre 183 1, devant 
une nouvelle chambre nommée au mois de juillet précédent, 
des projets de loi sur les institutions départementales. 

Le rapport fait par M. Gillon, au nom de la conunissioa 
chargée par la Chambre d'examiner ces projets, montra qu'il 
existait de nombreuses dissidences entre cette commission 
et le gouvernement. 

Ces projets ne furent pas discutés. 



sous mi: (îouvkrnicmknt \m: as'M) m 

Le 8 décembre 1832, M. d'Argout, ministre de l'Intérieur, 
présenta de nouveau ces deux projets de loi après y avoir 
apporté quelques modifications (i). 

M. GiUon lut, dans la séance du 7 janvier 1833, un rapport 
au nom de la Commission nommée pour examiner le projet 
de loi sur Torganisation départementale ; ce projet fut l'objet 
d'une discussion approfondie à partir du 7 janvier 1833. La 
loi fut votée par la chambre des députés, mais la clôture 
de la session de 1832 ayant été prononcée le 25 avril 1833, 
avant que la Chambre des pairs ne l'eût discutée, cette clô- 
ture détruisait constitutionnellement le vote de la Chambre 
des députés, quoique la session de 1833 commençât le 
lendemain 26 avril. 

Pendant cette nouvelle session, M. d'Argout soumit à la 
Chambre des pairs le projet proposé précédemment à la 
Chambre des députés, en mettant en regard de chaque 
article, les amendements qui y avaient été apportés, simple- 
ment à titre de documents consultatifs , puisque le vote des 
députés était devenu caduc. Ce projet est devenu la loi du 
22 juin 1833 sur l'organisation des Conseils généraux. 

Dans l'examen que nous allons faire de ses principaux 
articles, nous rapporterons souvent les débats auxquels elle 
donna lieu à la Chambre des députés, lors de la première 
discussion qui avait eu lieu au mois de janvier, car lorsque le 
projet, voté par les pairs, fut présenté devant cette chambre, le 
pays attendait avec impatience la loi qui devait lui donner 
l'élection des conseillers généraux, et la Chambre des députés 
le vota sans discussion, en moins de deux heures. 

L'article 2 décide que « le Conseil général est composé 
d'autant de membres qu'il y a de cantons dans le département 
sans pouvoir toutefois excéder le nombre de trente. » 

Cet article avait donné lieu à une vive discussion à la 
Chambre des députés, lorsque le projet avait été proposé au 
mois de janvier; la commission de cette chambre et le gou- 

(1) Moniteur du 12 décembre i832. 



122 ORGANISATION LOCALE 

vemement étaient loin d'être d'accord sur le nombre des 
membres qui devaient composer les Conseib généraux. 

La commission proposait qu'il y eût un conseiller général 
pour chaque canton. Le gouvernement voulait en limiter beau- 
coup le nombre; il soutenait que rien ne serait plus dan- 
gereux pour la bonne expédition des affaires, que des Conseils 
généraux trop nombreux , et que d'ailleurs l'équité s'opposât 
à ce que les petits cantons eussent la même représentation 
que les grands. M. de Montalivet proposait de s'en tenir aux 
limites fixées en l'an VIII, i6 conseillers au minimum et 24 
comme maximum. Dans la séance du 10 janvier, Thiers di- 
sait : Nous sommes en présence de trois systèmes; je déclare, 
au nom du gouvernement, que celui de ces trois systèmes 
que le gouvernement repousse le plus, c'est celui qui donne 
un représentant direct à chaque canton. 

M. Glais-Bizoin proposa un amendement dans le sens du 
rapport de la commission et cet amendement avait été adopté 
par 168 voix contre 164, malgré les efforts de MM. d'Argout 
et Thiers. Le gouvernement rétablit son texte primitif dans le 
projet qu'il soumit à la Chambre des pairs. La commission de 
cette Chambre se rapprocha de l'opinion de la Chambre des 
députés, et proposa de porter à 40 le maximum des conseillers 
généraux. 

Le comte de Montalivet présenta un tableau effrayant de ce 
que deviendraient nos assemblées départementales, si l'on 
adoptait ce maximum : « Figurez-vous une préfecture où 
40 membres sont rassemblés dans une salle. Autour de ce 
tapis vert où la raison semble devoir s'être réfugiée, les 
membres seront obligés de se lever pour parler, de chercher 
des exordes et des péroraisons ; des choses enfin les plus in- 
compatibles avec la raison... J'ai la conviction qu'en adoptant 
un nombre de conseillers aussi considérable que celui proposé 
par votre commission, nous faisons des conseils généraux 
politiques^ et que dès lors nous portons le coup le plus fort à 
la Constitution sous laquelle la France a le bonheur de vivre. » 

M. de Ferville, pour donner satisfaction aux craintes que 



sous LE GOUVERNEMENT DE 1830 123 

ce discours avait éveillées dans la Chambre des pairs, et, en 
môme temps, comme conciliation entre le gouvernement et 
la commission, proposa un maximum de 30 membres, qui 
fut adopté. 

L'adoption de ce maximum de trente membres impliquait 
une réunion de plusieurs cantons en une même section de 
vote, dans les départements ayant plus de trente cantons. 
Cette réunion devait se faire suivant un tableau annexé à la loi 
(art. 3). 

La discussion ne fut pas moins vive sur la première partie 
de Fart. 3 : « Un membre du conseil général est élu dans 
.chaque canton. » 

Cette phrase signifie que l'élection aura lieu dans chaque 
canton par vote uninominal et non au chef-lieu d'arrondisse- 
ment, par scrutin de liste. 

Dans la première discussion à la chambre des députés, 
M. de Brigode avait proposé un amendement en vertu duquel 
les conseillers généraux seraient nommés par une assemblée 
électorale réunie au chef-lieu d'arrondissement. Cet amende- 
ment fut soutenu par Cli. Dupin et par le général Foy 
(séance du 11 janvier). Ce dernier orateur fait comiaître 
les raisons qui avaient inspiré l'amendement. Si l'élection 
avait lieu par cantons, dit-il, « ils n'enverraient pas l'hom- 
me le plus capable d'apprécier les intérêts départementaux ; 
ils enverraient celui qui défendrait le mieux les intérêts des 
cantons. Il y aurait là un immense danger, car, au lieu d'avoir 
au conseil général les hommes ayant les idées les plus larges 
du département, les hommes qui comprendraient les intérêts 
généraux de cette grande circonscription territoriale, vous 
auriez des hommes toujours renfermés dans les localités étroi- 
tes de leur canton, et qui s'en constitueraient les défenseurs 
exclusifs/ » 

Si nous rapportons cette discussion, c'est afin de montrer 
combien l'organisation administrative de Tan VIII, qui nous 
éloigne de l'administration pratique, effective, de notre pays, 
qui borne notre rôle à écouter ou à prononcer des discours. 



vu ORGANISATION LOCALE 

nous fait trop souvent perdre terre et planer dans les hauteurs 
de théories admirables en paroles, mais absolument en dehors 
de ce qui est démontré vrai, par Texpérience de toutes les 
nations. 

L'article 3 continue ainsi : a L'assemblée électorale est 
composée des citoyens portés sur la liste du jury ; si leur 
nombre est au-dessous de cinquante (dans le canton), le com- 
plément sera formé par l'appel des citoyens les plus impo- 
sés. » D'après la loi de 1827, la liste des jurés se composait des 
électeurs politiques, des maires nommés par le roi, des offi- 
ciers de terre et de mer en retraite jouissant d'une pension de 
1,200 fr. au minimum, des docteurs, des licenciés, des mem-» 
bres de l'Institut, etc. 

L'article 8 décide que les conseils généraux sont nommés 
pour neuf ans et renouvelés par tiers tous les trois ans. 

La dissolution d'un conseil général peut être prononcée par 
le roi (art. 9). 

L'article 12 règle les sessions des conseils généraux : « Un 
conseil général ne peut se réunir s'il n'a été convoqué par le 
préfet, en vertu d'une ordonnance du roi, qui détermine l'épo- 
que et la durée de la session. Le conseil formé, sous la pré- 
sidence du doyen d'âge, le plus jeune faisant les fonctions 
de secrétaire, nommera^ au scrutin et à la majorité absolue 
des voix, son président et son secrétaire. Le préfet a entrée 
au Conseil général; il est entendu quand il le demande et 
assiste aux délibérations, excepté lorsqu'il s'agit de l'apurement 
de ses comptes. » 

La nomination du président et du secrétaire par le Conseil 
ne souleva aucune objection. Il n'en fut pas de même de la 
fin de l'article 12, qui permet aux préfets d'assister aux déli- 
bérations du Conseil. Dans le projet rédigé par la première 
commission de la Chambre des députés, il leur était interdit d*y 
assister. On leur permettait seulement l'entrée des commissions 
où se préparent les affaires, parce qu'aucun vote n'y a lieu; on 
craignait que les membres du Conseil ne fussent influencés au 
moment du vote par la présence du Préfet. Le ministre de 



sous LE GOUVERNEMENT DE 1830 125 

Tintèrieur avait fait remarquer que les conseillers généraux 
puiseraient une grande indépendance dans l'élection ; que pré- 
cédemment ils étaient nommés par le chef de l'État et que , 
dans ces conditions, si on avait laissé le préfet entrer au 
Conseil, il n'y aurait eu aucun contrôle réel sur l'adminis- 
tration. Cependant la Chambre des députés avait adopté l'avis 
de sa commission. 

D'après le projet présenté par la commission de la Chambre 
des pairs, le préfet avait entrée au Conseil général; il était 
entendu quand il le demandait ; il assistait aux discussions , 
mais ne pouvait assister au vote. On fit remarquer que le 
IVéfet serait obligé de sortir un grand nombre de fois pendant 
chaque séance, ce qui paraissait peu convenable. Li chambre 
des pairs adopta ramendcmcnt qui est passé dans la loi. 

L'article 13 décide que les séances ne sont pas publiques, la 
Commission de la Chambre des députes et le gouvernement 
étaient d'accord sur ce sujet, et un amendement de M. Lirabit 
en sens comr.iirc fut rejeté. 

D'après l'article 16, « il est interdit h tout Conseil général 
de se mettre en correspondance avec un ou plusieurs conseils 
d'arrondissement ou de département. » Personne ne réclama 
contre cet article. 

Une des parties de la loi qui donna lieu h la plus vive dis- 
cussion fut celle qui concerne les conseils d'arrondissement. 
On se rappelle que dans les débats du projet Martignac, les 
conseils d*arrondissemcnt avaient trouvé des adversaires nom- 
breux. I^ discussion sur ce sujet se reproduisit, avec non moins 
de force, en 18^ j; les conseils d'arrondissement furent atta- 
qués comme inutiles, comme une véritable superfét.ition ; on 
demandait leur remplacement par des assemblées cantonales. 
Cependant la plupart de ceux qui en demandaient la suppres- 
sion voulaient conser\'er l'arrondissement comme siège d*un 
Sous-Préfet chargé d'instruire les affaires et de faire exécuter 
les ordres du Préfet. Selon M. Bérard séance du 10 jan- 
vier 18}}) « réunir des citoyens pour ne leur donner rien 
dlmportinP à ^^••'* c'f** vo loir les dégoûter, comme il est 
presque coi ï présent b. 



126 ORGANISATION LOCALE 

M. Lherbette demande : v Où se tiennent les foires annuelles 
et les marchés de chaque semaine? au chef-lieu de canton. 
Où est le centre des routes communales ? au chef-lieu de can- 
ton. Où, les réunions annuelles des maires, pour la revision 
des listes électorales ( i ), et pour le tirage du contingent ? au 
chef-lieu de canton. Où, les bureaux de bienfaisance, quelque- 
fois même des hospices? au chef-lieu de canton. Où, les 
comités pour l'instruction primaire ? au chef-lieu de canton. 
Où, les justices de paix ? au chef-lieu de canton. » MM. Ram- 
buteau et Odilon Barrot proposèrent également de remplacer 
les conseils d'arrondissement par des conseils cantonaux. 

La Chambre néanmoins rejeta les conseils cantonaux à une 
très forte majorité. 

A la Chambre des pairs , l'article 20 ainsi conçu : « Il y a 
dans chaque arrondissement un conseil d'arrondissement, 
composé d^autant de membres que l'arrondissement a de can- 
tons, sans que le nombre des conseillers puisse être au-dessous 
de neuf, » fut adopté sans discussion. Il en fut de même à la 
Chambre des députés. Nous avons déjà dit que la Chambre 
des députes, cédant à l'impatience du pays, vota sans discus- 
sion la loi , telle qu'elle sortit des débats de la Chambre des 
pairs. 

La loi du 22 juin 1833 a véritablement redonné h vie aux 
dépanements, par l'élection des conseillers généraux ; mais elle 
n'a pas changé le système de l'an VIII sur l'organisation 
départementale. Le Préfet restait le seul administrateur du 
département, et le rôle du conseil général se bornait à déli- 
bérer sans pouvoir prendre aucune décision. 

C'est ce qu'avait fait remarquer le vieux Merlin de Douai, 
dans la séance du 7 janvier 1832, en s'appuyant sur la Charte 
qui avait promis des institutions fondées sur l'élection. D pro- 
posait, en conséquence, de Ùàrc administrer le dépanement 
par un comité composé de membres élus dans chaque amm- 
dissement, et qui serait présidé par le Préfet ayant voix déli- 
bérative dans ce comité. 

(1) Aujourd'hui pour la revision des listes du jury. 



sous LE GOUVERNEMENT DE 1830 127 

II fut seul de son avis. Tous les hommes politiques de cette 
époque avaient la plus profonde admiration pour le sys- 
tème administratif de Tan VIII, « inspiré, il y a 30 ans, 
par des conseillers habiles, au génie de Napoléon, à ce génie 
de Tordre et de la raison pratique. » ( i ) M. de Barante con- 
fondait le génie du despotisme avec le génie de l'ordre. 

La loi sur les attributions des conseils généraux ne rencontra 
pîis moins de difScultés que celle qui en avait réglé l'organi- 
sation. 

Nous avons vu que le 16 septembre 1831 , le gouverne- 
ment avait présenté à la Chambre des députés, un projet de 
loi sur les attributions des conseils généraux. Ce projet modi- 
fié fut de nouveau présenté le 8 décembre 1832, et donna 
lieu à un rapport de M. de la Pinsonnière déposé le 3 avril 

«833- 

Pour aplanir les graves différences d'opinion qui existaient 
entre les conclusions de ce rapport et le projet du gouverne- 
ment, le Ministre nomma une commission composée de 
députés, de pairs de France et d'administrateurs. 

M. de Gasparin, ministre de l'intérieur, présenta, le 
1 1 janvier 1837, un nouveau projet à la Chambre des pairs, 
où un rapport fut déposé le 4 mars 1837; à la Chambre des 
députés, le rapport, rédigé par Vivien, fut déposé dans la séance 
du 19 février 1838. 

A la Chambre des pairs, la discussion s'engagea (9 mars 1 837) 
sur l'article 3 de la Commission, qui était ainsi conçu : « Le 
Conseil général prononce sur les demandes en réduction déli- 
bérées par les conseils d'arrondissement. La décision du 
conseil général est définitive à moins que, sur la proposition du 
roi, il ne soit statué par une loi. » 

Cet article contenait une innovation, car précédemment 
le conseil général prononçait définitivement sur les réclama- 

(1) De Barante ) rapport à la Chambre des pairs sur la loi d'orga- 
nisation départementale, 4 avril î833. 



128 ORGANISATION LOCALE 

dons qui étaient portées devant lui. La commission avait 
pensé qu'il fallait un tribunal d'appel, et que cet appel devait 
être porté devant le corps législatif. 

Cette disposition nouvelle donna lieu à une discussion qui 
ne dura pas moins de deux séances. M. de Montalivet disait 
que les réclamations seraient très nombreuses, et il fit re- 
marquer que le conseil général ne fait la répanition, entre les 
arrondissements, qu'après le vote du budget à la Chambre des 
députés, à une époque tardive de l'année; et qu'une loi de 
rectification ne pouvait être rendue qu'au commencement de 

l'année suivante, c'est-^-dire lorsque les rôles sont déjà faits 
et envoyés. 

Mounier soutint l'article de la commission : « Supposez 
qu'un conseil général, par erreur, par inadvertance , par un 
motif quelconque , ne se conforme pas à la prescription , que 
la règle ait été violée; le gouvernement est actuellement com- 
plètement désarmé. » Mais il reconnaît que la rectification ne 
peut avoir lieu que l'année suivante. 

L'article, n'étant pas jugé suffisamment explicite , fut ren- 
voyé à la Commission qui présenta la rédaction suivante : 
tt toutefois la répartition peut être rectifiée par une disposition 
spéciale présentée dans le projet de la loi annuelle des finan- 
ces. » 

Cet article additionnel fut définitivement rejeté ; on pensa 
qu'il ouvrirait la voie à des réclamations incessantes et Ton 
adopta une rédaction qui est devenue l'article 2 de la loi du 
10 mai 1838. 

Cet article 2 qui remet au conseil général le droit de répar- 
tir, sans appel, les contributions directes, est le seul qui donne 
au conseil général le droit de prononcer définitivement sur 
quelque chose. Nous avons montré combien ce droit est 
illusoire. 

Sur ses propres affaires, le Conseil général ne statuait 
jamais définitivement ; il avait simplement le droit de délibérer 
ou de donner son avis. 

n ne faudrait pas croire qu'il eut même le droit de délibérer 



sous LE GOUVERNEMENT DE 1830 129 

sur toutes les affaires qui figurent à son budget. La première 
section de ce budget renferme, sous le nom de dépenses ordi- 
naires, des dépenses qui sont obligatoires ; le conseil ne peut 
réellement intervenir ni dans le vote de ces dépenses, ni dans 
le vote des centimes nécessaires pour y subvenir. 

Les dépenses obligatoires fixées par la loi de 1838, sont : 
(art. 12.) 

I** Les grosses réparations et l'entretien des édifices et 
bâtiments départementaux ; ' 

2° Les contributions dues pour les propriétés du départe- 
ment; 

3** Le loyer, s'il y a lieu, des hôtels de préfecture et de 
sous-préfécture ; 

4° L'ameublement et l'entretien du mobilier de l'hôtel de 
préfecture et des bureaux de sous-préfecture; 

5° Le casernement ordinaire de la gendarmerie ; 

6° Les dépenses ordinaires des prisons départementales ; 

7** Les frais de translation des détenus, des vagabonds et 
des forçats libérés ; 

8° Les loyer, mobilier et menues dépenses des cours et 
tribunaux, et les menues dépenses des jusdces de paix; 

9° Le chauffage et l'éclairage des corps-de-garde des établis- 
sements départementaux. 

lo** Les travaux d'entretien des routes départementales et 
des ouvrages d'art qui en font partie ; 

II** Les dépenses des enfants trouvés et abandonnés, ainsi 
que celles des aliénés , pour la part afièrente au dépanement , 
conformément aux lois ; 

12*» Les frais de route accordés aux voyageurs indigents; 

13*» Les frais d'impression et de publication des listes élec- 
torales et du jury ; 

14** Les frais de tenue des collèges et des assemblées, convo- 
qués pour nommer les membres de la Chambre des députés, 
des conseils généraux et des conseils d'arrondissement ; 

15° Les frais d'impression des budgets et des comptes des 
recettes et dépenses du département ; 

9 



130 ORGANISATION LOCALii 

i6® La partie à la charge des départements^ dans les frais 
des tables décennales de l'état civil ; 

17^ Les frais relatifs aux mesures qui ont pour objet d'ar- 
rèter le cours des épidémies et des épizooties; 

18® Les primes fixées par les règlements d'administration 
publique pour la destruction des animaux nuisibles; 

19® Les dépenses de garde et conservation des archives 
publiques. » 

On voit combien sont nombreuses les dépenses obligatoi- 
res; elles peuvent être inscrites d'office dans la i'* section du 
budget, et même augmentées^ jusqu'à concurrence du mon- 
tant des recettes destinées à y pourvoir , par l'ordonnance 
royale qui règle le budget (art. 14). 

Les affaires sur lesquelles le conseil général était appelé à 
délibérer sont : (an. 4) 

i* Le vote des contributions extraordinaires, et les emprunts 
à contracter dans l'intérêt du département ; 

2® Les acquisitions, aliénations, échanges de propriétés 
départementales. 

y Le changement de destination et d'affectation des édifi- 
ces départemenuux. 

4* Le mode de gestion des propriétés départementales. 

5'' Les actions à intenter ou à soutenir. 

6** Les transactions qui concernent les droits du dépanc- 
ment; 

7* L'acceptation des dons et legs ; 

8* Le classement et la direction des routes départemen- 
tales; 

9* Les projets, plans et devis de tous les autres travaux 
exécutés sur les fonds du département; 

10** Les offires faites, par les communes, parles associations 
ou les particuliers, pour concourir à la dépense des routes 
dépanementales ou d'autres travaux, à la charge du départe- 
ment; 

11^ La concession à des associations, à des compagnies ou 
à des particuliers, de travaux d'intérêt dépanemental ; 



sous LE GOUVERNEMENT DE 1830 131 

12** La part contributive à imposer au département, dans les 
dépenses des travaux exécutés par TÉtat et qui intéressent le 
département ; 

ly La part contributive du département, aux dépenses des 
travaux qui intéressent à la fois le département et les com- 
munes ; 

14** L'établissement et l'organisation des caisses de retraite, 
ou autre mode de rémunération, en faveur des employés des 
préfectures et des sous-préfectures ; 

13** La part de la dépense des aliénés et des enfants trouvés 
et abandonnés qui sera mise à la cliarge des communes, et les 
bases de la répartition h faire entre elles ; 

16** Tous les autres objets sur lesquels il est appelé à déli- 
bérer, par lois et règlements. 

Les délibérations des conseils généraux étaient soumises 
à l'approbation du roi , du ministre compétent, ou du préfet, 
selon le cas (art. 5). 

Les idées libérales de 1830 étaient déjà loin en 1838, et 
Ton était pressé d'en finir avec les lois d'organisation locale. 
Personne, ni à la Chambre des députés, ni à la Chambre des 
pairs, ne réclama, pour le Conseil général, un autre droit que 
celui de délibérer , même sur les intérêts les plus proches et 
les plus spéciaux. Un seul point donna lieu à une discussion 
intéressante. La Commission de la Chambre des députés avait 
proposé un article 4 ainsi conçu : « le Conseil général règle 
le mode de gestion des propriétés départementales produc- 
tives de revenu. » D s'agissait de quelques pépinières, liippo- 
drômes, écoles... rapportant une douzaine de mille francs 
pour l'ensemble des départements. Cet article n'en fut pas 
moins combattu avec vivacité; ce qu'on attaquait en lui, 
c'était le principe qui reconnaissait le département comme 
propriétaire d'immeubles, autres que ceux qui sont affectés à 
un service public ; on soutenait même que le département n'a- 
vait pas un véritable droit de propriété sur ces derniers, puis- 
qu'il ne pouvait, sans autorisation, en changer la destination. 

C'est l'objection que souleva M. de Montalivet, ministre de 



132 ORGANISATION LOCALE 

Tintérieur : u Toutes les propriétés départementales sont affec- 
tées à un service public, ou ont eu primitivement cette des- 
tination ; jamais le département n'est devenu propriétaire dans 
le seul but d'avoir des propriétés. Donc Tardcle de la Com- 
mission tend à assigner à la propriété départementale , en 
l'assimilant à celle des communes, une place d'une nature qui 
ne lui appartient pas. En laissant au Conseil général le droit 
de régler le mode d'administration de ces biens, on subor- 
donne le préfet aux décisions du Conseil général, on lui 
donne des attributions qui viennent uniquement du Conseil 
général et non plus du gouvernement. » 

Cette dernière phrase montre l'esprit dans lequel fut 
votée la loi de 1838. Hn effet, si le Conseil général peut, sur 
certains points, prendre une résolution définitive, le préfet est 
subordonné, en ces points, au Conseil général ; ce qui est 
opposé à la notion que l'on se faisait alors du gouvcrucmcnt. 

Vivien défendit l'article de la Commission; il dit que le 
préfet ne deviendrait pas le régisseur des propriétés du dépar- 
tement, mais qu'il serait simplement chargé de trouver la 
personne à qui leur régie serait confiée. 

L'article 4 de la Commission fut rejeté. 

Le Conseil général pouvait donner son avis (art. 6) : sur 
les changements proposés aux délimitations du département, 
des arrondissements , des cantons, et des communes ; sur l'é- 
tablissement , la suppression , ou le changement des foires et 
marchés , etc. 

L'article 10 détermine les recettes qui doivent faire (ace aux 
dépenses de diverses natures inscrites au budget départemental; 
ces recettes se composent : 

« I® Du produit des centimes additionnels aux contribu* 
tions directes affectés, par la loi de finances, aux dépenses 
ordinaires du département. » Le Conseil général n'avait pas 
plus à voter ces centimes ordinaires, qu'à délibérer sur 
leur emploi. Comme leur quotité, fixée par la loi de finances 
(art. 13), produisait des sommes très différentes selon les 
dépanements, le corps législatif , votait aussi, un certain 



sous LE GOUVERNEMENT DE d830 133 

nombre de centimes, pour composer un fonds commun destiné 
à aider les département pauvres , dans l'acquittement de leurs 
dépenses ordinaires ; 

» 2' Du produit des centimes additionnels facultatifs votés 
par le Qjnseil général, dans les limites déterminées par la loi 
des finances ; 

» 3® Du produit des centimes additionnels facultatifs extraor- 
dinaires, en vertu des lois spéciales. 

» 4® Du produit des centimes additionnels affectés, par les 
lois générales, à diverses branches du service public; et de 
quelques autres revenus éventuels , tels que celui des pro- 
priétés du. département non affectées au service départemental.» 

« Le Conseil général entend et débat les comptes d'adminis- 
tration qui lui sont présentés par le Préfet : 

» 1° Des recettes et dépenses, conformément au budget du 
département. 

» 2** Du fond de non valeur ; 

» 3" Du produit des centimes additionnels spécialement af- 
fectés par des lois générales, à diverses branches du service 
public. Ces comptes, provisoirement arrêtés par le Conseil 
général, sont définitivement réglés par ordonnance royale. » 
(art. 24). 

» Les budgets et les comptes du département définitivement 
réglés sont rendus publics par voie de Timpression.» (art. 25). 

» Le conseil général peut ordonner la publication de tout 
ou partie de ses délibérations ou procès-verbaux; les procès- 
verbaux rédigés par le Secrétaire, et arrêtés au commence- 
ment de chaque séance contiendront Tanalyse de la discussion. 
Les noms des membres qui ont pris part à cette discussion 
n'y seront pas insérés. » (art. 26). 

Un débat s'engagea à la Chambre des pairs et à la Chambre 
des députés sur ces 2 derniers articles qui règlent la publicité 
des budgets et des procès-verbaux des Conseils généraux. A la 
Chambre des pairs, la Commission avait proposé un article 
ainsi rédigé : 

c< Les budgets et les comptes du département définitive- 



134 ORGANISATION LOCALE 

ment approuvés, ainsi que les résultats des délibérations du 
Conseil général, sont seuls rendus publics par la voie de l'im- 
pression. » 

Villemain objecta que les mots : « sont seuls rendus pu- 
blics » semblaient interdire aux conseillers eux-mêmes, le droit 
de publier la part qu'ils ont prise aux travaux du Conseil géné- 
ral ; il demandait donc qu'on ajoutât les mots : <c aux frais du 
département. » Le duc Decazes fit connaître que plusieurs 
départements, et entre autres celui de la Gironde, publiaient les 
procès-verbaux de leurs séances depuis plusieurs années, et qu'il 
n'en était jamais résulté aucun inconvénient. 

Mole, président du Conseil des ministres, s'éleva cpntrc cette 
publicité : « la publicité qu'on réclame dénaturerait l'institu- 
tion elle-même des conseils généraux, elle en ferait des assem- 
blées où les délibérations prendraient de l'importance {Uxttul) 
et qui deviendraient plus ou moins politiques. Je crois qu'il 
importe de les tenir renfermées dans les limites de leur insti- 
tution, c'est-à-dire de les laisser un conseil comme ils sont, 
et non d'en faire des assemblées délibérantes. » Cette phrase 
est caractéristique du système auquel on entendait soumettre 
les Conseils généraux, par la loi de 1838. 

Mounier et le duc de Broglie appuyèrent l'opinion de Mole. 
L'article fut adopté par la Chambre des pairs, tel qu'il avait 
été rédigé par la Commission. 

A la Chambre des députés, la Commission proposa la rédac- 
tion qui est devenue les deux articles 25 et 29 que nous 
avons rapportés plus haut. Le ministre s'y rallia, quoique l'an- 
née précédente il eût envoyé une circulaire pour défendre 
cette pubUcation. 

Le titre II de la loi de 1838 traite des attributions des conscib 
d'arrondissement. Les conseils d'arrondissement ont deux 
sessions par an, ou plutôt , pour parler conformément à la loi, 
ils ont une session, qui se divise en 2 panies; l'une avant, 
l'autre après la session du Conseil général. 

Dans la r* partie de cette session, le Conseil d'arrondisse- 



sous LE GOUVERNEMENT DE 1830 135 

ment délibère sur les réclamations auxquelles donnerait 
lieu la fixation du contingent de l'arrondissement dans les 
contributions directes (art. 40). Il s*agit de la fixation faite 
Tannée précédente par le Conseil général. Il délibère égale- 
ment sur les demandes en réduction de contribution , formées 
par les communes. Nous avons vu que les communes peu- 
vent appeler du Conseil d'arrondissement, devant le Conseil 

général. 

Dans cette première partie de sa session, le conseil d'arron- 
dissement donne son avis sur les changements qui seraient 
proposés à la circonscription de l'arrondissement, des cantons 
et des communes ; sur le classement et la direction des che- 
mins vicinaux de grande communication, sur la suppression 
ou le changement des foires et des marchés ; sur les réclama- 
tions des communes, au sujet de leur part contributive dans 
les travaux intéressant plusieurs communes, et sur tous les 
objets sur lesquels ils sont consultés par l'administration (art. 
41). 

Le conseil d'arrondissement peut également donner son 
avis sur tous les objets sur lesquels le conseil général peut 
délibérer, en tant qu'ils intéressent l'arrondissement (art. 42). 

Dans la deuxième partie de sa session le Conseil d'arron- 
dissement répartit les contributions directes entre les com- 
munes (art. 45); nous avons montré que c'était une pure 
affaire de forme. 



CHAPITRE VII 

LES LIBERTÉS LOCALES 
SOUS LA DEUXIÈME RÉPUBLIQUE 



La loi du 3 juillet 1848 applique le sufirage universel aux 
élections pour les conseils généraux ; elle déclare que les séan- 
ces de ces conseils seront publiques, que les maires et les 
adjoints seront choisis par les conseils municipaux. 

L'article 79 de la Constitution décide que chaque canton 
élira un conseiller général. 

Sous la deuxième République, la question de décentralisa- 
tion fut reprise avec ardeur ; on se demanda la raison de Taf- 
faiblissement inexplicable, mystérieux, du gouvernement de 
1830, qui avait paru si solidement assis. On comprit qu'une 
nation est sans énergie^ sans force et sans expérience, qu'elle 
est à la merci d'une émeute y sous un régime où les citoyens 
sont annihilés par une administration qui, presque partout, 
agit h leur place, et qui, dans les autres cas, les met en tutelle. 

D'un autre côté, les journées de juin et les doctrines dis- 
cutées dans les clubs effrayaient les départements, qui crai- 
gnaient, chaque matin, de voir un nouveau gouvernement leur 
arriver par le télégraphe. Il fallut rabattre de l'éloge que Thiers 
avait fait de la centralisation. 

Malheureusement, en temps de révolution, il est difficile 
de garder la mesure. Au lieu de considérer la décentrali- 
sation dans son véritable but, qui est l'éducation politique 
de la nation, certains partis prétendirent l'organiser à leur 
profit. Par réaction, quelques républicains crurent voir se dres- 
ser de nouveau le spectre de la féodalité ; d'ailleurs ils trou- 



sous LA DEUXIÈME RÉPUBLIQUE 137 

vaient commode de conserver la dictature de Paris sur les 
départements. 

On ne put se mettre d'accord, ni dans le comité de consti- 
tution ni dans la Constituante elle-même. La discussion s'en- 
gagea sur l'article 77 du projet de constitution (i) : « Il y a 
dans chaque département une administration composée d'un 
préfet, d'un conseil général et d'un conseil de préfecture. » 
C'était la continuation du système de Tan VIII. 

MM. Béchard, Pascal Duprat, Jouin, de la Rochette, par- 
lèrent en faveur d'un changement de système. M. Béchard. 
et 43 membres, presque tous de la droite, présentèrent un 
amendement d'après lequel la gestion des intérêts départe- 
mentaux devait être donnée à des administrateurs élus par le 
suffrage universel. Les préfets et sous-préfets restaient les 
agents du pouvoir exécutif, pour veiller à l'exécution des lois, 
et pour empêcher les empiétements des administrations lo- 
cales. 

Thiers soutint qu'on n'avait jamais eu plus besoin de cen- 
tralisation. Ch. Dupin, appuyé par son frère, Dupin aîné, fit 
un éloge pompeux de Sieyès, qu'il appela le seul homme 
de génie parmi tous ceux qui se sont occupés d'administration, 
dans les temps modernes. Il déclara admirables les principes 
et l'œuvre de la loi de pluviôse an VIII. Il renia ses amis qui, 
sous la Restauration, avaient attaqué la centralisation. Il fit 
remarquer que les plus libéraux, et entre autres Benjamin 
Constant, avaient changé d'avis après 1830. Il prétendit que 
la centralisation datait de 1789 et osa même faire l'éloge de 
la Convention , pour appuyer ses idées centralisatrices. 

M. Boulatignier dit qu'il allait prouver que « les législa- 
teurs qui ont fait la loi du 18 juillet 1837 (sur les attributions 
municipales) ont bien singulièrement diminué la subordination 
des administrations locales, telles que notre première assem- 
blée constituante l'avait faite ; » mais il se borna h une simple 
assertion. Il accusa les décentralisateurs de demander que 

(i) (Séance du 27 octobre 1848). 



138 LES LIBERTÉS LOCALES 

les communes pussent lever, à leur profit, toutes les taxes qu'il 
leur plairait et faire des dépenses à leur gré. Il fit beaucoup 
rire la Chambre en lui racontant l'histoire d'un maire qui» 
étant venu à Paris et ayant vu la rue de Rivoli, déclara en- 
suite aux habitants de son bourg, que désormais ils seraient 
obligés de construire leurs maisons sur un plan uniforme 
qu'il leur indiqua. 

M. Boulatignier oubliait que ce maire était un produit de 
la centralisation, puisqu'il avait été nommé par le roi ou par 
le préfet, et qu'un maire nommé par les habitants n'aurait 
jamais pu concevoir l'idée d'imposer, aux électeurs dont il 
dépendait, un règlement aussi absurde. 

M. de la Rochette fit remarquer, avec quelque raison, qu'il 
était contradictoire, de reconnaître aux citoyens, assez d'intelli- 
gence pour choisir ceux qui devront faire les lois, régler les 
destipées intérieures et extérieures du pays, et, en même temps, 
de leur refuser l'intelligence nécessaire pour nommer leurs 
maires, leurs adjoints, leurs instituteurs, |>our voter quelques 
dépenses communales, sans passer par la tutelle administrative. 

L'amendement Béchard fut re|>oussé à une immense majo- 
rité. 

L'assemblée législative de 185 1 nomma une commission de 
30 membres, afin de préparer des projets de loi formant un code 
complet d'administration intérieure. On y voyait figurer Michel 
de Bourges, Emmanuel Arago, Odilon Barrot, à côté du duc 
de Broglie, de Vatimesnil, de Larcy. Le général Lamoridère 
en fut le président. 

Quoique les lois rédigées par cette commission n'aient 
jamais été votées, nous croyons devoir étudier quelques-unes 
des réformes préparées par des hommes aussi distingués et 
aussi compétents. Nulle part, ailleurs que dans leurs rapports, 
on ne trouve une étude plus approfondie et plus instructive 
des questions de décentralisation. 

Quatre r apposas furent déposés; le premier, sur les commn- 
nés, par M., de Vatimesnil ; le deuxième, sur les conseik 
cantonaux, par M. O. Barrot ; le troisième, sur les conseik 



sous LA DEUXIÈME RÉPUBLIQUE 139 

généraux par M. de Laboulie ; le quatrième, sur les conseils 
de préfecture, par M. de Larcy. 

De son côté, le Conseil d*Etat avait été chargé, en vertu 
de la loi organique du 3 mars 1849, de préparer des projets 
de loi sur l'administration intérieure. 

D'après le projet dont M. de Vatimesnil fut le rapporteur, 
étaient électeurs dans la commune, tous ceux qui y avaient leur 
domicile depuis un an. Contrairement au projet du Conseil 
d'Etat, qui continuait de faire nommer les maires et les adjoints 
par le président de la République ou par le préfet, la commis- 
sion de la Chambre proposait de les faire élire par le conseil 
municipal dans les communes au-dessous de 6,000 âmes, et 
par le président de la République dans les autres. 

Le projet de la commission ajoutait aux attributions des 
conseils municipaux, le droit de régler par leurs délibérations : 
la forme des adjudications et des marchés, en se conformant 
aux lois et règlements ; le mode de perception des revenus 
communaux, dans tous les cas où il n'est pas déterminé par 
les lois et règlements ; les travaux d^entretien et de grosses 
réparations dans les limites du crédit ouvert au budget ; l'ac- 
ceptation des dons d'effets mobiliers faits sans charges ni 
affectations; l'acceptation de dons et legs, lorsqu'il n'y a pas 
de réclamation de la part des familles. 

Le préfet pouvait annuler ces décisions, mais seulement pour 
violation d'une loi ou d'un règlement d'administration publi- 
que. Le conseil municipal, par Torgane du maire, avait le 
droit de se pourvoir devant le Conseil d'Etat. 

Le conseil municipal délibérait seulement sur les autres inté- 
rêts de la commune. Le préfet, sauf le cas de violation d'une 
loi, ne pouvait casser les délibérations, sans les déférer au 
conseil de préfecture. 

La constitution de 1848 avait remplacé l'arrondissement 
par le canton, pour l'administration de certains intérêts locaux. 

O. Barrot indiquait dans son rapport la double utilité des 
conseils cantonaux. D'abord, celle de remédier, autant que 



140 LES LIBERTÉS LOCALES 

possible, au morcellement trop grand des communes rurales, 
sans toucher à leur individualité ; puis, celle de créer, entre 
l'autorité communale et l'autorité départementale, un conseil 
intermédiaire, assez rapproché des communes pour bien con- 
naître leurs besoins, assez éloigné pour ne pas être asservi 
aux préventions et aux routines locales. 

Le conseil cantonal eût été investi du droit de répartir les 
contributions entre les communes du canton , et du droit de 
recevoir des dons et legs destinés à fonder des établissements 
d'utilité cantonale. Il devait délibérer sur tous les intérêts du 
canton. 

En présence de Tarticle 77 de la constitution, la commis- 
sion , nommée par l'assemblée législative était obligée de con- 
server l'organisation départementale de l'an Vm ; elle repoussa 
même l'idée d'une commission départementale placée à côté 
du préfet, telle qu'on la trouvait en Belgique et ailleurs. Elle 
donnait seulement, au préfet, le droit de décider un certain 
nombre de questions d'intérêt local, sans l'obliger de recou- 
rir au ministre de l'intérieur. 

D'après le projet de la commission et contrairement au 
projet du Conseil d'Etat, ce n'étaient plus les électeurs légis- 
latifs, mais les électeurs communaux qui devaient être appelés 
à élire les conseillers généraux. Les sessions étaient portées 
de quinze jours à un mois; les séances devenaient publiques. 
Les conseils généraux nommaient leurs bureaux. Ils étaient 
appelés à statuer définitivement sur le mode de gestion des 
propriétés départementales ; sur les baux des biens, quand la 
durée n'excédait pas 18 ans; sur les actions à intenter ou à 
soutenir au nom du département ; sur le classement, la direc- 
tion des chemins vicinaux. Ces décisions ne pouvaient être 
annulées que pour violation d'une loi ou d'un règlement d'ad- 
ministration publique, et sur l'avis du Conseil d'Eut. 

Le conseil général était encore appelé à délibérer sur un 
grand nombre de points, tels que les acquisitions, aliéna- 
tions et échanges de propriétés départementales ; sur les baux 
dont la durée excédait dix-huit ans ; sur le classement des 



sous LA DEUXIÈME RÉPUBLIQUE 141 

chemins vicinaux de grande communication, etc. Ces dernières 
décisions pouvaient être annulées par décret du président de la 
République, sans qu'il fût besoin d'invoquer la violation d'une 
loi. 

M. Raudot, député de l'Yonne, présenta à l'Assemblée légis- 
lative un projet de loi sur l'organisation communale, canto- 
nale et départementale. Il proposait d'enlever au préfet l'admi- 
nistration des intérêts départementaux, pour la confier à un 
délégué nommé par le conseil général. Il donnait au conseil 
général le droit de statuer sur toutes les affaires ayant un carac- 
tère départemental; le droit de nommer tous les fonctionnaires 
chargés de participer à l'administration du département. Il 
allait même jusqu'à donner au conseil général, le droit de 
nommer, comme autrefois dans les pays d'États, les fonction- 
naires chargés de percevoir les impôts de l'Etat , les percep- 
teurs, les receveurs généraux et particuliers. 

A l'appui de son projet, M. Raudot faisait remarquer que, 
dans la commune, le pouvoir municipal possède tout à la fois 
la délibération et l'action ; il demandait pourquoi il n'en serait 
pas de même dans le département, où il est plus facile de 
trouver de bons administrateurs que dans la commune. Les 
avantages pour les départements seraient de ne plus être ad- 
ministrés par des préfets, dont le plus grand nombre, choisis 
par raisons politiques, ignorent les éléments de l'administra- 
tion et ne restent dans les départements que trop peu de 
temps pour en connaître les besoins et les intérêts. Il voulait 
laisser les préfets entièrement à leurs fonctions politiques, à 
celles de représentants du pouvoir central. 

Les avantages pour le gouvernement seraient d'être déchargé 
de la responsabilité de toutes les fautes, que lui ou ses préfets 
peuvent commettre, en administrant les intérêts locaux ; d'être 
déchargé d'une foule d'affaires dont les détails lui prennent un 
temps précieux, qu'il pourrait plus utilement consacrer aux 
grands intérêts poUtiques du pays. 

L'assemblée législative examina, en première lecture, le 23 
juillet 185 1, l'organisation communale proposée par le Con- 



142 LES LIBERTÉS LOCALES 

seil d^Etat et par la commission de décentralisation. Avant de 
se séparer elle déclara que la deuxième lecture aurait lieu 
aussitôt après sa rentrée. En effet, la discussion fut reprise le 
i8 novembre suivant. 

Le coup d'Etat du 2 décembre empêcha la réalisation de 
ces projets. 



CHAPITRE VIII 



ORGANISATION LOCALE SOUS LE SECOND EMPIRE 



Une loi du 7 juillet 1852 retira, aux conseils généraux, le 
droit de nommer leurs présidents, vice-présidents et secrétai- 
res ; les séances des conseils généraux cessèrent d'être publi- 
ques (art. 5). 

Cependant les idées de décentralisation avaient trop pro- 
fondément remué les esprits, pour que le gouvernement n'eût 
pas intérêt à leur donner, au moins, un semblant de satisfacy 
tion. Le décret des 25-30 mars 1852, modifié plus tard par 
celui du 13 avril 1861, appela les préfets à statuer sur 113 
espèces d'affaires, qui précédemment exigeaient la décision du 
ministre, ou même du chef de l'Etat. 

Le ministre se réservait expressément les affaires qui tou- 
chent directement à l'intérêt de l'Etat, tels que l'approbation 
des budgets départementaux, les impositions extraordinaires, 
le classement, la direction des routes départementales, etc., en 
tout 24 articles. 

Ainsi, avant ces décrets, le ministre n'était pas appelé à 
juger moins de 137 sortes d'affaires concernant les intérêts 
départementaux ; sans compter celles qui se rapportent aux 
intérêts communaux. Il y avait impossibilité matérielle à leur 
donner une prompte solution. 

Les décrets de 1852 et de 1861 ont donc fait une décen- 
tralisation nécessaire, mais surtout au profit des préfets, qui, 
pendant dix-huit ans, devaient s'en servir pour faire de la can- 
didature officielle, au moyen de la nomination d\m certain 
nombre de fonctionnaires, tels que les titulaires des bureaux 



144 ORGANISATION LOCALE 

t 

de tabac, les gardes-champètres, les pîqueurs et cantonniers 
du service des routes, les distributeurs et facteurs des postes. 

Le décret du 31 mai 1862, ponant règlement général sur 
la comptabilité publique, laisse aux conseils généraux la fiaculté 
d'ordonner la publication de leurs délibérations; mais il ajoute 
(art. 483), tt les procès-verbaux rédigés par le secrétaire, et 
arrêtés au commencement de chaque séance, contiennent 
l'analyse de la discussion ; les noms des membres qui ont 
pris part à cette discussion n'y sont pas insérés. » 

Le 24 juin 1863, Napoléon m écrivait à M.Rouher: «No- 
tre système de centralisation, malgré ses avantages, a eu le 
grave inconvénient d'amener un excès de réglementation. 
Comment comprendre que telle affaire communale, d'une 
importance secondaire et ne soulevant aucune objection, exige 
une instruction de deux années au moins, grâce à l'interven- 
tion obligée de onze autorités différentes. Plus je songe à cette 
situation, plus je suis convaincu de l'urgence d'une réforme. » 

Dans la session de 1865, un projet de loi fut présenté sur 
les attributions des conseils généraux et des conseils munici- 
paux. Ce projet fut scindé et devint b loi du 18 juillet 1866 
sur les conseils généraux, et celle du 24 juillet 1867 sur les 
conseils municipaux. 

La loi du 18 juillet 1866 a étendu considérableiAent les 
attributions des conseils généraux comme assemblées délibé- 
rantes. Dans son r' article, elle décide que les conseils géné- 
raux statueront définitivement sur : 

I® L'acquisition, l'aliénation et l'échange des propriétés 
départemenules, quand ces propriétés ne sont pas affectées à 
un service public ; 

2"" Le mode de gestion des propriétés départementales ; 

y Les baux des biens donnés ou pris à ferme ou à loyer, 
quelle qu'en soit la durée ; 

4"* Le changement de destination des propriétés et édifices 
départementaux ; 

5® L'acceptation ou refus des dons et legs ; 

6* Le classement et la direction des routes départi 



« 1 1 ^ 1 1 »• I »^~ 



sous LE SECOND EMPIRE 145 

lorsque le tracé des dites routes ne se prolonge pas sur le ter- 
ritoire d'un autre département ; les projets, plans et devis de 
tous travaux à exécuter sur les fonds départementaux ; 

7** Le classement et la direction des chemins vicinaux de 
grande communication^ la répartition des subventions aux 
communes ; 

8* Les offres faites par les communes, de concourir à des 
travaux à la charge des départements; 

9* Le déclassement des routes départementales ; 

10** La désignation du service auquel sera confiée l'exécu- 
tion des travaux, sur les chemins autres que les routes départe- 
mentales ; 

II® L'emploi des fonds libres ; 

1 2* Les assurances ; 

13" Les actions à intenter ou à soutenir; 

14' Les transactions ; 

î 5* Les recettes et dépenses des asiles d'aliénés ; 

16* Le service des enfants assistés. 

Si on cpmpare cet article à la loi de 1838, on voit qu'il 
donne au conseil général, le droit de régler définitivement un 
certiin nombre d'objets sur lesquels il n'était pas même appelé . 
à donner son avis ; ce sont ceux des paragraphes 6, 7, 9 et 
16. Il lui donne aussi le droit, de régler la plupart des objets 
sur lesquels le Conseil général délibérait seulement; il n'y a 
d'exception que pour les paragraphes 12, 13, 14 et 15 de 
l'article 4 de la loi de 1838, c'est-à-dire pour la part contri- 
butive à imposer au département, dans la dépense des travaux 
exécutés par l'État , qui intéressent le département et l'État , 
ou le département et les communes; pour l'établissement 
et l'organisation des caisses de retraites des employés de 
préfecture; pour la part de la dépense des aliénés et des 
enfants trouvés qui sera mise à la charge des communes. 

Sur ces quatre objets le Conseil général continuait de dé- 
libérer seulement. 

11 y a cependant une autre restriction. L'article i" ajoute 
dans son dernier paragraphe : « les délibérations prises par 

10 



146 ORGANISATION LOCALE 

les G)aseils généraux, sur les madères énoncées aux numéros 
6, 7, 15 et i6y sont exécutées, si dans un débi de deux mois, 
à partir de la clôture de la session, un décret n'en a pas sus- 
pendu l'exécution. » 

Enfin l'article 3 porte : « Les délibérations par lesquelles les 
G)nseib généraux statuent définitivement sont exécutoires , si 
dans un délai de deux mois elles n'ont pas été annulées, pour 
excès de pouvoir ou pour violation d'une disposition de la 
loi ou d'un règlement d'administration publique. Cenc annu- 
lation ne peut être prononcée que par un décret rendu dans 
la forme des règlements d'administration publique. » 

L'article 2 donne aux Conseils généraux des attributions 
non moins importantes que l'article i''; il leur accorde le 
droit de voter, dans les limites d'un maximum fixé par la loi 
de finances, des centimes extraordinaires affeaés à ces dé- 
penses et aussi des emprunts dépanemenuux remboursables , 
sur les centimes extraordinaires et autres revenus, dans un 
délai qui ne peut excéder 12 années. D'après la loi de i8}8, 
une loi était nécessaire pour les autoriser ^an. 33 et 34). 

L'article 6 de la loi de 1866 a remanié complètement l'or- 
ganisation du budget dépanemental ; nous devons l'examiner 
avec quelques développements, car cène nouvelle organisation 
subsiste encore. 

La loi de 1838 divisait le budget départemental en j sec- 
tions. 

La I'* section comprenait les dépenses ordinaires pour les- 
quelles des centimes additionnels étaient chaque année inscrits 
dans la loi de finances. La deuxième comprenait les dépenses 
£iculutives pour lesquelles le Conseil général votait des cen- 
times additionnels; la troisième comprenait les dépenses 
extraordinaires, auxquelles il était pourvu par des emprunts 
autorisés par une loi. La quatrième et la cinquième sectioo 
comprenaient 1* instruction primaire et les chemins vidoaux, 
pour lesquels des lois spéciales autorisaient les Conseils gé- 
néraux à voter un cenain nombre de centimes. 

Chaque section avait ses ressources propres» qui ne pou* 



sous LE SECOND EMPIRE 147 

vaient être détournées de leur destination. Là loi de 1838 
n'admet qu'une seule dérogation à cette règle; elle permet 
d'appliquer des centimes facultatifs aux dépenses ordinaires, 
et c'est ce que n'avaient pas manqué de faire les départements 
riches^ afin de multiplier les chemins départementaux, ce qui 
leur donnait le droit de prendre une plus grande part au 
fonds commun ; l'instiiution du fonds commun faite au profit 
des départements pauvres se trouvait ainsi faussée. 

Depuis longtemps le budget ordinaire, celui qui se compose 
des dépenses obligatoires et des centimes inscrits dans la loi 
de finances, était en déficit; il avait fallu élever successive- 
ment jusqu'à 7 le nombre des centimes destinés à former le 
fonds commun. En 1854 ce déficit s'était élevé à sept millions, 
et le gouvernement avait dû rattacher le service des prisons 
au budget de l'état. Le service des aliénés, créé par une loi du 
30 juin 1838, et principalement le service des routes départe- 
mentales, tendaient h augmenter sans cesse les dépenses du 
budget ordinaire. Les départements se voyaient de plus en 
plus forcés de consacrer à cette section leurs centimes facultatifs. 

En présence des réclamations que provoquait cet état de 
choses, le gouvernement consulta, en 1863, les Conseils 
généraux. Trois remèdes étaient possibles : 1° faire supporter 
par les quatre contributions directes les centimes ord inaires 
et facultatifs qui ne portent que sur trois d'entre elles ; 2* ré- 
duire les dépenses, en mettant à la charge de l'État certains 
services qui étaient à la charge des départements ; 3® supprimer 
le fonds commun et le remplacer par un fonds de secours , 
destiné à venir en aide aux seuls départements pauvres. 

Le plus grand nombre des Conseils généraux repoussèrent 
l'extension des centimes ordinaires, aux contributions des pa- 
tentes et des portes et fenêtres. Ils se prononcèrent également 
contre le transfert, au budget de l'État, de certains services 
départementaux, y voyant un amoindrissement de leurs attribu- 
tions et une atteinte au principe de la décentralisation (i). 

(i) V. Exposé des motifs du projet de loi sur les Conseils géné- 
raux rédigé par le Conseil d^État en i865. 



148 ORGANISATION LOCALE 

Cinquante départements demandèrent la suppression du fonds 
commun, auquel ils apportaient plus qu'ils n'en retiraient » 
et son remplacement par un fonds de secours. 

Le gouvernement proposa de centraliser au budget de l'État, 
9 centimes sur les 25 affectés aux deux premières sections du 
budget dépanemental; d'abandonner en compensation, aux 
départements, 16 centimes sur les patentes et les pones et 
fenêtres et avec la soulte, qui était au profit de l'Eut, de 
constituer un fonds de secours en rempbcement du fonds 
commun dont les centimes étaient laissés au département. 

Mais il fallait aussi donner aux Conseils généraux le pou- 
voir de créer les ressources nécessaires pour faire face à leurs 
dépenses toujours croissantes. C'est pourquoi la loi les autorisait 
à voter des centimes extraordinaires, et des centimes spéciaux 
pour l'instruction publique et les chemins vicinaux et k contrac- 
ter des emprunts. 

Par ces différents moyens, l'Etat se menait à l'abri de l'aug- 
mentation des dépenses départementales, et d'un autre côte- 
lés Conseib généraux recevaient tout à la fois une grande 
responsabilité et le pouvoir d'influer d'une manière considérable, 
parleurs votes, sur l'administration du département. 

La loi de 1866 divise le budget dépanemental en deux 
sections seulement, en budget ordinaire et en budget extraor- 
dinaire. 

Le budget ordinaire réunit les dépenses des i'*, 2*, 4* et 
5* sections de la loi de 1838. Toutes les dépenses obliga- 
' toires et faculutives sont comprises dans un même chapitre ; 
le nombre des premières est considérablement diminué ; elles 
ne sont plus qu'au nombre de trois, énumérées dans l'article 10; 
ce sont : 

i"* Le loyer et l'entretien des Hôtek de Préfecture et de 
Sous-Préfecture ; 

2"* Le casernement ordinaire des brigades de gendarmerie ; 

}"* Le loyer, mobilier et menues dépenses des Cours et 
Tribunaux et menues dépenses des Justices de paix. 

On pensa que les Conseib généraux avaient donné asscx de 
preuves de leur dcvoucnient aux iiitcrCts de leurs dcpartcmcnts. 



sous LE SECOND EMPIRE 149 

pour qu'il fftt inutile d'inscrire d'office les autres dépenses à 
leur budget. 

La loi confond également en un même chapitre, les centimes 
destinés à payer les dépenses des i", 2*, 4' et 5* sections, y 
compris les centimes du fonds commun. 

Le budget extraordinaire se compose des centimes extra- 
ordinaires affectés aux dépenses extraordinaires d'utilité dépar- 
tementale ; il se compose aussi des emprunts remboursables 
dans un délai qui ne peut excéder 12 années. 

La discussion de la loi du 18 Juillet 1866 donna lieu à des 
débats intéressants. Tous les orateurs, même ceux de l'op- 
position, reconnurent son caractère véritablement décentra- 
lisateur et le pas considérable qu'elle faisait faire à la liberté 
des assemblées départementales. La critique porta sur les der- 
nières lignes de l'art, i*' qui donne, au chef de l'Etat, le 
droit d'annuler les décisions relatives aux affaires conte- 
nues dans les §§ 6, 7, 9 et 16. On fit remarquer que, par 
suite de cette annulation , des services importants, tels que 
ceux des aliénés et des enfants trouvés pourraient se trouver 
désorganisés. 

M. Rouher répondît que, si ce cas se présentait, les services 
continueraient à être dotés dans les conditions précédentes; 
que le nouveau vote serait seul suspendu ; que d'ailleurs en pré- 
sence des inconvénients qui pourraient en résulter pour les 
services en question , il y aurait certainement concession de 
part et d'autre, entre le Conseil général et l'administration 
centrale. 

L'administration des ponts et chaussées, qui, par le § 10, 
pouvait être dépossédée, en partie, du travail qu'elle avait 
l'habitude de faire dans les départements, trouva d'ardents dé- 
fenseurs. On soutint que l'Etat ne saurait plus combien les 
services publics exigeraient d'ingénieurs^ pour le corps des ponts 
et chaussées et que son recrutement s'en trouverait gêné. Le 
Gouvernement répondit que le droit de voter les travaux à 
la charge du département et les ressources affectées à leur 
entretien , avait pour conséquence logique , le droit de déter- 
miner aussi les services, chargés de cette exécution. 



150 ORGANISATION LOCALE 

M. Guillaumin allait plus loin que le projet du gouverne- 
ment. Il dit que le décret de 1811, qui avait déclaré routes 
départementales les routes impériales de 3* classe , avait, à 
juste titre y confié la confection et la surveillance de ces routes 
aux ingénieurs de l'Etat, puisque, d'après son article 6, les 
frais de construction et d'entretien devaient Être payés concur- 
remment par riitat et par les dépanements ; mab depuis que 
les routes dépanementales étaient entièrement à la charge des 
départements , il n'y avait plus aucune raison d'en attribuer la 
confeaion aux ingénieurs de l'Etat. 

Sur l'article 2, M. Picard fit remarquer, non sans malice, 
que le gouvernement, qui prenait de grandes précautions 
contre le vote des G)nseils généraux, quand il s'agissait de 
certains services publics, donnait, à ces conseils, toute latitude 
quand il s'agissait d'emprunts et de centimes extraordinaires ; il 
soutint que la loi proposée n'était qu'une loi d'emprunt, qui per- 
mettrait au gouvernement d'obtenir des ressources, pour couvrir 
le déficit que laissaient chaque année les dépenses départe- 
mentales. Ces critiques étaient exagérées ; la loi semble bien 
plutôt avoir été inspirée par le désir du gouvernement, de se 
décharger d'une partie de la responsabilité qu'il avait assumée 
jusqu'alors. 

C'est le motif qu'en avait donné M. Rouher, dans un dis- 
cours prononcé au Conseil général du Puy-de-Dôme en 1865; 
a il faut, disait-il, limiter la responsabilité du gouvernement 
à ce qui touche les intérêts généraux du pays, l'unité du ter- 
ritoire et les droits de la souveraineté politique. » 

MM. Bethmont et Magnin prirent occasion de ces paroles 
pour demander la création d'une commission permanente, 
composée de cinq membres, élue dans le sein du Conseil 
général, chargée d'assister le Préfet dans l'administration du 
dépanement , et chargée de veiller à l'exécution de toutes les 
décisions du Conseil général. 

A l'appui de cet amendement , M. Magnin disait : 

« Nous ne touchons pas aux attributions que le préfiei 
exerce dans l'intérêt de l'État ; nous lui laissons administrer 
le département au point de vue de l'impôt, au point de vue 



sous LE SECOND EMPIRE l51 

de la conscription qu'il est chargé d'assurer, au point de vue 
de la police qu'il est chargé d'exercer. Mais pour que le Con- 
seil général jouisse d'une vie propre, d'une indépendance non 
pas nominale, mais réelle, il faut, et tous les peuples chez 
lesquels existe la décentralisation Pont senti, il faut que l'exé- 
cution dépende de la délibération. » 

Sous les ordres de cette Commission permanente, MM. 
Magnin et Bethmont plaçaient des bureaux chargés de l'expé- 
dition des affaires départementales, comme les bureaux de la 
mairie sont placés sous les ordres du maire. 

L'amendement ne fut pas appuyé. 



§ 2. — Organisation municipale. 

L'article 57 de la Constitution de 1852 porte, que les maires 
seront nommés par le pouvoir exécutif, et qu'une loi déter- 
minera l'organisation municipale. 

La loi du 5 mai 1855 décide, dans son article 2, que les 
maires et les adjoints seront nommés par l'empereur dans les 
chefe-lieux de département , d'arrondissement et de canton, 
ainsi que dans les communes de trois mille habitants et au- 
dessus, et par le préfet dans les autres communes. Ils étaient 
nommés pour 5 ans. 

La loi du 24 juillet 1867 a largement étendu les attribu- 
tions des conseils municipaux; elle laisse subsister la loi de 
1837 dans tout ce qui ne lui est pas contraire et spécialement 
l'article 17 qui décide que, dans quatre cas, les délibérations 
des conseils municipaux seront définitives, si, dans un délai 
de 30 jours, le Préfet ne les a pas annulées. 

Elle fait un choix parmi les délibérations que la loi de 1837 
déclarait soumises à l'approbation du Préfet et elle en fait 
passer un assez grand nombre parmi les délibérations régle- 
mentaires. Ce sont : 

1° Les acquisitions d'immeubles, lorsque la dépense ne dé- 
passe pas le 10* des revenus; 



152 ORGANISATION LOCALE 

2° Les conditions des baux à loyer des bâtiments et mai- 
sons appartenant à la commune, pourvu que la durée du bail 
ne dépasse pas i8 ans; 

3° Les plans et devis des grosses réparations et d'entretien, 
lorsque la dépense totale afférente à ces projets ne dépasse pas 
le 5* des revenus ordinaires, ni, en aucun cas, la sonmie de 
50,000 francs. 

4* Le tarif des droits de place à percevoir dans les halles , 
foires et marchés ; 

5<^ Les droits à percevoir pour permis de stationnement et 
de location des rues et places; 

6^ Le tarif des concessions dans les cimetières. 

7® Les assurances des bâtiments communaux; 

8° L'affectation d'une propriété communale à un service 
communal, lorsque cette propriété n'est encore affectée à au- 
cun service public. 

9* L'acceptation ou le refus de dons et l^s faits à la com- 
mune sans charges ni conditions, lorsque ces dons et legs ne 
donnent pas lieu à réclamation. 

L'article 2 de la loi de 1867 contient une disposition toute 
nouvelle. « Lorsque le budget communal pourvoit à toutes 
les dépenses obligatoires et qu'il n'applique aucune recette 
extraordinaire, aux dépenses soit obligatoires soit faculutives , 
les allocations ponées au dit budget par le Conseil municipal 
pour des dépenses facultatives, ne peuvent être changées nî 
modifiées par l'arrêté du Préfet, ou. par le décret impérial qui 
règle le budget. « 

Une autre extension des libertés municipales est celle que 
renferme l'art. 3. « Les G)nseils municipaux peuvent voter, 
dans la limite du maximum fixé chaque année par le G>nseil 
général, des contributions extraordinaires, n'excédant pas 5 
centimes pendant 5 années , pour en affecter le produit à des 
dépenses extraordinaires d'utilité communale ; ils peuvent 
aussi voter 3 centimes extraordinaires exclusivement affectés 
aux chemins vicinaux ordinaires. Les conseils municipaux 
votent et règlent, par leurs délibérations, les emprunts 



sous LE SECOND EMPIRE IS3 

immanx ranbomsableSy par les cendmcs extraordiniires vo- 
tés comme il vient cTètre dit aa premier paragn^e da 
présent article, oa sur les ressources ordinaires » quand Famor- 
tissemem , en ce dernier cas, ne dépasse pas douze années. 
En cas de désaccord entre le maire et le Conseil municipal, b 
dtiibération ne sera exécutoire qu'après approbation du 
Préfet. » 

L'anîck 9 donne encore aux Qmseils municipaux le droit 
de régler h suppression ou la diminution des taxes d 'octroi , 
b prorog a tion de ces taxes pour 5 ans, leur augmenutîon ius- 
qu*à concurrence d*un décime au plus , sous certaines condi- 
tions fixées par cet article 9. 

Toutefois, il y a une restriction aux articles i , } et 9. 

« En cas de désaccord entre le maire et le G>nseil muni- 
cipal, la délibération ne sera exécutoire qu*aprfes approbation 
du Préfet. » D faut bien se rappeler que le maire était 
nommé par le Préfet ou par l'empereur, et que par consé- 
quent le pouvoir central pouvait trouver, dans ce maire, un 
appui pour repousser les délibérations qu'il n'approuvait pa<;. 

La loi de 18 }7 subsistant dans tous les articles qui ne sont 
pas contraires à la nouvelle loi , les délibérations réglementaires 
contenues dans les articles i, 3 et 9 de la loi de 1867 sont 
soumises à l'article 18 de la loi de 1837, qui dit que le préfet 
peut les annuler pendant un délai de 30 jours, pour \iolation 
de la loi ou d'un règlement d'administration puMique, même 
sur réclamation de toute panie lésée, et en suspendre l'exé- 
cution pendant un autre délai de 30 jours. 

En outre de ces délibérations , qu'on a appelées réglemen- 
taires, les Qmseils municipaux continuent de prendre de 
simples délibérations. Ce sont celles qui sont énumérêes dans 
l'article 19 de la loi de 1837, et qui n'ont pas passé dans l'arti- 
cle I de la loi de 1867. 

Cette loi de 1867, sur les attributions des Conseils munici- 
paux, est encore en vigueur, aucune loi postérieure ne l'ayant 
modifiée. 



CHAPITRE IX 

ORGANISATION LOCALE 
SOUS LA TROISIÈME RÉPUBLIQUE 



Vers la fin du second Empire, il se produisit dans les esprits 
un grand mouvement de décentralisation. Dès l'année 1861, 
Odilon Barrot, fidèle aux opinions de toute sa vie, publiait une 
brochure remarquable (i) dans laquelle il montre la Hlcheuse 
influence de la centralisation, sur les mœurs politiques, sur les 
rapports que les diflérentes classes de la société ont entre elles, 
et sur la stabilité des gouvernements. 

Un peu plus tard, un certain nombre d'esprits libéraux, 
appartenant à des opinions diverses, légitimistes principale- 
ment, se réunirent à Nancy pour discuter ensemble les ques- 
tions qui touchent aux libertés locales. En 1865, ils publiè- 
rent le résultat de leurs discussions (i). Le comité de Nancy 
proposait de confier l'administration départementale non plus 
au préfet , mais à une commission permanente composée de 
cinq membres, élus tous les trois ans , par le G>nseil général ; 
le préfet devait rester le représentant du pouvoir central. Il 
proposait encore de constituer le canton et de lui donner des 
attributions importantes, tout en conservant la personnalité 
des communes. La majorité des membres du congrès avait 
voté pour la nomination des maires par le gouvernement, ï 
condition qu'il fût choisi dans le sein du conseil. La raison 

( I ) La centralisation et ses effets. 

(2) Un projet de décentralisation. Brochure gr. in-S», 240 pa0es. 



sous LA TROISIÈME RÉPUBLIQUE 155 

donnée était que le maire avait le double caractère de manda- 
taire de la commune et d'agent de l'Etat. 

Le projet de Nancy fut soumis à un grand nombre de nota- 
bilités politiques, notamment à MM. Andral, Odilon Barrot, 
Béchard, Berryer, Jules Favre, Jules Ferry, Guizot, Hérold, 
de Larcy, Magnin, de Montalembert, Eugène Pelletan, Raudot, 

Jules Simon, Bethmont qui y donnèrent leur adhésion plus 

ou moins complète. 

Il faut connaître ces faits , pour comprendre Tesprit décen- 
tralisateur qui anima l'Assemblée nationale de 1871. 



§ I . — Organisation départementale 
du 10 août 1871. 

L'Assemblée de 1871 fut saisie de trois propositions de loi 
relatives à l'organisation et aux attributions des conseils géné- 
raux. La première émanait de l'initiative de MM. Bethmont et 
Magnin; la seconde fut présentée^ par M. Savary, et reprodui- 
sait un projet élaboré par une Commission extra-parlemen- 
taire, réunie au commencement de 1870, sous la présidence 
d'Odilon Barrot ; le troisième était l'œuvre de M. Raudot. 
Tels sont les éléments sur lesquels travailla la Commission 
nommée par l'Assemblée nationale, pour préparer un nouveau 
projet d'organisation départementale. Une réforme radicale 
était formulée dans le projet Magnin et Bethmont ainsi que 
dans le projet Raudot; elle consistait à remplacer le Préfet, 
pour toutes les affaires départementales , par un administrateur 
élu par le Conseil général. La Commission de 1871 n'admit 
pas cette réforme radicale; elle se borna à créer une Commission 
départementale chargée, comme délégation du Conseil général, 
de contrôler le Préfet pendant l'intervalle des sessions, et 
investie d'un certain nombre d'attributions confiées précé- 
demment au Préfet et au Conseil de préfecture. 

Il s'agit, dit M. Waddington dans son rapport, de fondera 



156 ORGANISATION LOCALE 

tous les degrés^ le gouvernement du pays par lui-même. Suf- 
fit-il, pour cela, d'augmenter les attributions des G)nseils 
généraux considérés comme assemblées délibérantes, et de 
compléter la loi de 1866? Non ^ il faut entrer résolument 
dans une voie nouvelle et remplacer, dans une juste mesure, 
l'action exclusive du Préfet par l'action des mandataires élus 
du département (i). 

Nous allons voir, par la discussion de la loi du 10 août 1871, 
que ce plan n'a été réalisé qu'en partie. Cette discussion dura 
du 27 juin au 9 août, c'est-à-dire plus de six semaines ; toutes 
les questions qui touchent à l'organisation départementale y 
furent traitées, en différents sens, avec un talent remarquable, 
par MM. Waddington rapponeur, Lambrecht ministre de 
l'intérieur, Raudot, Savary, Bethmont, Moulin, Lenoêl, Target, 
Picard, Louis Blanc, Brisson et un grand nombre d'autres. 

La discussion fut très ardente et montra combien les ques- 
tions d'organisation locale touchent de près aux plus hautes 
questions de la politique. M. Waddington put dire avec raison : 
« Vous vous trouvez en présence de deux grands systèmes, de 
deux conceptions radicalement différentes, sur les fonctions et 
les devoirs de TÉtat. » 

En effet, nous trouvons d'un côté, ceux qui se refusent à 
diminuer les prérogatives du pouvoir central , telles qu'elles 
sont constituées en France, soit qu'ils prétendent que ce pou- 
voir est la seule force qui puisse préserver la société des 
maux terribles dont ils la croient menacée ; soit qu'ils pensent 
que la puissance et la force d'une nation dépendent de b 
puissance et de la force de son gouvernement; soit enfin qu*ib 
voient surtout dans le pouvoir central, l'incarnation de b 
souveraineté du peuple et qUe, suivant eux, cette souveraineté 
doit être absolue et ne rencontrer aucun obstacle. 

De l'autre côté , nous trouvons ceux qui pensent que b 
centralisation n'a pas empêché dix révolutions de se produire 
en moins de cent ans ; qu'elle n'a pu préserver notre sodècé, 

(1) Rapport de M. Waddigton. Journal Officiel, i** jiiiUet 1871. 



. SOUS LA TROISIÈME RÉPUBLIQUE 157 

ni des dangers intérieurs, ni des dangers extérieurs; qu'il est 
temps de chercher la sécurité et la force dans une autre voie ; 
nous trouvons ceux qui pensent que , pour produire une nation 
puissante, le développement des forces individuelles n'est pas 
moins nécessaire que la puissance de l'État, puisque la force 
d'une nation ne peut se composer que de forces indivi- 
duelles; enfin nous trouvons . ceux qui croient que la sou- 
veraineté du peuple, armée d'une centralisation qui permet 
à l'État d'administrer les intérêts petits et grands d'une nation, 
peut conduire à un despotisme plus dangereux et plus écrasant 
que tous les despotismes du passé. 

La lutte commença sur l'article 2 : « Le Conseil général élit 
dans son sein, une Commission départementale ». MM. Target 
et Jouvenel proposaient d'ajouter à cet article le développe- 
ment suivant : « chargée de contrôler, pendant l'intervalle des 
sessions, l'exécution des décisions du Conseil général et de 
donner son avis au Préfet, sur toutes les affaires qui intéres- 
sent le département. » C'était constituer une commission 
purement consultative et non une commission participant à 
l'administration active, ainsi que le demandait le projet de 
loi. 

L'article 2 fut adopté sans amendement, mais la question 
ne fut pas tranchée ; elle fut ajournée au moment où l'on dis- 
cuterait les articles qui déterminaient les attributions des 
Conseils généraux et celle de la Commission départementale. 

L'article 3 ne reproduit pas les termes de la loi de pluviôse 
an VIII : « le préfet est seul chargé de l'administration, » et 
c'est avec raison, car, depuis la loi de 1866, le conseil gé- 
néral a une large part à l'administration, qui se compose tout 
à la fois de la délibération, de la décision et de l'action. D'a- 
près le nouveau projet, la loi devait faire participer le Conseil 
général et la Commission, à l'action elle-même. 

L'article 3 est, en conséquence, ainsi rédigé : «* Le préfet 
est le représentant du pouvoir exécutif dans le département. 
11 est, en outre, chargé de l'instruction préalable des affaires 
qui intéressent le département, ainsi que de l'exécution des 



158 ORGANISATION LOCALE 

décisions du Conseil général et de là commission dépanemen- 
talc, conformément aux dispositions de la présente loi. » 

Les articles 8, 9 et lo énumèrent les personnes qui ne 
peuvent être élues membres d'un conseil général ; ce sont 
d'abord les fonctionnaires qui ont une autorité sur le dépane- 
ment, comme les membres du parquet et les juges de paix ; 
tous ceux dont les intérêts sont liés à ceux du dépanement ; 
enfin ceux qui, pour remplir cette fonction, seraient obligés 
de négliger d'autres fonctions, dont ils ont été chargés par 
l'Etat. 

Après l'article i o, on proposa l'article additionnel suivant : 
« Les membres du Conseil général, qui ne résident pas au chef- 
lieu du département, recevront une indemnité pendant la ses- 
sion. » Cet article additionnel ne fut pas adopté. 

Nous arrivons à l'article 16 qui renferme une des principales 
modifications apportées par la loi de 1871 à l'organisation 
départementale. La Commission varia plusieurs fois sur la rédac- 
tion de cet article; il était d'abord ainsi rédigé : « Le Conseil 
général statue sur les réclamations rebtives à la validité de 
Tclcction de ses membres et vérifie leurs pouvoirs. » 

Un article portant le \V lyajouuit : a Si la réclamation 
implique la solution d'une question d'Éut ou de domicile, 
cette question préjudicielle est portée devant le tribunal d'ar* 
rondissement, qui sutue sauf appel. La cause sera jugée som- 
mairement toutes affaires cessantes. » Précédenmient les rèda- 
mations en matière d'élection départementale étaient jugées, en 
premier resson par le Conseil de préfecture, et en appel par 
le Conseil d'État. 

La Commission avait été unanime pour retirer, à b juri- 
diction administrative, la connaissance de ces réclamations. 
Elle pensait que les Conseils de préfecture étaient trop dépen- 
dants de l'administration; elle écartait l'appel au Conseil d'État, 
parce qu'elle était d'avis qu'en pareille matière, le seul juge 
en dernier resson, c'est le suffrage universel. Quant à faire 
appel à la juridiction ordinaire, elle croyait que ce serait lancer 
. les tribunaux civils dans la politique. Il ne restait donc plus 



sous LA TROISIÈME RÉPUBLIQUE 159 

que le système où le Conseil général statue lui-même sur les 
élections contestées. 

M. Bozerian soutint qu'il est contraire au principe de la 
séparation des pouvoirs, de confier un pouvoir judiciaire à un 
corps administratif ; il proposa la formation d'un jury, dont il 
ne donna pas l'organisation. M. Batbie fit quelques obser\'a- 
tions contre la procédure proposée , surtout en ce qui regarde 
les délais pendant lesquels on pourrait produire des réclama- 
tions ; il demanda si le Conseil général aurait le droit d'at- 
taquer d'office une élection. 

L'art. i6 fiit renvoyé à la Commission qui proposa la 
rédaction nouvelle suivante : « Le Conseil général statue sur 
les réclamations relatives à la validité de l'élection de ses mem- 
bres. La décision du Conseil général doit être motivée; elle 
est susceptible de recours au Conseil d'État statuant au con- 
tentieux, dans le cas d'excès de pouvoir, d'incompétence ou 
de violation de la loi. » 

En effaçant ces mots : « vérifie leurs pouvoirs » on ne fai- 
sait plus du Conseil général un corps délibérant et jugeant 
souverainement , mais un tribunal qui n'aurait à juger que 
lorsqu'il serait saisi par une réclamation, et devant lequel 
viendrait se dérouler la même procédure que devant le Conseil 
de préfecture (i). 

L'assemblée fut frappée des inconvénients de ce système, qui 
nécessitait la mise en mouvement d'une procédure difficile à 
appliquer devant un Conseil général, et qui appelait devant lui, 
des étrangers, des avocats et des témoins, dont la présence et 
les paroles pourraient surexciter les passions. Enfin on fit re- 
marquer que le jugement serait sans appel, au lieu que précé- 
demment, il y avait deux degrés de juridiction, ce qui présen- 
tait plus de garanties. L'article i6 fut de nouveau renvoyé à 
la Commission. 

La rédaction suivante fut proposée et discutée dans la séance 



(i) Discours de M. Christophe chargé, au nom de la Commission, 
de défendre la nouvelle rédaction (séance du 1 5 juillet). 



ItiO ORGANISATION LOCALE 

du 19 juillet : » le Conseil général vérifie les pouvoirs de ses 
membres. Il n'y a pas de recours contre ses décisions. » 

On soutint que, dans ce système^ non-seulement l'esprit de 
parti présiderait à la vérification des pouvoirs » que la discorde 
et les inimitiés personnelles envahiraient des assemblées qui 
étaient peu nombreuses , mais qu'on donnerait une véritable 
souveraineté aux Conseils généraux; que c'était faire du 
fédéralisme : 

M. d'Andelarre réppndit> au nom de la Conunission, que le 
Conseil général était déjà souverain, puisqu'il prenait des déci- 
sions, votait des impôts, des centimes additionnels; que cette 
souveraineté n'avait rien d'attenutoire à la souveraineté 
nationale, puisqu'elle ne s'exerçait que dans les limites fixées 
par la loi. Il ajouta que la publicité des séances, la liberté de 
la presse, les mœurs politiques qui résulteraient de la liberté, 
seraient des conditions d'impartialité^ dans l'exercice du droit 
confié aux Conseils généraux. 

La nouvelle rédaction de l'article 16 lut adoptée et Tarticlc 
17 du projet de loi fut supprimé. 

L'article 23 renferme une importante modification au régime 
précédent : 

c( Les Conseils généraux ont^ chaque année, deux sessions 
ordinaires — la session, dans laquelle sont délibérés le budget 
et les comptes, commence de plein droit le premier lundi qui 
suit le 1 5 août et ne pourra être retardé que par une loi ; — 
l'ouvenure de l'autre session a lieu, au jour fixé par le Conseil 
dans la session du mois d'août précédent. Dans le cas où le 
Conseil général se serait séparé sans avoir pris aucune didsioa 
à cet égard, le jour sera fixé et la convocation sera faite par 
la Commission dépanementale ; — la session d'août ne pourra 
excéder un mois ; celle de l'autre session ne pourra excéder 
quinze jours. » 

Il est très utile, ainsi que le fit remarquer M. Waddiogtoo, 
que les conseillers généraux connaissent, longtemps à l'avance, 
le jour de leur réunion, afin de prendre des dispositions en 
conséquence ; d'un autre côté , il n'est pas conforme à b d^itè 



sous LA TROISIÈME RÉPUBLIQUE 161 

du Conseil général , que l'époque de ses réunions soit soumise 
à la discrétion du Pouvoir exécutif. 

Suivant l'article 24 « les Conseils généraux peuvent être 
réunis extraordinairement : i"* par décret du Chef du Pouvoir 
exécutif; 2" si les deux tiers des membres en adressent la 
demande écrite au Président. Dans ce dernier cas, le Président 
est tenu d'en donner avis au Préfet qui devra convoquer d'ur- 
gence. La durée des sessions extraordinaires ne pourra excéder 
hait jours. » Dans la rédaction primitive du projet de loi, la 
Commission dépanementale avait le droit de convoquer le 
Conseil général, ce qui semblait logique ; ce droit lui fut retiré 
sur la demande du Ministre de l'Intérieur. M. Lucien Brun eut 
raison de dire que le droit de nos Assemblées départementales 
de se convoquer elles-mêmes est une nouveauté considérable 
dans l'histoire de ces Assemblées. 

L'article 28 qui déclare publiques les séances des Conseils 
généraux et qui revient ainsi h la législation de 1848, passa 
sans contestation. 

Il n'en fut pas de même de l'article 31, qui décide qu'un 
compte-rendu sommaire et officiel sera mis à la disposition des 
journaux du dcp.irtcment, dans les quarante huit heures, et 
que les journaux ne pourront apprécier une discussion du Conseil 
général , sans reproduire en même temps , la partie du compte 
rendu afférente à cette discussion. Cette législation renouvelée 
de l'empire fut fortement attaquée; on montra qu'il serait 
impossible aux journaux de département, qui n'ont en général 
qu'un petit format et qui ne paraissent qu'une ou deux fois 
par semaine, de reproduire ces procès-verbaux que les secré- 
taires peuvent allonger à volonté ; on demanda comment 
feraient les journaux de Paris qui ont l'habitude de faire un 
compte sommaire des délibcr.itions de tous les Conseils géné- 
raux ? l'article fut cependant adopté, mais comme il est 
impraticable, il est tombe en désuétude. 

D'après l'article 32, les procès-verbaux contiennent les noms 
des membres qui ont pris part .1 l.i discussion, et l'analyse de 



II 



t62 ORGANISATION LOCALE 

leurs opinions. Les articles 35 et 36 règlent le droit de disso- 
lution des Conseils généraux. 

Art. 35. (< Pendant les sessions de l'Assemblée nationale, 
la dissolution d'un Conseil général ne peut être prononcée 
par le chef du pouvoir exécutif, que sous l'obligation d'en 
rendre compte à l'Assemblée nationale y dans le plus bref délai 
possible. En ce cas, une loi fixe la date de la nouvelle élection 
et décide si la Commission départementale doit conserver son 
mandat jusqu'à la réunion du Conseil général, ou autorise le 
pouvoir exécutif à en nommer provisoirement un autre. » 

An. 36. a Dans l'intervalle des sessions de l'Assemblée 
nationale, le chef du pouvoir exécutif peut prononcer la disso- 
lution d'un Conseil général, pour des causes spéciales à ce 
conseil. — Le décret de dissolution doit être motivé. — fl ne 
peut jamais être rendu par voie de mesure générale. Il con- 
voque en même temps les électeurs du département pour le 
4* dimanche qui suivra sa date. Ce nouveau Conseil général 
se réunit de plein droit le deuxième lundi après l'élection. > 

L'article 36 du projet de la Commission portait d'abord : 
« la dissolution d'un ou de plusieurs Conseils généraux ne 
peut être prononcée que par une loi. » 

Le Minbtre de l'intérieur demanda que le gouvernement 
eût le droit de suspendre le conseil pendant trois mois, et de 
nonuner une Commission administrative, pour gérer les af- 
faires pendant le temps de la suspension. 

« Nous voulons, lui répondit M. Waddington, que le Conseil 
général , qui est souverain pour tout ce qui regarde la fortune 
et les intérêts du département, n'ait d'autre tuteur que l'As- 
semblée nationale ; c'est le principe qu'on trouve dans toute 
notre loi. » A ce mot : « souverain, » le ministre de Tintériettr 
s'écria: « voilà la loi.» Les adversaires du projet ne manquè- 
rent pas de parler de fédéralisme. La souveraineté nationale 
est indivisible, dit M. Ernest Picard, qui fut l'un des adversaires 
les plus décidés de la loi de 1871, et ce que vous voulez (aire, 
c'est de la diviser. 



sous LA TROISIÈME RÉPUBLIQUE 163 

La pensée de la Commîssion était cependant très claire, et 
M. Waddington l'avait expliquée, quand il avait dit, que le 
département ne devait avoir d'autre tuteur que l'Assemblée 
nationale, c'est-à-dire la loi. Mais l'expression dont il se ser- 
vait est inexacte ; une souveraineté limitée n'est plus une sou- 
veraineté ; le pouvoir qui consiste à se mouvoir librement dans 
les limites fixées par la loi, porte le nom de liberté. 

Les défenseurs de la loi de 1871 voulaient sans doute 
exprimer cette idée que les droits de la commune et du dépar- 
tement , pas plus que ceux de l'individu , ne sont une création 
de la loi ; que ce sont des droits naturels , qu'ils existent par 
eux-mêmes et qu'en ce sens ils participent à la souveraineté. 
Mais on n'en peut conclure qu'ils sont souverains dans leur 
action. 

L'article 44 transfère du Préfet au Conseil général, le droit 
de reconnaître les chemins vicinaux de grande communication 
et d'intérêt commun, d'en déterminer la largeur et d'en pres- 
crire l'ouverture. « Les délibérations que le Conseil général 
prend à cet égard produisent les effets spécifiés aux articles 1 5 
et 16 de la loi du 21 mai 1836. » Ces articles de la loi sur 
les chemins vicinaux donnent aux déclarations du Préfet , la 
valeur de la déclaration d'utilité publique. 

Nous arrivons à l'une des parties principales du projet de 
la Commission ; son article 45 était primitivement ainsi 
rédigé : « le Conseil général nomme et révoque les titulaires 
des bourses entretenues sur les fonds départementaux ; il 
nomme et révoque les titulaires de tous les emplois salariés 
sur les fonds départementaux , dont il n'a point attribué lui- 
même la nomination à la Commission départementile. » L'é- 
conomie de notre projet, disait M. Waddington dans son 
rapport , exige que désormais les titulaires de tous les emplois, 
payés exclusivement sur les fonds départementaux, soient 
nommés par le Conseil général. Dans la pratique, ce conseil 
ne pourra nommer que les employés supérieurs, la nommina- 
tiondes autres sera laissée à la Commission départementale. 

Sur des observations qui lui avaient été faites , la Commis- 



164 ORGANISATION LOCALE 

sion avait déjà modifié sa première rédaction. Lorsque cet arti- 
cle arriva en discussion, les titulaires des bourses ne pouvaient 
plus être révoqués que sur l'avis motivé de la G)mmisâon de 
surveillance des écoles normales^ ou des proviseurs des lycées 
et des collèges ; la nomination, la révocation des fonctionnaires 
départementaux n'avaient plus lieu que sur la proposition du 
Préfet. Ces concessions ne suffirent pas; cet article, dit un ora- 
teur, est un des plus mauvais et des plus dangereux de b loi; il 
consacre la confusion la plus absolue et la plus complète du 
pouvoir législatif et du pouvoir exécutif. 

Il nous semble qu'en France on est trop porté à croire, 
depuis Montesquieu, que, dans les gouvernements modernes, 
les pouvoirs exécutif et législatif doivent être et sont en effet 
complètement séparés ; nulle part, sauf en Amérique, ces pou- 
voirs ne sont véritablement séparés. 

Dans tous les gouvernements libres de l'Europe, le vrai 
pouvoir exécutif est celui qui est exercé par les minbtrcs res- 
ponsables, qui ne sont qu'une émanation, qu'une délégation 
de la majorité du pouvoir législatif. Panout on admet que le 
pouvoir législatif crée et révoque l'exécutif, qui de son côté 
nomme et révoque les agents de l'administration ; il y a donc 
tout à la fois une certaine séparation des pouvoirs et cepen- 
dant action médiate et considérable du pouvoir l^^latif sur 
l'administration. Tels sont les principes politiques admis par 
la pratique de presque toutes les nations de l'Europe ; pourquoi 
ne les appliquerait-on pas dans le département ? Actuellement 
le pouvoir délibérant s'y trouve en présence d'un pouvoir 
exécutif à la nomination duquel il n'a contribué d'aucune 
sone ; il ne peut donc avoir d'influence sur l'administration 
active qu'en exerçant son influence sur la nomination des 
agents départementaux. 

M. Lenoël fit remarquer que les demandes de la Commis- 
sion étaient bien modestes ; qu'il ne s'agissait que des agents- 
voyers, des cantonniers, des architectes du département, des 
archivistes, et enfin, que leur nomination n'aurait lieu que 
sur les propositions du Préfet. 



sous LA TROISIÈME RÉPUBLIQUE 165 

On répondit que la candidature officielle ne serait que dé- 
placée , que les agents nommés par le Conseil général travail- 
leraient à l 'élection des membres qui les auraient nommés ; 
on objecta, qu'en l'absence du Conseil général, le Préfet 
ne pourrait révoquer un agent départemental, qui aurait 
malversé. L'Assemblée nationale se laissa effrayer par les con- 
séquences qu'on fit sortir devant elle , de l'article proposé ; 
et le second paragraphe fut rejeté. 

Il fut remplacé par un paragraphe ainsi conçu : « le Conseil 
général détermine les conditions auxquelles seront tenus de 
satisfaire les candidats aux fonctions rétribuées exclusivement 
sur les fonds départementaux, et les règles des concours d'a- 
près lesquelles leurs nominations devront être faites. » 

Il ne nous semble pas que l'article du projet ait été défendu, 
par les membres de la Commission , avec tout le zèle qu'il 
méritait. « Il faut résolument entrer dans une voie nouvelle, 
avait dit M. Waddington dans son rapport, et remplacer, dans 
une juste mesure l'action exclusive du préfet, par l'action des 
mandatiires élus des départements. » Les Conseils généraux 
ne pouvaient entrer dans uiie voie nouvelle , que par l'article 
qui était proposé; en retirer le second paragraphe ^c'était en 
réalité retomber dans l'ancien état de choses, c'était réduire 
le Conseil général et la Commission départementale à un 
rôle purement délibératif. 

L'article 46 de la loi de 1871 renferme 26 paragraphes, dans 
lesquels sont énumérés les objets sur lesquels les Conseils 
généraux statuent définitivement; nous ne mentionnerons que 
ceux de ces paragraphes qui augmentent leurs attributions. 

Les Conseils généraux reçoivent, à titre de délibérations 
définitives : Le droit de désigner les services qui seront chargés 
de la construction des routes départementales (§ 6); Le droit 
de déterminer le contingent annuel des communes appelées à 
concourir à la construction et à l'entretien des chemins dç 
grande communication et d'intérêt commun (§ 7) ; Le droit 
d'établir et d'entretenir des bacs et passage d'eau, reliant 
des routes départementales et communales, de fixer les taxes 



166 ORGANISATION LOCALE 

de péages et de les percevoir (§ 13); Le droit de décider des 
actions à intenter ou à soutenir au nom du département ($15); 
Le droit de statuer sur la part de la dépense des aliénés et des 
enfants assistés , qui sera mise à la charge des communes^ 19) ; 
Le droit de créer des institutions dépanementales d'assistance 
publique et d'établir les services nécessaires ($ 20) ; Le droit 
d'établir et d'organiser des caisses de retraites, pour les 
employés des préfectures et pour les agents salariés , sur les 
fonds départementaux (§ 21). 

Les quatre derniers paragraphes de l'article 46 concernent 
les dépenses qui intéressent tout à la fois le département et 
les communes ou plusieurs communes ; la suppression ou 
l'établissement des foires et marchés, quand ils sont demandés 
par les communes; la prorogation des taxes d'octroi et les 
changements de circonscription de commune , quand il y a 
accord entre les conseils municipaux. 

Sur le § 7, M. Vinay proposa d'ajouter : a Le maximum du 
contingent ne pourra, sans l'avis conforme du Conseil muni- 
cipal de chaque commune , excéder la moitié de ses centimes 
vicinaux ordinaires. » Il fit remarquer que la loi de 1836 per- 
met de prendre aux communes, les deux tiers de leurs centimes 
pour les chemins de grande communication et le dernier tiers 
pour les chemins d'intérêt commun; qu'elle permet aussi de pren- 
dre les prestations; qu'il en résulte que la totalité des ressources 
ordinaires des communes, pour la vicmalité, peut être absorbée, 
n ajouu : a On décentralise d'en haut au profit du Conseil géné- 
ral, et Ton centralise d'en bas au détriment des communes. On 
puise dans les caisses municipales pour augmenter les ressources 
du Conseil général; cette centralisation est mauvaise. Si vous 
voulez l'administration du pays par le pays, vous devez com- 
meneer par rendre aux conmiunes la liberté de leur adminis- 
tration. » 

L'amendement ne fut pas adopté, quoique MM. Vinay et 
Bethmont eussent cité des exemples d'abus criants» auxqucb 
donne lieu la centralisation actuelle des ressources commu- 
nales, dans la caisse départementale. 



sous LA TROISIÈME RÉPUBLIQUE 167 

La liste des objets, sur lesquels le Conseil général est sim- 
plement appelé à délibérer, est diminuée de tous les paragraphes 
que nous venons de mentionner. En outre, l'article 49 modifie 
d'une manière importante le caractère de ces simples délibéra- 
ions. « Les délibérations prises par le Conseil général sur les ma- 
tières énumérées à l'article précédent sont exécutoires, si, dans 
le délai de trois mois, à partir de la clôture de la session , un 
décret motivé n'en a pas suspendu l'exécution. » Précédément 
ces délibérations n'étaient définitives qu'après approbation 
expresse de l'autorité supérieure , approbation qui pouvait se 
faire attendre indéfiniment. 

Le dernier § de l'article 5 1 est ainsi conçu : « Tous vœux 
politiques lui sont interdits (au Conseil général), néanmoins 
il peut émettre des vœux sur toutes les questions économiques 
et d'administration générale. » Cet article donne une exis- 
tence légale à un fait qui s'est produit sous tous les régîmes , 
et qui a été souvent provoqué par les gouvernements eux- 
mêmes. 

Le titre V, qui traite du budget et des comptes de dépar- 
tement, renferme deux innovations importantes. L'article 57, 
tout en laissant au Préfet la préparation et la présentation 
du budget départemental, lui impose le devoir de le com- 
muniquer à la Commission départementale, avec les pièces à 
l'appui, 10 jours au moins avant l'ouverture de la session d'août. 
En réalité le budget est envoyé à tous les membres du Con- 
seil général dans le délai fixé par cet article. Si Ton ne con- 
naissait la tendance de tous les gouvernements à éviter le 
contrôle, et i résister à tout ce qui peut amener une dimi- 
nution de leur pouvoir, on pourrait s'étonner qu'il ait fallu 
70 ans, pour arriver à une prescription aussi nécessaire et; aussi 
conforme au bon sens. 

Dans l'article 68 du projet de la Commission, la somme 
d'environ 18 millions, qui figurait au budget de l'État pour 
secours accordés aux églises, presbytères, écoles, établisse- 
ments de bienfaisance, comices agricoles, devait d'abord être 
divisée entre tous les départements, conformément à des ta- 



168 ORGANISATION LOCALE 

bleauK annexés à la loi de finances. Puis la part attribuée à 
chaque département devait être répartie entre les intéressés, 
par le Conseil général et à son défaut par la Commis^on 
départementale. 

Le rapport de M. Waddington avait raison dç dire, que 
l'article 68 ainsi rédigé inaugurait une réforme qui avait une 
ponée considérable. La corruption électorale s'exerce beau- 
coup plus sur les êtres collectif que sur les individus. Tel 
électeur, tel maire qui repousserait avec indignation la pro- 
position de vendre son vote, n'hésitera pas à promettre son 
concours le plus absolu au candidat, dont le triomphe assure- 
rait à sa commune une subvention pour l'école , pour l'élise 
ou pour une route. 

La première partie de l'article proposé avait pour but de 
mettre un terme aux sollicitations incessantes , par lesquelles 
les députés obtiennent des ministres et des bureaux, des allo- 
cations plus ou moins considérables, sur les fonds de secours, 
en faveur des communes qui votent pour eux. M. Bethmont 
cita ce fait : qu'en 1868, il n'avait été distribué qu'un fonds 
de secours de 7 à 800 mille francs pour toute la France, et 
qu'en 1869, année des élections générales, il avait été distribué, 
sur les mêmes chapitres, 7 à 8 millions. 

Cet anicle du projet de la Commission fut vivement com- 
battu. On allégua qu'il était difficile de prévoir au budget, 
c'est-à-dire plus d'un an à l'avance,, quelles sommes seraient 
nécessaires pour chaque département. M.Jules Simon, ministre 
de l'instruction publique, fit remarquer que les fonds qu'il 
s'agissait de répartir sont des fonds de l'Ëtat et qu'il n'y a pas 
de raison pour que ce soit le département qui en dispose. 

Nous pensons qu'avec le système actuel, la question est 
insoluble. On se trouve pris entre deux inconvénients égale- 
ment sérieux : ou conserver la candidature officielle par TÉtat , 
candidature officielle qui, pour être latente, n'en existe pas 
moins ; ou donner au Conseil général et à la Commission dé* 
partementale la mission de distribuer des sommes considé- 
rables, qui ne figurent même pas au budget dèpartcnienial, et 



sous LA TROISIÈME RÉPUBLIQUE 169 

rendre «tinsi la candidature officielle plus efficace , en rappro- 
chant le distributeur des gnkês, de l'électeur. 

Il n'y a qu'une solution qui évite ces deux inconvénients, 
c'est celle qui laisse aux communes leurs ressources, celle qui 
ne commence pas par centraliser ces ressources dans les caisses 
de l'État, pour ensuite se donner le plaisir de les répandre, 
comme une manne ardemment attendue par des communes 
réduites à Tétat de mendiantes. 

M. Jules Simon proposa de remplacer l'article de la Com- 
mission par une rédaction qui est devenue l'article 68 de la 
loi : « Les secours pour travaux concernant les églises et pres- 
bytères, les secours généraux à des établissements et institu- 
tions de bienfaisance, les subventions aux communes pour 
acquisitions, constructions, réparations de maisons d'écoles et 
de salles d'asiles, les subventions aux comices et associations 
agricoles, ne pourront être allouées, par le ministre compé- 
tent, que sur la proposition du Conseil général du départe- 
ment. A cet effet, le Conseil général dressera un tableau 
collectif des propositions en les classant par ordre d'urgence. » 

Cet article ne remédie pas aux inconvénients signalés par 
la Commission. Le classement fait par le Conseil général a 
peu d'importance puisque le ministre reste toujours juge de 
la quotité du secours à accorder et qu'il peut même le refuser 
complètement. M. de Talhouët eut raison de dire : « on vous 
demande de conserver l'état de choses actuel, sauf une simple 
formalité à remplir. » 

L'organisation et les attributions de la Commission départe- 
mentale formaient le sujet du titre VI du projet de loi; 
c'était celui qui en constituait la véritable originaUté. Mais 
nous avons vu que, par le rejet de la rédaction primitive de 
l'article 45 qui donnait à la Commission départementale, la 
nominations des fonctionnaires exclusivement payés sur les 
fonds départementaux, le caractère de cette Commission avait 
été modifié, et son importance considérablement diminuée; 
cependant elle faisait encore peur à certains membres de 
l'assemblée, qui allèrent jusqu'à dire : « cette Commission 



170 ORGANISATION LOCALE 

départementale n'est autre chose que la confiscation des attri- 
butions du Conseil général, entre les mains de 4 ou 5 person- 
nes qui en auront exclusivement la direction ( 1 ). » 

On demanda qu'aucun nombre de la Conmiission « ne 
pût être éligible » dans le département où il aura exercé ses 
fonctions, aux assemblées législatives, pendant Tannée qui 
suivra celle ou il aura cessé de faire partie de la dite û>Qmiis- 
sion. » Cette proposition fut longuement discutée. 

M. Savary résuma ironiquement la question dans la propo- 
sition suivante : « tout citoyen qui aura acquis une certaine 
influence dans son département, en raison des services rendus, 
sera exclu pendant un temps équivalent à celui qui sera néces- 
saire pour (aire oublier ses services. » 

C'était sunout la présidence de la Comnunission dépane- 
mentale qui paraissait un danger redoutable pour la liberté 
des électeurs. Dans la première rédaction, le Conseil général 
nommait le président de la Commission; dans une seconde 
rédaction, la Commission devait nommer elle même son pré- 
sident, ce qui semblait devoir en diminuer l'importance. Mais 
on soutint que le président, soit qu'il fut nommé par le 
Conseil , soit qu'il le fut par la Commission , prendrait 
une influence si considérable, qu'il annulerait le préfet et 
que les conflits les plus fôcheux ne tarderaient pas à naître; 
on proposa en conséquence de faire présider la Conunission 
par le préfet et on cita l'exemple de la Belgique. 

M. Emoul répondit que la loi belge difllérait de la nôtre; 
que le conseil provincial de ce pays, avait des attributions 
beaucoup plus étendues que notre conseil général; que la 
Députation ou Conunission permanente et le préfet avaient 
l'exécution en commun, et que dès lors, il était logique de 
donner la présidence de la députation au préfet ; mais qu'en 
I*rance, la Commission départemenule n'avait que des attri- 
butions de contrôle et qu'il était illogique de faire présider 
les contrôleurs par celui qui devait être contrôlé. Quant i l'ob- 

(1) M. Duvcrgier de llaurannc, séance du 20 juillet. 



sous LA TROISIÈME RÉPUBLIQUE 171 

jcction des conflits possibles, M. Léonce de Livergne dit : 
« Là où il n*y a pas de conflits possibles, il n*y a pas de liberté. 
QM*cst-ce que le gouvernement parlementaire , si ce n*cst la 
possibilité permanente d'un conflit ? j» 

L* Assemblée décida que la présidence de la Commission 
départementale irait de droit au plus figé de ses membres 
(art. 71). 

L'article 73 du projet de loi était ainsi rédigé : « Les mem- 
bres de la G)mmission départementale ne reçoivent pas de 
traitement ; mais il peut leur être alloué une indemnité dont 
le chiffre et la forme seront déterminés, jK)ur chaque dépar- 
tement, par le Q)nseil général. » M. Bethmont demanda 
que l'indemnité ne fût pas facultative, mais obligatoire. 
D'autres membres demandèrent au contraire qu'on suppri- 
mât la seconde partie de l 'article ; TAsscmblée adopta cet 
avis. L'article 75 de In loi se borne donc :\ ces mots : « les 
membres de la Commission ne reçoivent pns de traitement. » 

Ijcs attributions de la Commission départementale sont 
déterminées par l'article 77 : « La Commission départementale 
règle les affaires qui lui sont renvoyées par le Conseil général, 
dans les limites de la délégation qui lui est faite. Ulle déli- 
bère sur toutes les questions qui lui sont déférées par la loi 
et elle donne son avis au Préfet sur toutes les questions qu'il 
lui soumet, ou sur lesquelles elle croit devoir appeler son 
attention dans l'intérêt du département. »» 

La Commission avait retranché de sa rédaction primitive 
un ^ ainsi conçu : « Kllc peut, en c.ts d'urgence, prononcer 
sans délégation préalable sur les affaires, qui rentrent dans les 
attributions du Cx>nseil général , à charge de lui en rendre 
compte à sa plus prochaine session. » 

La Commission départementale reçoit de nouvelles attribu- 
tions des articles 81 et suivants : « Après avoir entendu l'avis 
du Préfet, i** elle répartit les subventions diverses portées au 
budget départemental et dont le Conseil général ne s est pas 
réservé la distribution, les fonds provenant des amendes de 
police correctionnelle et les fonds provenant du rachat des 



17-2 ORGANISATION LOCALE 

prestations en nature, sur les lignes que ces prestations concer- 
nent ; i"" elle détermine Tordre de priorité des travaux à la 
charge du département, lorsque cet ordre n*a pas été fixé par 
le Conseil général ; 3'' elle fixe l'époque et le mode d'adjudica- 
tion ou de résiliation des emprunts départementaux, lorsqu'ils 
n'ont pas été fixés par le Conseil général ; 4"* elle fixe l'époque 
de l'adjudication des travaux d'utilité départementale. » 

L'anicle 82 lui donne le droit de charger un ou plusieurs 
de ses membres^ d'une mission relative à des objets compris 
dans ses attributions. 

Un des points auxquels la Commission parlementaire 
attachait le plus d'importance, était celui qui faisait passer 
la tutelle administrative des communes, de la main du Préfet 
dans celle de la Commission départementale; elle avait 
préparé un article qui devait donner, à la Commission dépar- 
tementale, les attributions jusqu'alors confiées au Préfet et 
au conseil de Préfecture, en ce qui touche les acquisitions, 
les aliénations, les échanges, les baux, les dons et legs, le 
règlement des budgets municipaux , l'inscription des dépenses 
obligatoires, les contributions extraordinaires, les emprunts, 
etc. Enfin la Commission devait être appelée à statuer, en cas 
de désaccord entre le maire et le Conseil municipal, au lieu et 
place du Préfet, dans les cas prévus par les articles i> 3 et 9 
de la loi du 24 juillet 1837. 

M. Waddington disait dans son rapport : « Une fois qu'on 
admet, en thèse générale, le gouvernement du pays par lui- 
même, le contrôle d'un corps électif ne peut être exercé que 
par un autre corps électif d'un ordre supérieur. Les réunions 
du Conseil général n'ayant lieu qu'à de trop rares intervalles, 
la Commission départementale est naturellement désignée pour 
exercer ces nouvelles attributions, au lieu et place du Préfet et 
du Conseil de préfecture. » 

Dans une nouvelle rédaction , la Commission effaça les $$ 
relatifs à des objets sur lesquels une loi en préparation devait 
faire disparaître la tutelle des communes. La tutelle confiée \ 
la Commission dépanemenule ne concernait plus que les 



sous LA TROISIÈME Rîh^UOLIQ U E 173 

acquisitions y les aliénations, les emprunts, etc. ; c'est-à-dire 
ce qui pouvait compromettre la fortune de la commune. 

Quant à la tutelle politique, celle qui concerne l'annulation 
des délibérations pour excès de pouvoirs, pour violation de la 
loi ou pour réunion illégale , il n'avait jamais été question de 
l'enlever au Préfet; d'ailleurs ce n'est plus là de la tutelle, 
mais de la surveillance et du contrôle. — La tutelle consiste 
dans le droit d'homologuer certaines délibérations ou d'auto- 
riser certains actes, que les corporations locales n'ont pas été 
autorisées à décider d'une manière définitive. 

Malgré les concessions faites par la Commission parlemen- 
taire, l'article 87 sur la tutelle des communes, admis en deuxième 
lecture, fut repoussé en troisième lecture. 

L'article 86 donne à la Commission départementale le 
droit de prononcer, sur l'avis des conseils municipaux, la dé- 
claration de vicinalité , le classement , l'ouverture et le redres- 
sement des chemins vicinaux ordinaires, la fixation de la 
largeur et de la limite des dits chemins ; elle exerce à cet égard 
les pouvoirs conférés au préfet par les articles 15 et 16 de la 
loi du 21 mai 1836. La Commission parlementaire avait pro- 
posé un paragraphe qui transportait, à la Commission dépar- 
tementale, le droit attribué au préfet, par l'article 17 de la 
loi du 21 mai 1836, d'autoriser les extractions de matériaux, 
et les occupations temporaires de terrains, et de nommer l'un 
des experts, en cas de désaccord entre le propriétaire du terrain 
et les entrepreneurs. Ce paragraphe important ne fut pas 
défendu et disparut dans une nouvelle rédaction de l'article 86. 

Un article donnant à la Commission départementale le 
droit de statuer sur les demandes en autorisation de plaider, 
formées par les communes, hôpitaux et fabriques, fut égale- 
ment supprimé. 

Le titre VU traite des intérêts communs à plusieurs dé- 
partements. L'article 89 donne aux conseils généraux le droit 
qu'on leur avait refusé, depuis l'an VIII, de se concerter 
ensemble et de débattre ces intérêts. Les présidents des 
Conseils généraux peuvent provoquer l'entente; les préfets 



174 ORGANISATION LOCALE 

doivent être avertis. Les questions d'intérêt commun sont 
débattues dans des conférences, où chaque G)nscil général est 
représenté par sa Commission départementale, ou par une 
Commission spéciale nommée à cet eflfet. 

Telle est l'ensemble de la loi du lo août 1871, sur les 
conseils généraux; loi importante, mais qui aurait pu T^trc 
bien davantage, si elle n'avait été combattue avec ardeur par 
le gouvernement. 

A l'occasion des articles 35 et 36 qui règlent le droit de dis- 
solution des conseib généraux, M. Lambrecht ministre de l'in- 
térieur^ s'écria : « Je suis effrayé des lois que vous faites en 
ce moment. » Dans la séance du 29 juin, il prétendit que la loi 
rétablissait les États de Bretagne, les États du Languedoc, etc. 

M. Moulin répondit (i) : « Il n'est pas un progrès de cette 
» institution qui n'ait fait surgir les mêmes reproches. Lors- 
» qu'il fut question de rendre les conseils généraux électifs, 
» il y eut au sein du pouvoir une résistance à peu près 
» unanime. On disait : ce seront des assemblées agitées, dan- 
» gcreuscs, révolutionnaires. Lorsque plus tard, en 1833, les 
» conseils généraux étant devenus électifs, il s'agit de poser 
» le principe qu'il y aurait un conseiller général par canton, 
» on ne manqua pas de dire : mais vous allez avoir. des as- 
» semblées de 50 membres et même de 60 dans le départe- 
» ment du Nord; cela est effrayant; et on décida que le 
» nombre des conseillers généraux ne pourrait dépasser 30. 
» Lorsqu'il a été question de rendre leurs délibérations pu- 
» bliques, on s'écriait : la publicité, mais c'est dangereux, 
» c'est révolutionnaire, et cependant la publicité y fut com- 
» plète pendant les sessions de 1849, 1850 et 185 1; elle n'a 
» produit aucun désordre, aucune difHculté. Lorsque b loi du 
» 21 mai 1836 sur les chemins vicinaux fut faite, il s'agissait 
» de savoir quelle autorité distribuerait les fonds de subvcn- 
» tion, et de tous côtés on disait : Si vous livrez aux conseils 
» généraux le soin de distribuer les subventions entre les 

(1) Séance du 29 juin. 



sous LA TROISIÈME RÉPUBLIQUE 175 

» divers chemins, chaque conseiller viendra réclamer pour sa 
» route, ou pour son pont; ce sera un éparpillement de 
» toutes les ressources départementales. Or la loi de 1868 a 
» eu la hardiesse de décider que désormais les subventions 
» seraient distribuées par les Conseils généraux; l'expérience 
» en a été faite et aucune plainte sérieuse n'a été faite contre 
» l'usage de cette prérogative tant redoutée. » 

La loi du 10 août 1871 sur les conseils généraux a été 
modifiée par deux lois postérieures. 

La loi du 15 février 1872, prévoit le cas où l'Assemblée 
nationale ou celles qui lui succéderont, viendraient à être 
illégalement dissoutes ou empêchées de se réunir. Elle donne 
aux conseils généraux le droit de se rassembler dans chaque 
département; de pourvoir d'urgence au maintien de la tran- 
quillité publique et de Tordre légal ; et de nommer deux délé> 
gués chargés de se rendre dans le lieu où seront les mem- 
bres du gouvernement, afin d'y constituer une assemblée 
chargée de prendre les mesures urgentes, que nécessiteront le 
maintien de l'ordre et le rétablissement du gouvernement 
légal. La loi du 31 juillet 1875 ^ enlevé aux Conseils généraux 
le droit de vérifier les pouvoirs de leurs membres ; c'est le 
Conseil d'État qui est chargé de juger les contestations. 

§ 2. — Organisation municipale. 

La loi du 14 avril 1871 décide, dans son article 9, que les 
maires et les adjoints seront élus par les Conseils municipaux, 
sauf dans les villes de plus de 20 mille âmes, et dans les chefs- 
lieux de département et d'arrondissement, où provisoirement 
les maires et les adjoints seront nommés par décret, parmi 
les conseillers municipaux. 

En 1874, les mêmes hommes qui avaient voté la loi du 
14 avril 1871 et qui, avec la plus extrême répugnance, avaient 
accordé au gouvernement le droit de nommer les maires 
dans les villes de 20 mille âmes et au-dessus, votaient une 
loi {20 janvier 1874) qui donnait au Président de la république. 



176 ORGANISATION LOCALE 

le droit de nommer les maires , dans tou^ les chefs-lieux de 
canton y et au préfet le droit de les nommer dans toutes les 
autres communes. 

C'est ainsi que les questions de décentralisation ont presque 
toujours été considérées au point de vue des intérêts des partis 
'qui se trouvaient au pouvoir. Ces partis se font illusion à 
eux-mêmes y quand ils croient que leur véritable raison pour 
repousser la décentralisation^ c'est la crainte qu'on ne 
porte atteinte à Tunité de la France ; c'est par intérêt personnel 
qu'ils la repoussent. <c La plupart de ceux-mêmes qui, en 
France, parlent contre la centralisation , dit Tocqueville , ne 
veulent point au fond la détruire^ les uns parce qu'ils tien- 
nent le pouvoir, les autres parce qu'ils comptent le posséder. » 

La nomination des maires et des adjoints a été rendue aux 
conseils municipaux, d'abord dans toutes les communes qui 
ne sont pas chefs-iienx de canton , et ensuite dans les chds- 
lieux de canton eux-mêmes. 

Depuis 1871, plusieurs projets de loi sur les attributions des 
Conseils municipaux ont été élaborés. En 1882, une Com- 
mission de 22 membres, dont M. de Marcère a été le président 
et le rapponeur, a présenté un projet qui est principalement 
une codification des lois antérieures, sur l'organisation et sur 
les attributions des pouvoirs municipaux. 

Ce projet renferme quelques modifications importantes ; 
il propose de donner au maire le droit de convoquer le 
Conseil municipal chaque fois qu'il le juge utile, ou sur la 
demande de la majorité des conseillers; d'abroger l'article 
de la loi de 1867 qui exige l'approbation du préfet pour 
certaines délibérations, quand le maire et le conseil sont en 
désaccord ; de limiter le pouvoir donné au préfet d'annuler 
les délibérations, et de l'obliger à motiver ses arrêtés d'annu- 
lation. Ce projet de loi a subi deux délibérations devant la 
Chambre des députés; il parait devoir être adopté. 



iN 



DEUXIEME PARTIE 



ORGANISATION LOCALE EN EUROPE 



Il COMPARAISON AVKC CI.I.I.IC l)K I.A lUANCK 



11 



DEUXIÈME PARTIE 



ORGANISATION LOCALE EN EUROPE 



ET COMPARAISON AVEC CELLE DE LA FRANCE 



CHAPITRE PREMIER 

ORGANISATION LOCAL K 
DANS 1/ 1: l j R O P K C O N II N K N TA L L 



Après la cluitc de l'empire romain, les rois barbares essayè- 
rent, en I^inbardie, en ILspaf»ne, en Allemagne, comme en 
l'rance, de rétablir l'organisation administrative des césars ro- 
nuîns. Ce fut en vain ; Tignorance avait envahi la société 
désorganisée par des invasions successives. D'ailleurs, les 
Lombards , les Visigotlis, les I-ranks étaient peu propres i faire 
des proconsuls , des préteurs et des bureaucrates ; ils étaient 
encore moins disposés à supporter le joug de ceux qui en 
auraient exercé les fonctions. 

Dans ces conditions, il n'y avait qu'une seule forme de 
gouvernement possible, pour de vastes lùats comme ceux qui 
furent fondés alors; c'était le gouvernement féodal, dans lequel 
toutes les fonctions deviennent héréditaires, aussi bien celles 
de l'administration que celles de la justice et de l'armée. Au 
moyen-ige on rencontre la fcodahié, comme système de gou- 
vernement, dans tous les (itats du continent européen ; on peut 
afootcr qu'on la rencontre dans tdus les pays du monde, où 
des conquérants barbares ont fondé des empires. 



180 ORGANISATION LOCALE 

Le système féodal produisait logiquement la division de la 
nation en trois ordres : un ordre de la noblesse, exerçant héré- 
ditairement toutes les fonctions de TÉtat et gouvernant b 
société ; un ordre du clergé, se soustrayant à cette domina- 
tion par son immense puissance morale , et se gouvernant i 
part ; enfin un troisième ordre, auquel on essaya de ne laisser 
que la fonction héréditaire d'obéir. 

Mais les peuples des climats tempérés ne sont pas aussi 
faciles à plier que ceux du midi ; il y a chez les premiers une 
force de résistance, une énergie qui s'est toujours opposée aii 
régime des castes, et qui a toujours permis aux vaincus de con- 
server une partie de leur liberté. 

Au moyen-âge, la société féodale renfermait une immense 
mesure de liberté, non-seulement dans les ordres privilégiés, 
mais encore dans la partie qui formait le Tiers-État. Partout 
le Tiers eut sa place aux Assemblées politiques. On connaît 
les Fueros des provinces de l'Espagne , les libertés des villes 
Hanséatiqucs , les Dictes des provinces de l'Allemagne. 

Mais partout aussi, la division de la société en trois ordres, 
et l'antagonisme que cette division suscita, permirent au pou- 
voir central d'établir le despotisme à la place de b liberté. 
En Allemagne, dans les Pays-Bas, en Espagne, conmie en 
France^ le souverain s'appuya sur les communes dans sa lutte 
contre la féodalité ; et quand celle-ci fut vaincue, il se retourna 
contre les franchises des communes et les abolit. 

Le régime politique de toutes les nations du continent 
européen a donc passé par deux phases ; d'abord, par la phase 
de la liberté , et ensuite, par la phase du despotisme. Chez 
toutes ces nations, on trouve plus ou moins tôt, à partir du 
XVI*" siècle^ un gouvernement construit sur le modèle du 
césarisme romain, avec sa vaste bureaucratie et son pouvoir 
central absolu. 

Notre Révolution de 1789 a été, pour l'Europe » le poioi 
de départ d'une réaction contre le despotisme et, par suite» 
contre la centralisation exagérée qui en est la cooditioQ 
essentielle. Alors se prépare une nouvelle phase; tous les 



DANS l/EUUOPK CONTI N KN rALE 181 

peuples commencent h entrer dans la voie de la liberté, et de 
la décentralisation. 

Ce sont là des faits qu'il ne faut pas perdre de vue, si l'on 
veut se rendre compte du mouvement qui s'est produit à 
notre époque ; si l'on veut comprendre la signification des 
réformes , que les peuples modernes ont apportées dans leur 
organisation provinciale et communale ; si l'on veut connaître 
l'idéal politique vers lequel ils marchent. Nous jetterons donc 
un coup d'oeil sur l'histoire des pays dont nous désirons com- 
parer les institutions locales avec celles de la France. 

Avant de faire cette comparaison, nous analyserons aussi 
l'ensemble de l'organisation locale de chaque peuple, car, 
dans les institutions provinciales et communales, toutes les 
parties dépendent les unes des autres, s'expliquent les unes 
par les autres. Pour comparer ces diverses parties, il est néces- 
saire de les séparer et de supposer, alors, que Ton connaît 
l'organisation tout entière. 



§ I. — Pays-Bas. 

Le nom de Pays-Bas fut donné à dix-sept provinces situées 
près de l'embouchure du Rhin, et qui, après avoir fait partie 
de l'empire d'Allemagne, passèrent à l'Espagne à la mort 
de Charles-Quint. Ces dix-sept provinces comprenaient la 
Hollande et la Belgique actuelles, dont l'histoire et les insti- 
tutions se confondent durant plusieurs siècles. 

Nous y retrouvons d'abord la phase de liberté; des États 
provinciaux existaient dans toutes les provinces, comme il y 
avait des États-Généraux pour l'ensemble du pays. Les souve- 
rains prêtaient le serment de maintenir les institutions, les 
privilèges et les droits de chaque province et de chaque ville. 

Les États provinciaux nommaient, pour les remplacer 
entre leurs sessions, une Déptitation permanente, chargée 
de l'exécution de leurs décisions et de toutes les affaires 



182 ORGANISATION LOCALE 

qui demandaient une surveillance journalière (i). La députa- 
non permanente n'est donc pas une institution nouvelle pour 
la Hollande et pour la Belgique ; en la réorganisant au 
XIX* siècle, ces deux pays n'ont évidemment fait que revenir 

à leur tradition nationale. 

« 

Chaque ville était administrée par un conseil municipal et 
par un collège de fonctionnaires appelé k Magistrat, composé 
d'un bourgmestre y de plusieurs échevins et de conseillers ou 
jurés; ce collège était chargé, tout à la fois, d'adminiscrer les 
affaires municipales et de rendre la justice (2). 

Un officier, délégué par le prince sous le nom de margrave, 
de bailli ou de maire, instruisait les procès criminels qui 
étaient jugés par les jurés, et faisait exécuter les sentences, 
tant civiles que criminelles. Il surveillait la gestion du Magis- 
trat, il empêchait tout empiétement sur les droits du prince. 
C'était, comme on le voit, une organisation des plus remar- 
quables. Sous l'influence de ces libertés, le conmierce et Tiji- 
dustric se développèrent puissamment. 

Après la mort de Charles-Qpint, les Pays-Bas furent attri- 
bués au roi d'Espagne et, sous PhiUppe II, toutes les libertés 
provinciales et communales furent abolies ou du moins consi- 
dérablement réduites. Les provinces du Nord se révoltèrent et 
parvinrent à reconquérir leur indépendance en 1579; elles for- 
mèrent la république des sept Provinces-Unies. On sait ï qud 
degré de puissance et de prospérité s'éleva cette république, 
grâce à la conservation de ses libenés. Mais au XVIII* siècle, 
le Stathouderat électif se changea en royauté héréditaire ; h 
Hollande elle-même traversa une phase despotique et vit 
promptement décliner sa puissance et sa prospérité. 

En 1794, la Hollande et la Belgique ont été conquises par 
la France, et divisées en seize dépanements, qui subirent 
jusqu'en 1814, nos constitutions centralisatrices de l'an DI 
et de l'an Vin. 

(1) V. Essai sur te droit communat de ta Betgique, par A. Giroa, 
page a5. 
(a) V. A« Giron pages a5 et tuiv. 



DANS L'EUROPE CONTINENTALE 183 

En 1815, on créa un royaume des Pays-Bas, formé de la 
Hollande et de la Belgique, sous l'autorité de Guillaume I", 
fils de Guillaume V, dernier stathouder de Hollande. Une 
constitution libérale et représeiitative fut donnée au nouveau 
royaume ; de cette époque date la restauration de ses anciennes 
libertés provinciales et conmiunales ; la centralisation française 
fut re jetée (i). 

En 183 1, la Hollande et la Belgique se séparèrent, et depuis 
cette année , elles ont formé deux royaumes indépendants. 

La Hollande a conservé son ancien nom de Pays-Bas. Sa 
dernière loi d'organisation provinciale est du 6 juillet 1850(2). 
Dans chaque province , on trouve un Etat provincial élu ; 
une députatîofi permanente nommée par l'État provincial, et un 
commissaire du roi nommé par le gouvernement. 

Les conditions de l'électorat, pour l'État provincial, sont les 
mêmes que pour la deuxième chambre des États-Généraux ; 
il faut, de plus, habiter la province. Il y a incompatibilité entre 
les fonctions de membres des États provinciaux et celles 
de membres de la première chambre qui remplit le rôle de 
Sénat. La raison de cette incompatibilité, raison que nous 
ne trouvons pas suffisante , est que les membres de cette pre- 
mière chambre sont élus par les États provinciaux. 

Les membres des États sont nommés pour six ans, et renou- 
velables par moitié tous les trois ans. Ceux qui n'habitent pas 
la ville où siègent les États ont droit à une indemnité , pour 
frais de voyage et de séjour (art. 24-27). L'État provincial ne 
peut être ni dissous, ni même suspendu ; il a deux sessions 
ordinaires de quinze jours chaque année ; les époques en sont 
fixées par la loi. Le roi peut autoriser une session extraordi- 
naire. Les séances sont publiques ; l'assemblée peut se former 
en comité secret. 

(i) Pour la loi fondamentale de 181 5, voyez A. Giron, ^^55^1 sur 
le droit communal de la Belgique, p. i25. 

(2) V. Constitutions européennes, par Demombynes, 2 vol. in-80. 
On y trouve des renseignements sur l'organisation locale, donnés par 
le directeur des affaires civiles au département de la justice, en Hol- 
lande. 



IM ORGANISATION LOCALE 

L'État procède à la vérification des pouvoirs de ses membres 
et statue, d'une façon souveraine, sur toutes les contestations 
qui s'y rapportent ; il est présidé par le conmiissaire du roi , 
qui a voix consultative. Il délibère sur toutes les questions 
qui intéressent la province. Les seules délibérations qui soient 
soumises à la tutelle du gouvernement, sont celles qui con- 
cernent les emprunts, les nouveaux impôts provinciaux , les 
traitements des fonctionnaires provinciaux, les achats et ventes 
d'immeubles, les affaires communes entre plusieurs pro- 
vinces, le règlement des dépenses d'intérêt général qui figu- 
rent au budget provincial. 

Chaque État nomme, dans son sein, une députadon perma- 
nente, dont les membres reçoivent un traitement annuel 
(art. 45) et qui est présidée par le commissaire du roi avec 
voix délibérative (art. 29). La députation exerce véritablement 
le pouvoir exécutif et dirige les affaires de la province. Elle gère les 
revenus et les propriétés, fait les baux, représente la province en 
justice, nomme et révoque les employés provinciaux, sauf le 
greffier, qui est nommé par le gouvernement sur une liste de 
trois personnes présentée par la députation ; elle exerce, sous b 
surveillance du gouvernement, une certaine tutelle sur les coii- 
seils municipaux; elle statue, au contentieux, sur les recours 
formés en matière d'imposition, par les contribuables, contre 
les décisions des conseils municipaux. Tous les paiements 
provinciaux ont lieu sur mandats signés, par le président de 
la députation, par un des membres et par le greffier. 

Les membres de la députation sont responsables de leur 
gestion devant TÉtat provincial, qui peut déléguer une com- 
mission chargée de les poursuivre et aussi de poursuivre le 
commissaire du roi, au cas de dépenses non justifiées ( art. 1 48.) 

Le commissaire du roi a le droit de suspendre^ et le roi aie 
droit de suspendre et d'annuler, les décisions de l'État provincial 
et celles de la députation, s'ils les jugent contraires à la loi ou 
à l'intérêt général. Si, dans les 30 jours, le roi n'a pas amiulé 
la décision , le commissaire est tenu de la mettre à exécution 
(art. 32). Le roi peut suspendre les délibérations pendant uo 
an et les annuler dans le même laps de temps. 



DANS L'EUROPE CONTINENTALE 185 

lin Hollande, rarrondissement n'est qu'une circonscription 
judiciaire; il n'y existe ni conseil, ni sous-commissaire du 
roi. 

L'organisation communale est réglée par la loi du 29 juin 
185 1, modifiée par celle du 7 juillet 1853 ; la commune a un 
conseil élu, un collège échevinal nommé par le conseil, et 
un maire ou bourgmestre, nommé par le roi. 

Pour l'exercice du droit électoral dans la commune, le cens 
est de moitié inférieur à celui qui est exigé pour le suffrage 
politique. Les membres du conseil communal sont élus pour six 
ans et renouvelés par tiers, tous les deux ans. Le conseil vérifie 
les pouvoirs de ses membres et statue sur les contestations 
soulevées à l'occasion des élections, sauf recours, de l'intéressé 
ou de tout membre du conseil, à la députation permanente. 
Le roi décide en dernier ressort. 

Le conseil ne peut être ni dissous, ni suspendu; il se 
réunit au moins six fois l'an et chaque fois que le bourgmestre 
ou les éclievins le jugent nécessaire, ou que trois membres 
du conseil le demandent par écrit. Les séances sont publiques; 
le bourgmestre ou trois membres peuvent demander le huis- 
clos. Les membres du conseil peuvent recevoir des jetons de 
présence dont la valeur est fixée par la députation provinciale. 

Par ses délibérations, le conseil règle la voirie, les bâti- 
ments et les travaux exécutés par la commune. Il fixe le 
nombre des écoles publiques et les matières de l'enseigne- 
ment ; il nomme l'instituteur et peut le révoquer ; il peut 
ordonner la suspension ou la fermeture des cours. En matière 
scolaire, toutes ses décisions sont soumises à l'approbation de 
la députation permanente (loi du 17 août 1878). 

Le conseil nomme et révoque les fonctionnaires de la com- 
mune et fixe leurs traitements, sauf les droits de la députation 
permanente ; il nomme et révoque notamment le secrétaire et 
le receveur. Il surveille ceux des établissements de bienfaisance^ 
ou d'utilité publique, qui ne sont pas directement soumis aux 
pouvoirs provinciaux ; il nomme les membres de leurs conseils 
d'administration et, s'ils reçoivent des secours de la caisse 



186 ORGANISATION LOCALE 

municipale, il examine leurs budgets. H divise la commune en 
quartiers, pour l'état civil, pour le cadastre, pour les secours 
en cas d'incendie. Il choisit dans son sein les membres qui 
doivent remplir les fonctions d'officier d'état civil. 

Les délibérations du conseil doivent être soumises à l'appro- 
bation de la députation permanente, lorsqu'il s'agit d'achat 
ou de location d'immeubles, d'emprunts, d'acceptation de 
dons et legs, d'adjudication de travaux et de fournitures, 
d'instances judiciaires, de création ou d'abolition de foires et 
marchés. Le budget de la commune est soumis à Texamen 
de la députation permanente, deux mois au moins avant 
l'exercice auquel il se rapporte ; la députation doit le rejeter 
ou l'approuver dans son entier , elle peut inscrire d'office les 
dépenses obligatoires. Le conseil communal a le droit d'appeler 
au roi, des décisions de la députation. 

Le conseil peut établir des impôts nouveaux ; le vote doit 
être communiqué à la commission permanente qui fait un 
rapport au roi. Le roi annule ce vote, s'il lui parait con- 
traire aux lois d'intérêt général. Le conseil communal peut 
prendre des arrêtés ou règlements locaux, lesqueb doivent 
être communiqués à la commission permanente et peuvent 
être frappés d'annulation ou de suspension par le roi. 

Le pouvoir exécutif de la commune se compose du bourg- 
mestre et des échevins. Le bourgmestre est nommé par le 
roi; les échevins sont élus par le conseil pour six ans, et 
renouvelables par moitié tous les trois ans. Le bourgmestre et 
les échevins reçoivent un traitement dont la quotité est fixée 
par la députation permanente, après avis du conseil muni- 
cipal. 

Le collège échevinal est chargé d'exécuter les décisions du 
conseil, de promulguer les arrêtés, de gérer les revenus, de 
dresser les plans, de contrôler la gestion du receveur, de 
surveiller l'exécution des travaux de la commune, de nom- 
mer et de révoquer les employés inférieurs , de préparer tous 
les projets à soumettre au conseil, de surveiller les 
d'épargne, les institutions de bienfaisance. 



DANS L'EUROPE CONTINENTALE 187 

Le bourgmestre sîgne toutes les pièces émanant du conseil 
ou du collège échevinal ; il donne des ordres en vertu des 
décisions de ce collège ; il ne peut prendre aucune dé- 
cision par lui-même, sauf en ce qui concerne la police. Il 
est chargé, en cas de troubles ou de danger pour Tordre 
public, de réquisitionner la force publique, à charge d'en aviser 
le commissaire royal de la province. U exerce aussi la police 
des théâtres, cafés et autres lieux de réunions publiques. 

§ 2. — Belgiqiie, 

La Belgique a subi, comme la France, un despotisme de 
deux siècles; du joug de l'Espagne, elle a passé sous celui 
de l'Autriche et puis sous celui de Napoléon. A partir de 1815 
elle vit renaître ses libertés provinciales et communales, 
comme la Hollande à laquelle elle avait été rattachée. 

Le Congrès qu'elle chargea en 183 1 de lui préparer un 
projet de constitution, se garda bien de penser qu'il ferait 
preuve de génie politique en adaptant, à un gouvernement 
libéral, les principes et les œuvres du despotisme; il se garda 
bien de confondre la tradition césarienne avec la tradition 
nationale de la Belgique ; il se garda bien de créer de nou- 
velles institutions en faisant appel à la théorie, fût-elle la plus 
belle en apparence. U remonta à la véritable tradition nationale 
de la Belgique, à celle qui offrait des institutions conformes 
au caractère et au tempérament de ses habitants, ;\ celle qui 
devait la conduire à la liberté, sûrement, sans faux pas, et ce- 
pendant sans aucun délai. Il ne se laissa pas tromper par ce 
sophisme, qu'un peuple au XIX* siècle est incapable de sup- 
porter des libertés qu'il a connues, organisées, et pratiquées 
avec avantage tiw XIV*". 

Le congrès Belge fut tellement pénétré de la nécessité d'une 
forte décentralisation administrative, qu'il admit un pouvoir 
provincial et communal^ comme quatrième pouvoir dans l'État. 

« Lors de la rédaction définitive, l'expression « pouvoir pro- 
vincial et communal » disparut du texte de la constitution ; mais 



188 ORGANISATION LOCALE 

cette suppression eut pour but de modifier, dans un sens plus 
pratique et plus commode, l'intitulé des différents titres de 
notre loi fondamentale, et non de consacrer d'autres principes 
que ceux de la Commission (i). » 

La constitution Belge date du 7 février 183 1. L'organisation 
et les attributions du conseil provincial et de la G>nunission 
permanente ont été réglées par la loi du 30 avril 1836, mo* 
difiée par des lois postérieures. Il ne faut pas oublier, qu'avant 
cette loi de 1836, les provinces de la Belgique étaient restées 
soumises à la même organisation que les provinces de la 
Hollande. L'organisation et les attributions des G>nseils com- 
munaux ont été r^lées par la loi du 30 mars 1836 modifiée 
par les lois des 30 juin 1842, i^ mars, 31 mars, 13 avril, 
I*' et 26 mai 1848 et 7 mai 1877. 

L'organisation provinciale de la Belgique ressemble beau- 
coup à celle des Pays-Bas. Le royaume est divisé en provinces, 
la province en arrondissements et l'arrondissement en cantons. 
Les conseils provinciaux se composent de 40 à 80 membres 
élus pour quatre ans, et renouvelables par moitié tous les deux ans. 
Ils vérifient les pouvoirs de leurs membres et jugent souve- 
rainement les contestations qui s'élèvent à ce sujet. 

Les conseillers, domiciliés à un demi-myriamètre au moins 
du lieu de la réunion, reçoivent une indemnité de firais de 
route et de secours. Le conseil prononce sur toutes les affaires 
d'intérêt provincial, il nomme tous les employés provinciaux, 
à l'exception de ceux qui sont nommés par la députation per- 
manente; il peut faire des règlements d'administration pro- 
vinciale, et des ordonnances de police. 

Les délibérations sur le budget des dépenses et des recenes, 
sur les emprunts, sont soumises à l'approbation du roi avant 
d'être mises à exécution. Le roi peut faire inscrire d'office les 
dépenses obligatoires, il peut annuler les actes qui sortent 
des attributions des conseils, ou qui blessent rintèrèt géné- 
ral. Le gouverneur peut déférer à l'approbation du roi, les 

(1) A. Giron, Essai sur le droit communal^ p. 174. 



DANS L'EUROPIi: CONTINENTALE 189 

acquisitions, aliénations, transactions dont la valeur excède 
10,000 fr.; les travaux et constructions dont la dépense excède 
30,000 fr. ; les règlements provinciaux et les ordonnances de 
police (loi de 1870). Les délibérations du Conseil, soumises 
à l'approbation du roi, sont exécutoires si, dans les 40 jours de 
leur adoption, le roi n'a pas statué, ou le gouverneur de- 
mandé un nouveau délai. 

Le roi a le droit de dissoudre le conseil provincial. 

Le conseil élit dans son sein, une Députation permanente de 
six membres nommés pour quatre ans, et renouvelables par 
moitié tous les deux ans. 

Ce nom de députation conviendrait beaucoup mieux au 
conseil provincial lui-même, composé de véritables députés de 
la province; c'est ce qu'ont pensé les Espagnols. Mais les 
Belges et les Hollandais, en donnant le nom de députation à 
la Commission executive, ont repris un nom qui fait partie de 
leur tradition nationale, qui est consacré par leurs anciennes 
libertés. La députation, dont les membres touchent un traite- 
ment annuel, qui en 1874 ^ ^^^ porté à 5,000 fr., délibère 
sur tout ce qui concerne l'administration journalière des in- 
térêts de la province; elle a des attributions contentieuses en 
matière électorale; elle exerce sur les communes un rôle de 
surveillance. Elle est présidée par le gouverneur, qui a voix 
délibérative, mais qui ne peut rien décider par lui-même en ce 
qui concerne les affaires de la province; le rôle du gouver- 
neur se borne à donner des ordres pour l'exécution de déci- 
sions prises, soit par le Conseil, soit par la députation: il n'a 
qu'une action restreinte sur des bureaux, dont les employés sont 
nommés par le Conseil ou par la députation ; il ne nomme et 
ne révoque que le greffier et ses employés. 

Il n'y a pas de conseil élu dans rarrondissemcnt. Le gou- 
vernement y est représenté par un commissaire, chargé de la 
surveillance des communes ayant moins de cinq mille habitants. 

Le canton n'est qu'une circonscription électorale pour l'é- 
lection des conseillers provinciaux. 

Dans la commune, le cens électoral est réduit à 10 fr.; les 



190 ORGANISATION LOCALE 

conseillers municipaux, dont le nombre varie de 7 à 31, sont 
élus pour six ans et renouvelés par moitié tous les trois ans; 
la vérification des pouvoirs appartient à la députation perma- 
nente. Le Conseil municipal ne peut être dissous. 

Le Conseil municipal s'assemble aussi souvent que l'exi- 
gent les affaires; il est convoqué par le collège échcvinal; 
des jetons de présence peuvent être alloués à ses membres. 
Les séances sont publiques toutes les fois qu'il s'agit de déli- 
bérer, sur le budget et les comptes, sur une dépense qui ne 
peut être couverte à l'aide des revenus de l'année, sur la créa- 
tion d'établissements d'utilité publique, sur un emprunt, sur 
l'aliénation de biens immeubles , sur la démolition d'édifices 
publics ou de monuments anciens. Dans les autres cas, b 
publicité peut être demandée par les deux tiers des membres 
présents. 

Le Conseil a^ dans ses attributions^ tout ce qui est d'intérêt 
communal, il approuve les budgets et les comptes des éta- 
blissements hospitaliers et des monts-de-piété ; il fait des règle- 
ments et des ordonnances de police; il nomme les employés 
de tous grades, chargés des finances municipales ; il nomme 
les membres des administrations des hospices, des bureaux de 
bienfaisance, l'architecte communal, les professeurs et institu- 
teurs attachés aux collèges communaux etc., il nomme aussi 
le receveur et le secrétaire , mais avec l'approbation de la dé- 
putation permanente, il présente des candidats pour les 
fonctions de commissaires de police, de gardes-champêtres 
et de gardes-forestiers. 

Le contrôle de la députation permanente et l'approbation 
du roi sont nécessaires, quand il s'agit d'aliénation de biens 
communaux, d'acquisition d'immeubles, de baux emphytéo- 
tiques, d'emprunts, d'acceptation de dons et legs, d'établisse- 
ments ou de suppressions d'impositions communales, de chan- 
gement de mode de jouissance des biens conununaux, de 
fixation des plans de grande voirie, de démolition ou répa- 
ration des monuments antiques. 

L'approbation de la députation suffit pour les dêlibéradoDS 



DANS Î/KIJROPE CONTI N KN'I AIJC 191 

qui concernent : le mode de jouissance des biens communaux ; 
les ventes et transactions ayant pour objet des créances mobi- 
lières ; les tarifs relatifs à la perception du prix des places 
dans les halles , foires et marchés ; la reconnaissance et l'ou- 
verture des chemins vicinaux ; les projets de construction, ou 
de grosses réparations d'édifices communaux; les budgets des 
dépenses et les moyens d'y pourvoir; le compte annuel des 
recettes et des dépenses ; les actions judiciaires en demande 
ou en défense. La députa tion permanente a le droit d'inscrire 
d'office les dépenses obligatoires, sauf recours au roi. 

Le gouverneur de la province peut susprendre l'ex&ution 
d'une décision du Conseil municipal, mais il appartient à la 
députation permanente de décider si la suspension doit être 
maintenue, sauf appel au roi par le gouverneur ou par le 
Conseil municipal. La surveillance, sur les communes ayant 
moins de 3,000 habitants, est exercée par le commissaire 
d'arrondissement, sous les ordres du gouverneur. 

Le roi peut de son côté annuler les délibérations qui sortent 
des attributions du conseil municipal , et celles qui sont con- 
traires aux lois ou qui blessent l'intérêt général; cette annula- 
tion doit intervenir dans les 40 jours de la communication de 
la délibération. 

Le Bourgmestre et les échevins sont nommés par le roi, ils 
ont droit à un traitement fixé par la députation permanente. 
Toute décision du collège échevinal est prise à la majorité des 
voix; la voix du bourgmestre est prépondérante en cas de 
partage. Le collège exécute les décisions, arrêtés et ordonnan- 
ces du conseil, il représente la commune en justice , il admi- 
nistre les propriétés , il surveille les agents de la police , les 
établissements hospitaliers ; il est chargé de la tenue des 
registres de l'état civil. 

Les attributions réservées au bourgmestre sont peu nom- 
breuses ; il est spécialement chargé de l'exécution des lois et 
règlements de police. En cas d'émeutes ou d'événements im- 
prévus, il peut faire des règlements de police, à condition d'en 
référer au conseil communal; il requiert la force armée. 



192 ORGANISATION LOCALE 

En dehors des questions d'ordre public , il ne peut agir qu'a* 
vec le collège échevinal, ou avec le Conseil municipal. 



§ 3. — Prusse. 

La Prusse, quoique de très récente formation, n'a pu échapper 
à la phase despotique. Sous le règne de Frédéric, premier 
roi de Prusse, les anciennes libertés des provinces et les pri- 
vilèges féodaux furent également atteints; les Etats généraux 
et les Etats provinciaux ne furent plus convoqués (i). A partir de 
cette époque, la monarchie devient absolue. Aussi la déca- 
dence de la Prusse commence aussitôt après le règne de 
Frédéric II. Il fallut la terrible défaite d'Iéna, en 1806, pour 
la faire sortir de ce régime. 

On semble ignorer, en France, les pas considérables que 
la Prusse a faits , dès le commencement de ce siècle dans h 
voie de la décentralisation. On a parlé de la réorganisation 
de son armée et de ses écoles après léna ; mais ce ne fut h 
qu'une partie des réformes qu'elle accomplit, sous l'influence 
du soufQe patriotique qui la saisit à cette époque. 

En 185 1, parut un ouvrage de Guillaume de Humbddt, qui 
nous donne la clé de l'œuvre alors entreprise par la Prusse , 
avec le concours des hommes éminents qui s'appelaient 
Guillaume de Humboldt, Stein, Hardenberg, Altenstein, 
Schamhorst. (2). 

Guillaume de Humboldt ramène toute la politique ï Té- 
nuncipation de l'énergie individuelle. Ce n'est pas là une opi- 
nion personnelle , c'est Topinion de tous les hommes qui 
dirigèrent à cette époque les destinées de la Prusse. Stdn éari- 
vait en 1807 : a La vie publique agit beaucoup plus sur le 

{i) La Prusse contemporaine par K. HilMrand, p. i33 et suKr. 

(a) Guillaume de Humboldt, Essai sur les limites de tactiom ée 
VÉtat ; Trad. par IL Chrétien. V. aussi: La philosophie imâiviâmé* 
liste ^ étude sur G. de Humboldt, par Challemel-LacpMr. 




DANS L'EUROPE CONTINENTALE 193 

développement de réducitîon nationale, que les universités les 
lycées et les écoles » ; et Tannée suivante : « La lutte des 
armes est close pour le moment, mais il nous reste à ouvrir 
celle des principes, des mœurs, des caractères, des facul- 
tés ( I ). » 

Altenstein répétait sans cesse : « Une nation vaincue peut 
encore aspirer à la première place , si elle tr^ivaille plus que 
les autres à l'éducation du citoyen, à l'ennoblissement de l'in- 
dividu » ; ce n'était pas de l'éducation par les écoles dont il 
parlait. Hardenberg demandait qu'on accoutumât le pays au 
self'governmentj qu'on lui donnât des libertés municipales très 
étendues, qu'on instituât partout des corps électifs, et qu'on 
créât des diètes provinciales. (2). 

La reine Louise de Prusse écrivait à son père le duc de 
Mecklembourg : « La providence voulait amener un nouvel 
état de choses pour renouveler le vieux système usé de notre 
politique. Nous avons dormi sur les lauriers du grand Fré- 
déric qui, héros de son temps, avait commencé une ère nou- 
velle. Nous n'avons pas fait les progrès que les événements 
exigeaient de nous et nous avons été dépassés. Persoime ne 
voit cela plus clairement que le roi. » 

Le roi, dans le préambule de la Ibi du 19 novembre 1808, 
réorganisant les villes, déclarait que : « Désirant faire naître 
un esprit public, il avait jugé indispensable et urgent de donner 
aux villes un régime plus indépendant, de leur conférer le 
droit d'influer activement sur leur administration. » 

Et c'est alors que Scharnhorst concevait et proposait d'or- 
ganiser une armée nouvelle, qui devait être non-seulement la 
nation entière exercée à combattre, mais qui devait encore 
puiser dans l'exercice des libertés locales, le dévouement au 
bien public, et le patriotisme. 

D'après la loi municipale de 1808, la bourgeoisie des villes 

(i) Das Icben des ministers Freibern von Stein ; Berlin 1849-185 5. 

(2) Mémoire manuscrit portant la date du 12 septembre 1807. 
Riga 

i3 



194 ORGANISATION LOCALE 

eut le droit d'élire ses magistrats auxquels des attributioDs 
très étendues furent confiées. L'administration municipale put 
agir librement, sans tutelle > dans presque toutes les circons- 
tances. 

Un peu plus tard, de 1816 à 1827 , les provinces et les 
cercles furent organisés, leurs Diètes administrant libre- 
ment les intérêts provinciaux, sous le simple contrôle, et non 
sous la tutelle de l'État. Enfin cette vaste réforme se com- 
pléta par l'organisation de l'instruction primaire et par celles 
d'universités autonomes. 

L'organisation provinciale comprend, dès cette époque, des 
Etats provinciaux composés de délégués élus par la noblesse, 
par les villes et par les propriétaires ruraux. Ces Etats répar- 
tissent l'impôt sur le revenu ; ils examinent tous les projets de 
loi d'intérêt provincial, avant que ces projets ne soient portes 
devant le parlement ; ils ont une action sur radministration 
des établissements provinciaux, tels que les asiles, les hospices 
et les caisses des pauvres. 

Un gouverneur est nomme par le roi, mais il est pris parmi 
les grands propriétaires de la province. 

Dans le Cercle, qui correspond à nos plus grands départe- 
ments, on trouve des Etats de cercle composés de propriétaires 
de biens nobles, de délégués des villes et des communes rura- 
les. Ces Etats se reunissent au moins une fois chaque année, 
sous la présidence d'un Landrath, nommé par le roi, mais 
sur la présentation des Etats de cercle. 

Les attributions de ces Etats étaient plus considérables que 
celles des Etats provinciaux ; elles comprenaient la répar- 
tition des impôts généraux, la discussion des impôts levés 
dans l'intérêt du Cercle, l'examen des comptes, la répartition 
de l'impôt sur le revenu, et la nomination de certains fonc- 
tionnaires. 

Les Etats de cercle désignaient deux de leurs membres pour 
assister le Landrath et |>our exercer, conjointement avec lui , 
le pouvoir executif dans le Cercle. 

On peut voir, si, comme Thiers le soutenait en 183), 



DANS LEUROPE CONTINENTALE 195 

toute l'Europe enviait et imitait notre centralisation ; et 
si, comme on Ta dit en 1 871, la Prusse n'a dû ses victoires 
sur la France, qu'à son organisation militaire et à ses institu- 
teurs. 

Les traditions de l'école de Humboldt se sont maintenues 
dans le gouvernement de la Prusse ; les ministres ont inces- 
samment travaillé à perfectionner le self-govermncnt local. La 
loi du 13 décembre 1872 sur l'organisation des cercles, la loi 
du 29 juin 1875 sur l'organisation des provinces, ont considé- 
rablement étendu les libertés des provinces, des cercles, des 
villes et des communes rurales; elles ont remis tout le pou- 
voir administratif aux mains des pouvoirs locaux; bien plus, 
elles leur ont confié non- seulement la tutelle administrative, 
mais encore la justice administrative. 

Et c'est avec préméditation, en se rendant bien comjpte du 
but poursuivi, que ces réformes ont été faites. M. Friendenthal, 
rapporteur de la loi de 1872, sur l'organisation des cercles, 
en a ainsi défini Tesprit et la portée : « On ne saurait mieux 
protéger le royaume , élever de meilleures digues contre les 
périls du jour, contre la démagogie notamment, qu'en orga- 
nisant, comme des membres actifs de l'Etat, les corps sociaux 
qui se dissolvent aujourd'hui dans l'isolement et dans l'inertie. 
On n'inculquera, à ces corps, la conscience de la solidarité qui 
existe entre leurs intérêts particuliers et les intérêts de l'Etat, 

qu'en les constituant les organes de la vie publique il 

s'agit d'amener la nation entière à servir efficacement l'Etat. 
Ce problème, la Prusse l'a résolu , au point de vue militaire , 
on sait avec quel succès ; la loi proposée aidera à le résoudre 
au point de vue civil, (i) » 

L'organisation que l'on trouvait dans chaque province, 
levant la loi de 1872, existe encore dans quelques provinces 
nouvellement annexées. Mais dans les provhices orientales, et 
particulièrement dans la Prusse proprement dite , les lois de 
1872, de 1875 et de 1876 ont considérablement augmenté 

(i) Séance de la Chambre des députés, 22 octobre 1872. 



196 ORGANISATION LOCALE 

les attributions des diètes ; la loi du 26 juillet 1880 a donné 
la dernière forme à l'organisation provinciale. 

On trouve dans chaque province, des districts, des cercles 
ruraux, des cercles urbains, des bailliages, des villes et des 
communes rurales ; on y trouve aussi un grand nombre d'au- 
torités distinctes, dont quelques-unes émanent en partie du 
pouvoir central , et en partie des assemblées locales. Il serait 
difficile de comprendre les différents rouages de cette orga- 
nisation, si on n'en avait d'abord une vue d'ensemble, car 
toutes ces parties dépendent les unes des autres; les pou- 
voirs exécutif et délibérant, la jyustice contentieuse, et h 
tutelle administrative y sont sans cesse entremêlés. 

Nous croyons donc nécessaire de résumer tous ces rouages 
dans un tableau qui permettra d'en saisir les relations avec 
plus de facilité (voir page 198). 

Dans ce tableau, on distinguera trois sortes de pouvoirs, 
i^ des pouvoirs locaux élus : assemblées délibérantes, et comités 
exécutifs, administrant les affaires de la province, du cercle, du 
bailliage, de la ville et de la commune rurale ; 2* une hiérar- 
chie de tribunaux administratifs, qui, aux deux premiers 
degrés, émanent, en partie ou en totalité^ des pouvoirs locaux; 
3^ une hiérarchie de représentants du pouvoir central assistés 
de conseils qui^ eux-mêmes, émanent en partie ou en totalité 
de pouvoirs locaux, et qui exercent le contrôle, la surveillance, 
et la justice non contentieuse, sur les pouvoirs locaux. 

Le comité de cercle fait partie des trois séries de pouvoirs ; 
l'organisation en devient très confuse, si on ne procède en 
séparant les attributions. 

La Prusse comprend douze provinces de grandeur bien 
diflférente. Ce sont d'anciens États ou d'anciennes provinces 
réunies, pour la plupart, par la conquête. Certaines de ces pro- 
vinces ont l'étendue de 8 à 10 de nos départements. 

D'après les nouvelles lois , l'administration locale de la pro- 
vince {Provin:^) comprend : une diète provinciale [provincial 
Landtag) élue par les diètes de cercle ; un comité permanent 



DANS L'EUROPE CONTINENTALE 197 

{provincial atisschuss) chargé du pouvoir exécutif, et composé 
i*» de 7 à 13 membres et d'un président, tous élus par la 
diète ; 2^ d'un directeur de la province {Landesdirektor) nommé 
aussi par la diète , mais avec la sanction du roi. Le pouvoir 
central y est représenté par un gouverneur [Oberpràsident) y 
dont le rôle se borne à une surveillance générale ; il ne parti- 
cipe pas au pouvoir exécutif de la province. 

Ici apparaît un rouage , tout particulier à l'administration 
prussienne, et que nous retrouverons dans les circonscriptions 
qui divisent la province. Dans son rôle d'autorité administra- 
tive , de surveillance et de contrôle au nom de l'État , le Pré- 
sident supérieur est assisté d'un conseil provincial {provincial- 
rail)) dont il doit toujours prendre l'avis et dont l'assentiment 
est nécessaire en beaucoup de cas. Cependant , ce conseil 
provincial n'est pas nommé, en majorité, par le pouvoir central, 
car il se compose du président supérieur, d'un haut fonction- 
naire nommé par le ministre et de cinq membres élus par le 
comité provincial et pris dans son sein. 

Les décisions du conseil provincial peuvent être déférées 
au ministre compétent, par le président supérieur. 

Le district n'est pas un centre d'administration, mais de 
contrôle et de surveillance. On y trouve ; i** un président de 
Régence {Regierungs Pràsident), assisté de hauts fonctionnaires, 
qui forment avec lui une régence chargée d'expédier les affaires 
du district ; c'est l'autorité centrale sous forme collective, 
comme elle existe partout en Prusse ; 2^ un conseil de district 
{Beiirkrath) qui, comme le conseil provincial, a des attri- 
butions de contrôle et de contentieux administratif. Ce conseil 
de district se compose du président de régence , d'un haut 
fonctionnaire nommé par le ministre et de quatre membres 
, élus par le comité provincial. 

Ainsi, dans ce comité chargé de la juridiction non conten- 
tieuse et d'une surveillance générale au nom de l'État ( loi du 
27 juillet 1876), nous trouvons deux membres seulement 
nommés par l'État, et quatre membres nommés par un pouvoir 
local. 



108 



ORGANISATrON LOCALE 



ORGANISATION LOCALE 



P( UVOIRS DÉLIBÉRANTS 



A*, 



POUVOIRS EXECUTIFS 



PROVINOBS 



Diète provinciale (provincial 
Landtag) élue par les Diètes de 
Cercle, et chargée de délibérer 
et de statuer sur les affaires pro- 
vinciales. 



Comité provincial {provin:^ 
ausschuss) composé de sept à 
treize membres, d'un président 
et d'un directeur de la province, 
tous élus par la Diète provinciale 
et chargés d'en préparer et d'eu 
exécuter les décisions. 



DISTRIOTS 



Néani. 



NiatU. 



1 



CERCLES 



Diète de Cercle [Krasta^')^ élue 
directement par les électeurs et 
chargée de délibérer et de sta- 
tuer sur les affaires du Cercle. 



Comité de Cercle | AVi-ii^jar- 
cbuss] nommé par b Dicte dt^ 
Cercle, pré-sidé' par le I^nJndi^ 
et chargé d'exécuter et de prépt»^ 
rer les décisions de la Diétc êê^ii 
Cercle. S 



DANS L'EUROPE CONTINENTALE 



m 



EN PRUSSE 



HIERARCHIE CENTRALE 



TRIBUNAUX ADMINISTRATIFS 



PROVINOB8 



Président supérieur nommé par 
e gouvernement et assisté d'un 
ronseil provincial {provin:(jalrath) 
:omposé du président supérieur, 
l'un haut fonctionnaire de l'État 
ît de cinq membres nommés par 
e comité provincial dans son sein. 
Atirihitions : autorité administra- 
ive, surveillance générale, juri- 
liction non contentieuse. 



Tribunal administratif supé- 
rieur à Berlin; les membres en 
sont nommés par le roi. 



r>I8TK,IOTS 



Président de régence [Regie- 
iiugs-prasidcnt) et régence com- 
30sée de fonctionnaires nommés 
3at le gouvernement. La régence 
ist assitée d'un conseil de district 
fieiirkrath) nommé par le comité 
Drovincial. Attributions : autorité 
idminîstrative, surveillance géné- 
rale, juridiction non contentieuse. 



Tribunal administratif de dis- 
trict composé de cinq membres, 
dont deux sont nommés par le 
gouvernement et trois par la diète 
provinciale. 



Conseiller provincial [ÎMiidrath) 
nommé par le gouvernement et 
assisté dans ses fonctions par le 
comité du Cercle. Attributions : 
autorité, contrôle administratif, 
tutelle et juridiction non conten- 
deuse. 



Comité de Cercle remplissant 
les fonctions de tribunal admi- 
nistratif de premier degré. 



'200 



ORGANISATION LOCALE 



ORGANISATION LOCALE EN PRUSSE 



POUVOIRS DÉLIBÉRANTS 



POUVOIRS EXliCUTllS 



Ill{-RARCIIIE CENTRALE 



BAULiLIAOES 



Comités de bailliage 
composés des maires et 
des échevins des com- 
munes de chaque bail- 
liage. ^//ni/z/Awi; déli- 
bération sur les affaires 
d'intcrét commun des 
communes du bailliage. 



Bailli nommé par le 
président supérieur, sur 
la présentation de la 
Diète de Cercle. 



Le Bailli assisté du 
Comité de bailliage est 
chargé de la police et 
de la surveillance admi- 
nistrative. 



VILLES 



De moins du 23,000 habitants. 



Conseils mimicipaux 
élus. 



Magistrat composé 
d'un bourgmestre et 
d'échevins. 



La Régence est char- 
^;ée du contrôle cl de 
la surveillance des villes 
ayant moins de 25,000 
habitants. 



COMMUNES RUIiALES 



Assemblées générales 
des membres de la com- 
mune, ou Conseils mu- 
nicipaux. 



Magistrat composé 
d'un chef de la com- 
mune (ffiairc) et d'éche- 
vins. 



Le Bailli exerce la 
surveillance sur les com- 
mune rurales, sous les 
ordres du Landrath. 



DANS L*EUROPK CONTINKNTALE 201 

Le district est divisé en cercles ruraux et en cercles urbains. 

Le cercle rural [Land-Kreis] correspond pour la grandeur 
à nos arrondissements , mais il est le centre le plus actif de 
l'administration, et, sous ce rapport, pourrait se comparer à 
notre département. Il comprend les communes rurales et 
les villes ayant moins de 25,000 habitants. Il a, comme la 
province, une diète élue [Kreistag) et un comité permanent 
[Kreisausschuss) y composé de membres nommés par la diète 
de cercle. 

Ce comité de cercle est présidé par le Landrath, qui est le 
représentant du pouvoir central dans le cercle; il a des attri- 
butions très complexes ; il est le pouvoir exécutif de la diète 
du cercle , il exerce une tutelle sur les communes, une auto- 
rité administrative, et il a des attributions contentieuses très 
importantes. 

Les villes ayant plus de 25,000 âmes constituent un cercle 
urbain , mais elles n'ont pas de diète de cercle ; elles ont seu- 
lement, en dehors de leur organisation municipale, un comité 
de cercle {Kreisstadt ausschuss) qui possède les mêmes attribu- 
tions que le comité de cercle rural , spécialement les attribu- 
tions contentieuses. Ce comité de cercle urbain se compose 
du bourgmestre nommé par le roi, ou de son adjoint, comme 
président, et de quatre membres choisis par le Magistrat 
(pouvoir exécutif collectif élu) et pris dans son sein. Le pré- 
sident et un autre membre du comité doivent être aptes aux 
fonctions judiciaires et aux fonctions administratives. 

Le cercle rural est divisé en bailliages [aviisbe^irk] ^ formés 
le plus ordinairement de plusieurs communes. Il y a un comité 
de bailliage composé de délégués des communes. Ce comité 
s'occupe de certaines affaires que la loi de 1872 déclare d'un 
intérêt commun aux diverses parties de bailliage; il délibère 
sur les règlements de police que le bailli est autorisé à prendre. 

Le pouvoir central est représenté par le bailli [amtmann) 
qui est nommé par le président supérieur, sur présentation de 
la diète de cercle, et choisi parmi les habitants du bailliage 
aptes à remplir celte fonction. 



202 ORGANISATION LOCALE 

L'organisation des villes diffère de celle des communes 
rurales. La première est réglée par la loi du 30 mai i8j3 et 
la seconde par la loi du 14 avril 1856. Ces lois n'ont fait que 
mieux organiser ce qui existait précédemment et suivre les 
traditions du coutumier général (i). 

Dans les communes urbaines , il y a un G)nseil municipal 
et un Magistrat. C'est le conseil qui élit le Magistrat, composé 
d'un bourgmestre, d'un second bourgmestre ou adjoint, et 
d'échevins, dont le nombre varie avec la population, mais il 
le prend en dehors de son sein , ce qui permet de choisir des 
hommes spéciaux, pour les différentes branches de l'adminis- 
tration. Le bourgmestre est nommé pour 12 ans ; les èche- 
vins sont renouvelables par moitié tous les 3 ans. 

L'organisation de la ville de Berlin est remarquable par le 
nombre considérable de citoyens associés aux diflférentes fonc- 
tions municipales (2). L'assemblée délibérante se compose 
de 108 membres éhis dans les 36 quartiers de Berlin, à raison 
de 3 par quartier. Le droit électoral appartient à tout Prus- 
sien domicilié depuis un an au moins à Berlin, et jouissant 
d'un revenu estimé à 300 thalers. 

Le Magistrat est composé de 31 membres, qui sont: 
un bourgmestre supérieur {obcrburgnieister) ^ un bourgmestre 
{burgmeisicr) , deux syndics et deux conseillers pour les écoles, 
deux conseillers pour les bâtiments, un intendant, huit con- 
seillers jurisconsultes, quatorze échevins. Ces quatorze éche- 
vins sont pris dans l'assemblée municipale et ne sont pas rétri- 
bués ; les quinze autres membres sont pris en dehors de l'as- 
semblée et sont rétribués. Les premiers sont nommés pour 6 
ans et les autres pour 12. 

La nomination des deux bourgmestres doit être ratifiée par 
le roi ; celle des conseillers et échevins doit être approuvée 
par le gouverneur de la province. 

(1) Allgcmcincs Landrccht. 

(2) Voyez un article de M. Cochin dans la Revue des Deux* 
Mondes, du i»' juin 1870. 



DANS UKVnoVE CONTI N KNTALli mi 

Hn dehors des 1 08 membres de rassemblée municipale, les 
électeurs nomment des délégués .\di verses députntions(BMrfrr 
depulirie) ou commissions chargées de la direction de certains 
ser\'ices municipaux. Ainsi Tadministration hospitalière se 
compose de 7 députés et de 3 assesseurs spécialement nom- 
més pour cet objet, qui se joignent à onze membres du Magis- 
trat et à onze membres de rassemblée municipale. Ces députés 
spéciaux sont rétribués. La commission des écoles se compose 
de douze députés spéciaux, de trois ministres protestants, d'un 
prêtre catholique, de cinq membres du Magistrat et de huit 
membres de l'assemblée municipale. FI y a plus de douze com- 
missions semblables , entre autres celles qui sont chargées des 
impôts et de la caisse d'épargne. 

Ce n*est pas tout: il y a 116 commissions de quartiers pour 
les pauvres et les orphelins, 210 inspections de quartiers, 31 
commi.ssions de quartiers pour les impôts , etc. Ces fonctions 
sont gratuites et obligatoires. 

On voit que plusieurs milliers de citoyens prennent part à 
l'administration des intérêts de la ville de Berlin. Les dames 
font partie des commissions pour les pauvres et pour les 
orphelins. 

Un caractère remarquable de cette administration, c'est 
le mélange des hommes pris dans l'assemblée munici- 
pale ou daits le Magistrat, et des hommes spéciaux élus par 
cette assemblée en dehors de son sein. Il y a là une idée 
féconde en rcsuhnts pratiques. Nous verrons que l'Angleterre 
y est arrivée de son côté, en mêlant dans l'administration de 
la p.iroisse, les administrateurs gratuits et les administrateurs 
rétribués, également élus par le Vestry. 

Dans les communes rurales de la Prusse, il y a quelquefois 
un conseil nnn1icip.1l ; le plii^ ofdiii.iircînciit c'est l'.issemblée 
générale des électeurs qui en tient lieu. Le pouvoir exécutif 
se compose d'un chef de la connnune in.iire , et de deux 
échevins nonnnés par r.rssemblée des électeurs , ou par le 
conseil, quand il y en a un. 

L'organisation du contentieux adnûnistratif, est une des 



204 ORGANISATION LOCALE 

particularités les plus intéressantes de Torganisation prussienne. 
La justice contentieuse est exercée, au premier degré, par le 
comité de cercle, qui est une délégation de la diète de cercle; 
au deuxième degré, parle tribunal administratif de district dont 
trois membres, sur cinq, sont nommés par la diète provinciale 
et deux par le gouvemement ; enfin, au degré supérieur, par 
le tribunal administratif siégeant à Berlin et dont les membres 
sont nommés par le roi. 

Tel est l'ensemble de l'organisation des pouvoirs locaux 
en Prusse; organisation intéressante à étudier, car clic appli- 
que, comme celle de l'Angleterre, des principes peu en usage 
dans les autres pays. La loi du 26 juillet 1880 la résume ainsi 
au point de vue du 'pouvoir central : 

<r Art. 3. — Les pouvoirs administratifs sont dévolus au 
» président supérieur dans la province, au président de régence 
» et à la régence dans les districts, et au Landrath dans les 
» cercles. » 

« Art. 4. — Un conseil provincial est adjoint au président 
» supérieur, un conseil de district au président de régence, et 
» un comité de cercle au Landrath. » 

Cette organisation nous parait présenter deux caractères 
principaux : 1^ La surveillance et la tutelle des pouvoirs lo- 
caux sont exercées, à tous les degrés, par des pouvoirs locaux ; 
2^ Le délégué du pouvoir central est, à tous les d^és, assiste 
d'un conseil , sortant en majeure partie ou en totalité de 
l'élection, et il est obligé de prendre l'avis ou même d'obtenir 
l'assentiment de ce conseil, pour remplir les fonctions que lui 
a déléguées le pouvoir central. 

Il y a là une garantie, pour les libenés locales, que nous ne 
retrouvons nulle part au même degré, si ce n'est en Angle- 
terre. 

§ 4. — Bavière. 

La Constitution de la Bavière date de 1818 ; elle a été mo- 
difiée en 1848, 1850 et 1852. Les dernières lois sur roigi- 
nisation des diètes de cercles et des diètes de districts sont du 



DANS L'KUROPE CONTf N KNTALK 205 

28 mai 1852. La loi communale est du 29 avril 1869 ; elle a 
été modifiée par celle du 23 janvier 1872. 

La Bavière est divisée en 8 cercles; chaque cercle, en 
arrondissements [Beiirke), et chaque arrondissement en dis- 
tricts {Disirikie). 

Le cercle a une diète élue (Landrath), dont les membres 
reçoivent une indemnité. Cette diète est chargée de délibérer 
sur les afiaires particulières au cercle, d'examiner et de voter 
son budget. Toutes ses délibérations doivent recevoir l'appro- 
bation du roi. Elle nomme dans son sein un comité perma- 
nent [Landraihsausschuss) qui la représente entre les sessions, 
mais qui ne possède pas le pouvoir exécutif. Ce pouvoir est 
exercé par une Régence [Kreisregiernng] composée de fonc- 
tionnaires nommés par le roi. La Régence est chargée de la 
surveillance et de la tutelle sur les diètes, sur les comités de 
districts et sur les conseils municipaux des grandes villes. Elle 
exerce une juridiction administrative qui a été réglée par une 
loi de 1878. Cette juridiction s'étend à des objets qui, 
en France, sont du ressort des tribunaux ordinaires, tels que 
raborncmcnt des fonds de terre , l'exercice du droit de chasse, 
la jouissance des droits civils, l'exercice des droits civiques, 
etc. Mais, d'autre part, elle ne comprend pas les contesta- 
tions qui naissent à l'occasion des travaux publics ; ces contes- 
tations sont jugées par les tribunaux ordinaires. 

L'arrondissement n'a point d'intérêts propres ; il n'a donc 
pas de conseil élu. C'est un centre de contrôle sur les districts 
dont il se compose. Le directeur de l'arrondissement {Bezirks- 
amtmann) est nommé par le roi. 

Dans le district, on trouve une diète composée : i** des re- 
présentants des communes du district, nommés dans les villes 
par rassemblée des conseillers municipaux et par le Magistrat ; 
dans les communes rurales , par le conseil municipal et par le 
bourgmestre ; 2° Des propriétaires fonciers les plus imposés du 
district et y habitant; 3° Des représentants des propriétaires 
fonciers n'habitant pas le district. 

La diète vérifie les pouvoirs de ses membres et statue sou- 



206 ORGANISATION LOCALE 

verainement sut les contestations électorales. Elle se réunit, 
une fois par an, sous la présidence du direaeur de l'arrondis- 
sèment; elle délibère sur toutes les affaires du district, nuis 
ses délibérations sont soumises à la tutelle de b régence du 
cercle. 

L'administration des villes diffère de celle des communes 
rurales. 

Dans les villes, on trouve un conseil municipal et un Magis- 
trat. Ce Magistrat se compose: i° d'un bourgmestre, 2* d'un 
ou de plusieurs conseillers légistes; j"" de conseillers civils 
(Magisiratsratijcn) dont le nombre varie de 6 à 20 suivant 
la population. Ils sont tous élus par les conseillers munici- 
paux. Les conseillers légistes reçoivent un traitement ; ce 
sont des fonctionnaires élus. 

Dans les communes rurales, il n'y a pas de Magistrat; 
mais seulement un bourgmestre et un adjoint , élus par ras- 
semblée générale des électeurs. L'élection doit être confirmée 
par le directeur d'arrondissement. 

Le bourgmestre reçoit un traitement. 



§ 5. — Saxe. 

Le Royaume de Saxe est divisé en quatre cercles {Krâu) 
divisés eux-mêmes en districts [Bcj^irkc), 

Dans le cercle, il y a un Conseil de cercle (Kràsausscbuss) et 
un directeur [Krcisfuiuptmann) nommé par le roi. Ce Conseil 
est élu par les diètes de districts et par les autorités mu- 
nicipales des grandes villes du cercle; il n'a pas d'attribu- 
tions administratives proprement dites, car le cercle n*a 
pas d'intérêts particuliers. 11 assiste le directeur, comme 
conseil consultatif; il exerce l'autorité administrative ; ilstame 
notamment sur l'autorisation ou la suppression des établisse* 
ments industriels; il exerce, avec le directeur, la tutelle sur les 
délibérations des Conseils municipaux des grandes viUcs; 
enfui il agit comme tribunal administratif d*appcl , eu ce qui 



DANS L'EUROPE CONTINENTALE 207 

concerne les contributions et prestations du district, Félectomt 
ou rèligibilité dnns les élections publiques, et généralement 
tous les arrêts rendus par le comité de district. 

Le directeur du cercle est assisté d*assesseurs nommés 
comme lui par le roi; cette autorité collective est Torgane du 
gouvernement central. 

Le district est le centre des affaires locales; il compte 
environ 30,000 habitants. On y trouve une diète CB^iVJfrjtrr- 
sammlung) composée d'au moins 24 membres, et un Grand- 
Bailli nommé par le roi. 

Les députés sont élus : un tiers par les plus imposés , un 
tiers par les villes, et un tiers par les communes rurales. La 
diète se réunit sur convocation du Grand-Bailli et sous sa 
présidence. Elle délibère sur toutes les .ifiaires spéciales au 
district , clic vote les impôts et les dépenses , elle décide des 
emprunts , elle fixe le budget , elle exerce la surveillance sur 
les établissements qui dépendent du district. 

Toute délibération relative à I emploi de la fortune du 
district, doit être approuvée par le directeur du cercle, le con- 
seil de cercle entendu, lart. 22.^ 

La diète élit le comité de district {li^irksausscbuss) ; elle 
doit choisir deux membres, parmi les représentants des plus 
imposés ; deux panni les représentants des villes , et deux 
parmi les représentants des communes rurales. Les mem- 
bres du comité reçoivent une indemnité de voyage et de 
séjour. Ils se réunissent sous la présidence du Grand-Bailli, 
qui a voix délibérative. Les séances sont publiques. .Loi du 
21 avril 1R73 nrt. 1^-17). 

I^s .-ittributions du comité sont déterminées par deux lois 
du même jour, .21 avril 187^ >, l'une sur l'organisation de 
l'administration intérieure, l'autre sur l'organivition des conseils 
de cercle. Le comité prép.ue et exécute les décisions de la diète, 
il examine et vérifie les comptes ; il .ndministrc I.1 fortune et les 
établissements du district. CVcst lui qui rcptésentc le district. 

(lomnie autoiilé tiJntinistiatiif, il st.ituc iir le\ demandes 
d*autoris.ttion de certains ct.iblisseinents industriels, notam- 



208 ORGANISATION LOCALE 

ment sur celles des auberges , des débits de vin et liqueurs ; 
il exerce la tutelle sur les délibérations des G>nscils com- 
munaux des villes moyennes et des campagnes. 

Comme tribtuuil administratif, il statue sur les recours rela- 
tifs aux droits d'électorat ou d'éligibilité^ dans les élections 
publiques ; siu* les réclamations en matière d'impôt. On |H:ut 
appeler de ses décisions devant le Conseil de cercle. 

Le Grand-Bailli est le représentant du gouvernement dans 
le district. Il préside ;\ la fois la diète et le comité de district; 
il exerce le pouvoir exécutif du district. 

Le régime communal est réglé par trois lois publiées le 
même jour (24 avril 1873), une pour les grandes villes, une 
autre pour les villes moyennes ou petites , et une troisième 
pour les communes rurales. 

Dai]s toutes les villes, grandes et petites, il y a un Conseil 
municipal, qui nomme un Magistrat ou conseil urbain, compose 
d'un bourgmestre, d'un certain nombre de conseillers muni- 
cipaux et d'un ou de plusieurs adjoints pris en dehors du 
conseil. Le bourgmestre doit être agréé par le gouverne- 
ment. Le Conseil municipal décide ou délibère sur tous les 
intérêts communaux; il ne peut, sans l'approbation adminis- 
trative, diminuer la fortune de la ville, la grever de charges 
perpétuelles, f;iirc des emprunts au-dessus de 100 thalers par an 
et par mille habitants. La tutelle est exercée, sur les grandes 
villes, par le Directeur du cercle^ et sur les villes moyennes, par 
le Grand-Bailli. Le conseil urbain exécute les décisions du 
conseil , il nomme les employés de la commune ; il est aussi 
le représentant du pouvoir central, notamment en ce qui 
concerne la police. 

Dans les communes rurales, il y a un Conseil municipal élu, 
qui nomme un comité municipal composé d'un bourgmestre 
ou préposé de la commune, et d'un ou plusieurs adjoints. 

Le comité des communes rurales a les mêmes attributions 
que le conseil municipal des villes, et il est soumis à une tu* 
telle semblable. 



DANS L'EUROPE CONTINENTALE 209 



§ 6. — Autriche - Hongrie. 

La grande diversité des races qui composent l'empire d'Au- 
triche, poussa le gouvernement des Habsbourg à établir une 
forte centralisation. Les diètes des Etats et des provinces ne 
furent plus convoquées ou perdirent leur pouvoir. Les Bohèmes , 
vaincus ;\ la bataille de la Montagne blanche (1620), sous Fer- 
dinand II, perdirent à la fois leurs libertés politiques et leur 
liberté religieuse. On lit dans une ordonnance rendue en 1627 
et concernant la Bohême : 

« Art. VI. Que personne, de n'importe quelle dignité, rang 
ou position, ne se permette sans notre ordre formel ou sans 
Tordre de ceux qui nous succéderont comme rois ou héritiers 
du royaume, de soumettre de vive voix ou par écrit, n'im- 
porte quelle proposition aux délibérations des États. » 

« Art. Vin. Nous nous réservons formellement, à nous et 
aux rois nos héritiers, de faire la loi et le droit dans notre 
royaume héréditaire (la Bohême); tout ce que le jtés legis 
ftreiidœ comporte n'appartient qu'au roi seul. » 

On voit que ce ne sont pas seulement les légistes Français 
qui ont soufflé, aux gouvernements, les maximes 4u Césarisme 
romain. 

La Hongrie lutta plus énergiquement et plus longtemps que 
la Bohême, contre le despotisme des Habsbourg. A partir de 
1526, date de la victoire de Mohacz par les Turcs, la Hongrie 
est occupée, en partie par les Turcs, en partie par les Autri- 
chiens. Apres l'expulsion des premiers, des divisions intestines 
permirent à l'empereur Ferdinand II et à son successeur Léo- 
pold I" (1657) de travailler à l'extirpation des libertés reli- 
gieuses et politiques de la Hongrie. Les chefs les plus illustres 
furent livrés au bourreau, les autres furent proscrits. Il y eut 
un moment de répit, sous l'impératrice Marie-Thérèse, qui, 
menacée par une coalition , reconnut les libertés hongroises ; 
et sous ses successeurs , dont le trône était menacés par la Ré- 
volution française. 

«4 



210 ORGANISATION LOCALE 

Puis, tn 1815, la Hongrie tomba sous le despotisme de 
Metternich; le gouvernement Autrichien chercha de nouveau 
à effacer toute trace de nationalité distincte, et à annihiler l'ac- 
tion des diètes qu'on ne consulta plus , même pour le vote de 
Timpôt et pour le recrutement de l'armée. Les anciens G>mi- 
tats, où se tenaient les assemblées provinciales, furent dé- 
pouillés de leurs privilèges. 

La nation Hongroise a une force de réaction contre le des- 
potisme, impossible à vaincre; en 1825, des patriotes èminents 
entreprirent une lutte ardente. La commotion que notre ré- 
volution de 1848 communiqua à l'Europe, souleva la Hon- 
grie, qui reconquit pour un instant ^es anciennes libertés. Une 
réaction les emporta en 1849, et le despotisme régna de nou- 
veau sur tous les peuples de l'Autriche. 

Mais les gouvernements qui détruisent les libertés locales, 
libertés les plus importantes de toutes pour le développement 
de l'énergie er de la force nationale , en sont punis un jour ou 
l'autre. 

Les défaites successives de Solférino en 1860 et de Sadowa 
en 1865 firent comprendre, au gouvernement Autrichien, b 
nécessité de relever la nation en lui restituant ses libertés. Le 
Diplôme du 20 octobre 1860 rendit aux diètes provinciales 
l'administration des affaires particulières aux provinces; le 
compromis du 17 février 1867 établit le dualisme, c'cst-à-dirc 
une fédération entre l'Autriche proprement dite et la Hougricy 
entre la Cisleithanie ethiTransleithanie. On pourrait croire qu'il 
n'existe qu'un lien fédératif, non-seulement entre les deux parties 
qui forment l'empire Austro-Hongrois, mais encore entre les 
provinces de la Cisleithanie. Il en résulterait que toute comparai* 
son, avec les institutions d'un pays unitaire conune la France, 
serait inutile. L'article 12 de la loi constitutionnelle du 21 dé- 
cembre 1867 dit en effet : « tous les objets de législadon 
qui ne sont pas expressément réservés par cette loi au Reis* 
chrath sont de la compétence des diètes. » Les statuts cons- 
titutifs des provinces et royaumes parlent de projets de lois 
attribués à leurs diètes. 



DANS L'EUROPE CONTINENTALE 211 

Mais il est facile de s'apercevoir que ces articles ont eu 
pour but de donner une satisfaction , plutôt théorique que prati- 
que, à la réaction autonomiste qui se déclara à cette époque. 
Le Reischrath ou parlement de la Cisleithanie décide tout ce 
qui touche aux droits civils et politiques des citoyens; il vote 
les impôts pour tous les services d'intérêt général ; il règle les 
libertés de la presse, d'association et de réunion; il règle le 
régime de l'enseignement dans les écoles primaires, dans les 
gymnases et dans les universités; il fait toutes les lois rela- 
tives à l'organisation des administrations générales, des pou- 
voirs provinciaux et municipaux; il fait toutes les lois rela- 
tives à la justice civile, commerciale et criminelle; il règle 
tout ce qui concerne l'armée, le contingent, la durée du ser-r 
vice militaire, etc. 

Il est vrai que dans son article XI (§ h et 1) la loi constitu- 
tionnelle de 1867 dit que le Reischrath se borne à poser les 
bases, les principes d'organisation, de l'instruction pubHque, de 
la justice et de l'administration. Mais si nous examinons la 
réaUté des faits, nous verrons que le Reisclirath ne se borne 
pas ;\ ce rôle. La loi communale du 5 mars 1862 règle toute 
l'organisation du pouvoir communal , sauf le cens électoral qui 
varie dans chaque province ; elle décide qu'il y aura un Conseil 
municipal {Ausschuss), et une Commission executive [Vorstand) 
composée d'échevins et d'un bourgmestre, et que l'élection 
du bourgmestre devra être ratifiée par le gouvernement; elle 
règle le nombre des incmbres et les attributions du Conseil 
municipal, le nombre des échevins, les attributions du Vors- 
tand ; enfin elle règle la tutelle qui doit être exercée par le 
pouvoir central, sur les pouvoirs communaux. Ce qu'elle ne 
décide pas ce sont donc des points d'une importance tout à fait 
secondaire. Il en est de même pour l'instruction publique et pour 
la justice. 

Ce qui empêche l'unité de l'empire d'Autriche, ce ne sont 
pas les libertés des diètes provinciales; c'est tout d'abord 
le dualisme établi en 1867, entre les deux parties séparées 
par la Leitha; c'est ensuite la variété des peuples qui le com- 



212 ORGANISATION LOCALE 

posent; c'est rantagonisme que cette diversité de races, d 
langues^ de traditions ^ de mœurs, suscite entre ces peuples 
dont quelques-uns prétendent avoir seuls la direction et l 
gouvernement des affaires de l'empire. 

Mais, si l'on considère, en elles-mêmes^ les libertés locales d 
chacun des nombreux États qui composent l'empire d'Autriche 
on n'y découvre rien qui soit incompatible avec Tunité d'une 
nation; c'est pourquoi nous croyons devoir étudier avec quel- 
que attention ces institutions locales. 

Dans la Cisicithanie ou Autriche proprement dite, on trouve 
17 provinces, de grandeur très différentes, et dont Tocgaiii- 
sation varie sur quelques points secondaires. Dans chaque 
province, une diète élue délibère sur les af&ires particulières i 
la province, ei rend des décisions sur le plus grand nombre 
d'entre elles. Ces diètes nomment des comités exécutifs per- 
manents qui les remplacent entre leurs sessions, et qui sont 
chargés de faire exécuter leurs décisions. 

Un gouverneur, nommé par l'empereur, représente le pou- 
voir central. 

Chaque province est divisée en districts {Be^irkc); on ne 
trouve de Conseils de district qu'en Bohème, en Silésie, en 
Gallicie et dans le Tyrol , où ces Conseils se réunissent toàs 
les trois mois. 

Dans tous ces districts, il y à un représentant du pouvoir 
central, nommé par l'empereur {Ba^irkS'haupimann). 

Au-dessous du district, on ne trouve que les viUes et les 
communes rurales. 

Nous pouvons prendre comme exemple de la compétence 
des diètes, celle qui est donnée à la diète du Duché de 
la Basse-Âutrichc, par le statut provincial du 26 février 1861. 
Le chapitre II de ce statut nous (ait connaître les attribu- 
tions de l'assemblée provinciale (Landtag). 

ce Art. 18, sont de la compétence du Landtag : 

I* Toutes les dispositions concernant : l'agriculture , les 
édifices publics à la charge du budget du Duché , les établis- 
sements de bienfaisance dotés sur les fonds du Duché» k 



DANS L'EUROPE CONTINENTALE 213 

budget et les comptes rendus des finances du Duché, soit en 
recettes (impôts, emprunts, revenus), soit en dépenses (ordi- 
naires et extraordinaires). 

2® les dispositions de détail dans les limites des lois géné- 
rales concernant les affaires communales, les affaires ecclé- 
siastiques et scolaires, l'approvisionnement des relais, l'entre- 
tien et le logement des troupes ; 

y Enfin la réglementation de toute autre matière intéressant 
le bien-être ou les besoins du pays, qui serait soumise au 
Landtag par une disposition spéciale. 

« Art. 19. — Le Landtag est appelé à donner son avis et 
à formuler des propositions, sur les lois et dispositions géné- 
rales déjà promulguées, dans leurs rapports avec l'intérêt 
particulier de la province, et sur les affaires au sujet desquelles 
le gouvernement réclame son avis. » 

Cette large liberté est limitée et réglée par une tutelle non 
moins large : l'empereur nomme le président et le vice-prési- 
dent de la dicte (art. 4); la diète est convoquée par l'empe- 
reur ; elle peut être dissoute en tous temps, même durant les 
sessions, mais de nouvelles élections doivent être ordonnées 
par le décret de dissolution (art. . 10) ; les résolutions de la diète 
qui auraient pour conséquence l'aliénation de biens de la pro- 
vince, ou la création, sur les biens, de charges permanentes ou 
d'hypothèques, doivent être pourvues de la sanction impériale 
(art. 20). Enfin ce qui domine tout, ce qui soumet à une vé- 
ritable tutelle les délibérations que prend le Landtag sur des 
points nouveaux, et particuHèrement ce qu'on appelle son pou- 
voir de faire des lois, c'est l'article 17 dans lequel on lit : 
« le consentement du Landtag et la sanction de l'empereur 
sont nécessaires pour donner force de loi aux propositions. » 

Le comité exécutif nommé par le Landtag , s'occupe de la 
gestion administrative des intérêts de la province, il dirige et 
surveille les fonctionnaires et agents, il représente le Landtag 
dans toutes les affaires. 

Les communes sont administrées par un conseil élu {Ans- 
schuss); ce conseil élit, dans son sein, un comité (Vor stand] 



214 ORGANISATION LOCALE 

analogue au Magistrat allemand , et qui se compose d'un 
bourgmestre dont la nomination doit être ratifiée par le gou- 
vernement , et, au moins, de deux èchevins ou conseillers. 

Est électeur dans la commune, tout citoyen autrichien chef de 
famille, ou chef d'un établissement industriel , payant un impôt 
direct et domicilié depuis au moins un an. Le cens varie dans 
chaque province et descend quelquefois jusqu'à un flo- 
rin (2 fr. 30)- 

Les femmes, les mineurs et interdits, les absents, proprié- 
taires d'un bien situé sur le territoire de la comnmnc, peuvent 
voter par procuration ; les femmes mariées votent par l'inter- 
médiaire de leurs maris. 

Les électeurs sont répartis en trois collèges électoraux, dont 
chacun représente un tiers du total des impôts de la com- 
mune ; chaque collège nomme le même nombre de conseil- 
lers municipaux. Dans les petites communes, les électeurs 
sont répartis seulement en deux collèges. 

Le cens d'éligibilité varie suivant les provinces. 

L'organisation de la ville de Vienne a été réglée par unc 
ordonnance du 6 mars 1850. Cette ordonnance divise les 
habiunts en trois classes : les bourgeois (Bûrger), les mem* 
bres de la commune [GemeimleangeUorigm) et les étrangers 
(Fretfide). Les étrangers n'ont pas de droits électoraux. 

Sont membres de la commune , les habitants qui résident 
depuis quatre ans sans interruption, à partir de l'Age de b 
conscription, ou qui sont fils légitimes d'un membre de la 
commune ; ils sont électeurs et éligibles s'ils paient au moins 
10 florins (25 fr.) d'impôt direct. 

Le droit de bourgeoisie peut s'obtenir à prix d'argent, aux 
mêmes conditions de naissance et de séjour que pour les 
membres de la commune. I^'s bourgeois ont la jouissance 
exclusive des fondations et legs faits à la commune. 

Le Conseil municipal se compose de 120 membres élus pour 
3 ans. Il nomme son président, qui est le bourgmestre de la 
ville; cette nomination doit être approuvée par l'empereur. 
Le bourgmestre est logé et reçoit des frais de rej^és en tatk». 



DANS L'KUKOPK CONTINENTALE 215 

Les séances du conseil sont publiques ; un délégué de l'État 
peut toujours y assister. 

Le Magistrat est également élu par le conseil ; il est présidé 
par le bourgmestre. Les membres qui le composent sont 
nommés à vie et salariés ; ce sont de véritables fonctionnaires 
de la commune, élus, mais inamovibles. Us ne peuvent 
prendre par eux-mêmes aucune décision et se bornent à exé- 
cuter les délibérations du conseil municipal. 

La ville de Vienne est divisée en quartiers qui élisent pour 
3 ans des comités de quartiers [Be^^irhsansschusse) composés de 
i8 membres. Ces comités nomment leur président ou quar- 
tenier. Ils représentent les intérêts locaux de chaque quar- 
tier et veillent à leur défense. 

La Hongrie forme la partie principale de la Transleithanie. 
Elle est divisée en Comitats que l'on peut comparer, pour la 
grandeur, à nos départements et qui, depuis l'origine du 
royaume de Hongrie, jouissent de larges libertés locales. Ce 
royaume est le seul, dans TEurope continentale, qui, pour des 
raisons que nous n'avons pas à développer ici, ait à peu près 
échappe \ la phase despotique. Il a opposé une résistance 
indomptable aux tentatives centralisatrices de l'Autriche. 

L'Assemblée deComitat se compose d'un grand nombre de 
membres. Il y a un conseiller par 500 habitants, sans qu'on 
puisse dépasser 600 membres, ni descendre au-dessous de 120. 
La moitié de ces membres est élue par les électeurs qui ont le 
droit de vote pour les élections parlementaires; ce droit 
repose sur un cens peu élevé. La loi adjoint à tes membres 
élus, les contribuables les plus imposés sur le rôle spécial des 
contributions du Comitat. L'assemblée est renouvelée tous les 
trois ans par moitié. Elle est présidée par le Fo-ispan, qui est 
choisi, par le pouvoir central, parmi les membres de la no- 
blesse du Comitat. Le Fo-ispan exerce une surveillance géné- 
rale sur les délibérations de l'assemblée, il peut en suspendre 
l'exécution, à charge de saisir le ministre, qui statue. 

L'assemblée a des attributions très étendues; elle traite 
toutes les affaires intéressant le Comitat ; elle exerce la tutelle 



216 ORGANISATION LOCALE 

sur les communes. Un certain nombre de villes ont une orga- 
nisation distincte et ne sont point placées sous sa tutelle; 
elles forment ce qu'on appelle un Municipc. 

Sont soumises à la tutelle du gouvernement les délibéra- 
tions qui concernent le budget, les impôts , les emprunts, 
les aliénations et les acquisitions d'immeubles. 

L'assemblée nomme les fonctionnaires les plus importants 
du Comitat: i*" VAlispan, qui est le chef de l'administration 
et qui remplace le Fo-ispan en cas d'absence ; 2^ le S:(plgabiro 
ou chef d'arrondissement, qui sert d'intermédiaire entre l'as- 
semblée et les communes ; 3** les membres du Comité d'admi- 
nistration, qui sont chargés du pouvoir exécutif dans le Comitat. 

Ce comité d'administration a été organisé en 1876; il se 
compose : i** de quinze membres élus par l'assemblée du Co- 
mitat, parmi lesquels se trouvent cinq fonctionnaires locaux ; 
et 2^ de six fonctionnaires nommés par le roi. 

Le comité a, chaque mois, une session ordinaire ; des ses- 
sions extraordinaire ont lieu suivant les besoins de Tadminis- 
tration. Il est chargé de la perception des impôts directs et 
indirects; de la surveillance des postes et télégraphes; et ces 
fonctions toutes centrales expliquent sufiisamment la présence 
de six fonctionnaires du gouvernement. Il est chargé de Texé- 
cution des délibérations de l'assemblée du Comitat. Le Fo- 
ispan peut déférer les décisions du comité au ministre qui doit 
statuer dans les 1 5 jours. 

Le comité a des attributions contentieuses , il connaît no- 
tamment, d^ réclamations en matière de prestations , des li- 
tiges entre les agents de l'administration, ou entre les parti- 
culiers et les employés des chemins de fer, des postes, et des 
télégraphes. 

La loi du 3 août 1870 a réglé l'organisation des villes 
libres , c'est-à-dire de celles qui ne sont pas soumises à l'au- 
torité du Comitat. 

L'Administration de Buda-Pesth , quoiqu'elle ait été réglée 
par une loi spéciale (23 décembre 1872) peut donner une 
idée de celle de tous les municipes. Son Conseil muiiici| 



DANS L'EUROPE CONTINENTALE 217 

est composé de 400 membres dont 200 doivent être élus parmi 
les 1200 électeurs les plus imposés. U n*y a pas de différence 
entre la liste des électeurs politiques et celle des électeurs 
municipaux, (i). 

Il y a deux bourgmestres, i** un bourgmestre supérieur (/b- 
polgartîtester) nommé par le conseil sur une liste de trois 
candidats présentés par le roi ; il remplit les mêmes fonctions 
que le Fo-ispan dans le Comitat; 2° un bourgmestre ou 
maire qui préside le comité exécutif municipal. 

Le conseil est présidé par le bourgmestre supérieur et à 
son défaut par le maire. U règle de sa propre autorité les af- 
faires de la ville ; il édicté des règlements et les fait exécuter; 
il élit les fonctionnaires locaux ; il établit le budget. 

Ses délibérations sont soumises à la tutelle administrative 
et doivent être approuvées par le ministre, lorsqu'elles concer- 
nent rétablissement du budget , l'acquisition ou l'aliénation 
d'immeubles dont la valeur est supérieure à 25,00.0 florins, 
les emprunts, les travaux publics. 

Le Conseil municipal élit un comité exécuùi (Tatutcs) com- 
posé du bourgmestre {inaire), de deux adjoints, de huit asses- 
seurs,, d'un secrétaire général, de treize secrétaires, de dix 
rédacteurs et de dix-sept employés supplémentaires 

L'élection des membres du comité se fait sur une liste de 
candidats, dressée par une commission dont trois membres 
sont désignés par le bourgmestre supérieur et trois membres 
sont élus par le Conseil municipal. Ce comité est présidé par 
le bourgmestre supérieur ; tous ses membres reçoivent un trai- 
tement. 

Le Conseil municipal nomme directement ceux des fonc- 
tionnaires municipaux qui ne font pas partie du comité exécutif. 

Le maire préside le comité ; il représente tout à la fois le 
pouvoir central et le pouvoir municipal ; il exécute les arrêtés 
du gouvernement ; il signe tous les documents émanés de la 
municipalité ; il délivre les mandats de paiement. 

(i) V. Constitutions européennes, par G. Demombyncs, tome 11, 
page 2 36 et suiv. 



218 ORaANISATION LOCALE 

La ville de Buda-Pesth est divisée en dix districts adminis- 
tratifs; à la tète de chaque district se trouve un prisideni 
assisté de plusieurs jurés. Le président est nommé par le 
Conseil municipal; les jurés sont élus dans chaque district. Le 
comité de district est chargé, de pourvoir à l'entretien des in 
digents, à l'éducation des enfants assistés et des orphelins; de 
veiller sur les propriétés communales; de traiter toutes les 
questions relatives au recensement, au recrutement; de veiller 
à la propreté et à la salubrité publiques , et en général à Texé- 
cution des règlements locaux (art. 83). Le comité de district 
est sous l'autorité du comité exécutif et doit exécuter ses ordres. 

L'organisation des villes et des communes , faisant partie des 
Comitats, a été réglée par la loi du 4 juin 1871. Chaque com- 
mune a un conseil composé^ en partie de membres élus, et en 
partie de membres virilistes, c'est-à-dire choisis parmi les plus 
imposés. Le nombre des conseillers est d'un par cent habi- 
tants, sans pouvoir être supérieur à 200, ni inférieur à 10. Ce 
conseil administre les affaires communales; l'approbation de 
l'assemblée du Comitat est nécessaire lorsqu'il s'agit de centimes 
additionnels, de baux de plus de six ans, de travaux publics^ 
et en général de tout ce qui peut compromettre la fortune de 
la commune. 

L'Alispan, pour les villes, et le Szolgabiro, pour les cdln- 
munes rurales, peuvent suspendre l'exécution des décisions ; la 
loi est muette sur la dissolution du conseil. 

Le comité exécutif. [Tatuus) est élu par le Conseil dans les 
villes lorsque ce conseil se compose de 48 membres au moins; 
il comprend un bourgmestre, plusieurs conseillers (le nombre 
varie), un chef de la police, un trésorier, un fiscal (percepteur), 
un contrôleur, un tuteur des orpheUns, un archiviste, un pré- 
sident de la chambre des Tutelles, un ingénieur, un médecin. 

Dans toutes les autres communes, le comité est élu directe- 
ment par les électeurs. Dans celles dont le conseil se compose 
de 20 à 48 membres, le comité comprend un maire ou juge 
(faVo), quatre conseillers, un trésorier, un notaire-greffier, im 
tuteur des orpliclins et quelquefois un médecin. 



DANS l/EUROPK CONTl N KNTALl£ 219 

Les petites communes nomment un comité composé d'un 
maire ou juge, et de deux conseillers; elles se groupent pour 
élire un notaire commun. 

§ 7. — Suisse. 

Ln Constitution fédérale du 12 septembre 1848 a considé- 
rablement réduit l'indépendance des cantons suisses; celle de 
1874 a encore augmenté la centralisation politique. 

Une Assemblée fédérale, composée de deux conseils, forme 
le pouvoir législatif de la nation; elle vote les lois, les dé- 
crets, les arrêtés nécessaires pour la mise en vigueur de la 
Constitution. Un Conseil fédéral constitue le pouvoir exé- 
cutif. Cette organisation politique est complétée par un Tri- 
banal fédéral. Il faut remarquer qu'en Suisse, comme aux 
États-Unis , le mot fédéral est synonyme de central ; tout ce 
qui est fédéral est centralisé. 

La Constitution donne aux pouvoirs fédéraux, l'organisation 
de l'armée, la libre disposition de toutes les ressources mili- 
taires des cantons, en hommes et en matériel de guerre; elle 
leur donne le droit de paix et de guerre, le droit de conclure 
des traités avec les nations voisines, le droit de régler les 
relations extérieures. Elle les autorisé à faire exécuter les travaux 
publics qui intéressent la Suisse ou une partie considérable du 
pays. Elle leur attribue la surveillance de l'instruction primaire 
dans tous les cantons. Elle leur donne le droit de régler les 
droits civils et politiques des citoyens; la formation des cir- 
conscriptions électorales, et le mode d'élection ; les transactions 
mobilières et commerciales ; les monnaies ; les poids et mesu- 
res; les actes de l'état civil. Elle centralise les postes, les télé- 
graphes, les chemins de fer, les douanes, etc. 

C'est l'Assemblée fédérale qui juge « les conflits de compé- 
tence, entre autres la question de savoir si une affaire est du 
ressort de la confédération, ou si elle appartient à la souve- 
raineté cantonale » (art. 75, § 17). Elle remplit donc l'im- 
portante fonction de tribunal des conflits. 



220 ORGANISATION LOCALE 

Le Tribunal fédéral administre la justice en matière fédérale 
(art. io6); il connaît des différents de droit civil, entre la 
confédération et les cantons; entre cantons; entre la confédé- 
ration ou les cantons, et des corporations ou des particuliers, 
quand ceux-ci sont demandeurs ou quand le litige atteint le 
degré d'importance que détermine la législation fédérale (an. 
iio). Le Tribunal fédéral assisté du jury connaît des cas de 
haute trahison envers la Confédération, des cas de révolte ou 
de violence contre les autorités fédérales, des crimes ou des 
délits politiques ayant nécessité Tintervention d'une force pu. 
blique fédérale (art. 112). 

Le Tribunal fédéral connaît, en outre^ des conflits de com- 
pétence entre les autorités fédérales d'une part et les autorités 
cantonales d'autre part; des différends entre cantons, lorsque 
ces différends sont du domaine public; des réclamations poar 
violation des droits constitutionneb des citoyens (an'. 113). 

La Suisse possède donc tout ce qui constitue une nation; 
elle a centralisé la plus importante panie de la législation, clic 
a centralisé les relations extérieures, l'armée, une partie des 
travaux publics, et la justice supérieure. 

Même depuis les constitutions fédérales de 1848 et de 1874, 
chaque canton continue d'avoir sa constitution cantonale; on 
se sert encore des mots : Souveraineté cantonale. Eut can- 
tonal, Lois cantonales ; mais on peut voir que ces mots n^ooc 
été conservés que parce qu'ils font partie de la tradition et 
qu'on a voulu donner satisfaction, au moins dans les mots, à 
ceux qui regrettent Tancienne indépendance des cantons. 

Les cantons possèdent cependant encore des droits impor- 
tants; leurs constitutions et leurs lois règlent Us formes sui- 
vant lesquelles ils exercent leurs droits politiques; par exemple, 
le droit de suffrage et le droit de sanction des lois; ici, ces 
droits sont exercés directement par le peuple ; U, ils sont exer- 
cés par délégation. 

Les constitutions de 1848 et de 1874 ont rangé la Suisse 
parmi les nations unitaires, quoiqu'elles aient conservé aux 
cantons une grande somme d'indépendance. En politique, 



DANS LKUUOPE CON Tî N^NTALK 221 

l'unité elle-même a ses degrés; l'unité absolue, c'est le des- 
potisme absolu. 

Nous pouvons donc étudier avec profit , les institutions 
locales de la Suisse, dans un travail qui a pour objectif une 
nation unitaire comme la France. Nous examinerons seule- 
ment l'organisation des cantons de Berne et de Genève, ce 
sont les plus importants et ils nous offrent deux types différents. 

Cantoii de Bente. La dernière réforme de la constitution du 
canton de Berne date du 13 juillet 1846; elle a été complétée 
le 19 mai 1869 (i); plusieurs de ses articles ont été abrogés 
ou modifiés par la constitution fédérale de 1874. 

Le Grand-Conseil, qui est le pouvoir délibérant, se compose 
de 235 députés élus au scrutin de liste dans 62 circonscrip- 
tions, à raison d'un député par deux mille habitants; ils 
sont nommés pour quatre ans; ils reçoivent une indemnité 
de voyage et de séjour (Constit. nrt. 9 a 25). Ce Conseil 
tient deux sessions ordinaires par an ; il les clôt quand il le 
juge opportun. Des sessions extraordinaires peuvent être con- 
voquées par son président, ou lorsque vingt de ses membres 
en font la demande écrite. Les séances sont publiques. 

Les attributions du Grand-Conseil sont définies par l'article 27 ; 
elles comprennent : « La confection, l'interprétation, la mo- 
dification et l'abrogation des lois et ordonnances générales. » 
Ces lois et ordonnances doivent être conformes à la constitu- 
tion et aux lois votées par l'assemblée fédérale ; elles ressem- 
blent donc beaucoup à nos règlements d'administration 
publique. Ces attributions comprennent encore l'assiette des 
contributions et des impôts ; la création de tout emploi public, 
et la fixation du traitement qui y est attaché ; la haute surveil- 
lance sur toute l'administration du canton ; la fixation du 
budget annuel et l'examen des comptes ; la décision sur les 
objets occasionnant une dépense de plus de cinq mille francs ; 

(i) V. Recueil des constitutions fédérales et cantonales en vigueur 
au t^f janvier 1880. Berne 1880. 



222 ORGANISATION LOCALt: 

les emprunts; la ratification de to^s les contrats par lesquels le 
canton alicnc ou acquiert une propriété foncière, etc. 

Ont été retirés des attributions de rassemblée cantonale : 
le vote sur les déclarations de guerre et sur les traités de 
paix (art. 8) ; la confection de la constitution militaire (const. 
fédérale ,, art. 20) ; la fixation du tarif des postes (art. 36); la 
régale des monnaies (art. 38). 

Los députés au Grand-Conseil sont élus pour quatre ans ; 
ils ont droit à une indemnité de séjour et de voyage. Leur 
renouvellement intégral peut être demandé avant l'expiration 
des quatre ans, mais par 8,000 citoyens au moins (Const. de 
Berne, art. 9o\ Le renouvellement a lieu lorsque h majorité 
des électeurs s'est prononcée dans ce sens (art. 22). 

Le conseil exécutif, dans le canton de Berne, est composé de 
neuf membres élus par le Grand-Conseil. Il nomme tous les 
employés sous ses ordres, dont la nomination n'appanient pas 
spécialement à une autre autorité cantonale ; il a la direction 
de l'administration. Chacun des membres du conseil exécutif 
est à la tête de Tune des directions suivantes: intérieur, jus- 
tice et police, finances, éducation, affaires militaires, travaux 
publics (art. 46). Le président du conseil exécutif est l'un de 
ses membres, il est désigné chaque année par le Grand-Conseil. 

Chaque canton de la Suisse possède une organisation judi- 
ciaire spéciale; on aurait tort d'en conclure -que l'imité de h 
Suisse n'existe pas. En Angleterre aussi, la justice est décen- 
tralisée ; chaque comté a ses magistrats de paix et ses assises 
locales. 

Ce qui fait l'unité judiciaire en Suisse, c'est le tribunal 
fédéral, qui connaît d'un grand nombre de causes que la légis- 
lation place dans sa compétence ; ce sont les assises fédérales 
qui connaissent des cas de haute trahison envers la confédé- 
ration, des cas de révolte ou de violence contre les autorités 
fédérales; ce qui lait l'unité de la Suisse, c'est le droit 
du tribunal fédéral, de connaître des conflits de compé- 
tence entre les autorités fédérales et les autorités cantonales; 
des recours formés par les particuliers contre la violation des 



DANS LEUROPK CONTINENTALE 223 

droits garantis par la constitution. Il ne faut pas croire que 
l'unité ne puisse exister chez un peuple, sans que la justice 
tout entière y soit centralisée. 

Dans le canton de Berne, l'organisation judiciaire comprend , 
les juges de paix, les tribunaux de district, et la cour suprême. 

Chaque paroisse peut élire un juge de paix , à la majorité 
absolue des citoyens ayant droit de vote dans les assemblées 
politiques; le juge de paix est élu pour deux ans, il est rééli- 
gible, il a pour mission de concilier les parties et de juger 
toutes les contestations dont la valeur n'excède pas 25 livres 

(3 S fr- 75). 

Les tribunaux de districts sont composés de quatre juges et 
d'un président; les juges sont élus pour quatre ans par l'assem- 
blée électorale. Le président, qui doit être versé dans la con- 
naissance du droit, est nommé par le Grand-Conseil sur une 
double présentation de la cour suprême et de l'assemblée 
électorale. Ces tribunaux décident en dernier ressort des affairés 
dont \q quantum n'excède pas 200 livres, et, sous réserve d'appel, 
des affaires d'une valeur plus considérable. Ils jugent les délits 
en matière criminelle. 

Les cours d'assises se composent de jurés et des membres 
de la Chambre criminelle de la cour supérieure. Elles con- 
naissent de tous les crimes ainsi que des délits politiques. Les 
jurés sont élus, chaque année, parmi les citoyens du ressort de 
la cour d'assises, à raison d'un juré pour 300 habitants. 

La cour suprême du canton de Berne est formée d'un 
président et de quatorze membres. Ils sont élus par le Grand- 
Conseil ; le président pour quatre ans et les autres membres 
pour huit ans. 

La cour suprême se divise en trois chambres : i** une 
chambre d'appel et de cassation ; 2** une chambre d'accusation ; 
3*» une chambre criminelle. La cliambre d'accusation n'a de 
compétence qu'en matière criminelle, pour examiner l'instruc- 
tion faite par le juge d'instruction du district. La chambre 
criminelle préside les assises. La cour d'appel et de cassation 
connaît en matière civile de toutes les affaires que la loi 



224 ORGANISATION LOCALE 

déclare susceptibles d'appel; elle statue aussi sur les demandes 
en nullité pour vice de forme, et sur les prises à partie dirigées 
contre les autorités judiciaires. En matière pénale, clic con- 
naît, comme cour d'appel, des décisions rendues en premier 
ressort, par les tribunaux de districts, et, comme cour de cas- 
sation, des demandes en nullité et en revision. 

Le canton de Berne est divisé en trente districts, h la tète 
desquels sont placés des Préfets élus pour quatre ans, par le 
Grand -Conseil, sur une double présentation, tant de rassem- 
blée électorale du district que du Conseil exécutif. Le Préfet 
pourvoit, sous la direction du Conseil exécutif, à Texécudon 
des lois et ordonnances, et à la police dans son distria. 
(Constit. art. 47, 48). Il est spécialement chargé de la sur- 
veillance de l'administration des communes. 

Le district n'a pas de conseil élu; il n'a pas d'intérêts pro- 
pres ; il ne constitue pas une personne administrative. 

La loi siu' l'organisation communale est du 9 décembre 
1852; elle a été complétée par l'ordonnance du 15 juin 1869. 

Les conditions qu'exige l'article 20 de cette loi pour l'exer- 
cice du droit électoral, sont à remarquer. Le droit de vote 
dans la commune appartient aux citoyens qui sont bourgeois 
de la localité, à ceux qui sont établis depuis deux ans dans la 
commune, et, sans conditions de séjour, aux personnes qui 
paient une contribution directe publique ou une taxe destinée 
à subvenir aux frais généraux de l'administration. 

Ont aussi le droit de vote : i^ Les citoyens du canton de- 
meurant hors de la commune, mais qui sont astreints à payer 
les contributions communales; 2*" les citoyens suisses, c'est- 
à-dire habitant même en dehors du canton, et qui possÈdcnt 
des propriétés foncières dans la commune. 

Ont encore le droit de suffrage, mais sont obligés de se 
faire représenter dans Texercice de ce droit : i^ tous les indi- 
vidus placés sous tutelle , qu'ils demeurent dans la commune, 
ou hors de la commune, s'ils paient des contributions commu- 
nales ; leur droit est exercé par leurs tuteurs ; 2* les femmes 



DANS l/KHUOPK CONTI NKN TA I.E 2*25 

a3rant la libre disposition de leurs biens et astreintes au paie- 
ment de contributions communales. 

La participation aux charges locales suffit donc pour avoir 
le droit de suffrage. Un registre est tenu, dans chaque com- 
mune, de tous les citoyens qui ont le droit de voter. 

L'assemblée générale de la commune décide directement d*un 
grand nombre d'affaires. Elle se réunit en séances ordinaires i 
époques fixes, et en séances extraordinaires aussi souvent que 
les affaires Texigent. Elle a , dans sa compétence exclusive, 
sans pouvoir les déléguer: i® l'élection de son président, 
celle des membres du conseil communal, de son secrétaire et 
de son président ; 2<' la création Je fonctions communales 
salariées, ainsi que la fixation des traitements ; 3* l'accepta- 
tion ou la modification de tous les règlements communaux ; 
4** la création d'églises, d'établissements de charité et d'écoles ; 
5" rétablissement de contributions connnunalcs , 6- la vente 
ou Tacquisition de propriétés foncières ; 7" les emprunts ;\ 
contracter au nom de la connnune ; 8** la décision relative h 
la |H)ursuite des procès ; 9" Li fixation du budget aimuel ; 
10* l'approbation de tous les comptes de la connnune. 

L'aliénation ou l'acquisition de propriétés foncières, les 
emprunts i contracter, et tout ce qui peut amener la ditninu- 
tion du capital de la commune, doit être décidé à la majorité 
des deux tiers des membres présents. 

Ix Conseil conmiunal se compose d'un président et de 
qu.itre membres au moins, tous élus par r.xsscmblée générale, 
pour une durée, qui peut varier de deux .\ six ans. Il est chargé 
de l'administration des affaires communales et de la nomina- 
tion des employés, sauf ce qui est réservé à l'assemblée géné- 
rale. Il administre en particulier la jxilice locale. 

Le président du C-onseil (maire) est chargé de l'exécution 
des décisions du (^>nseil , h moins que celui-ci ne l'ait confiée 
i d'autres jiersonnes. Il a aussi des fonctions d'officier de 
police judiciaire, qu'il remplit sous la surveillance du préfet. 

!,a seule tutelle exercée p.ir le gouvernement cantonal 
porte sur l'approbation que doit donner le pouvoir exécutif à 

1^ 



226 ORGANISATION LOCALE 

l'adoption des règlements nouveaux , ou à la modification des 
anciens et à la diminution du capital de la commune. Pour 
tout le reste y l'administration communale n'est soumise qu'à 
un simple contrôle exercé par l'intermédiaire du minbtère 
de l'intérieur y des magistrats du parquet et des préfets. 
Si l'une de ces autorités remarque des désordres dans la ges- 
tion des affaires communales, elle ordonne une enquête et 
dénonce les faits au conseil exécutif, afin qu'il prenne les 
mesures convenables. 

Tous les comptes communaux doivent être soumis à l'apu- 
rement du gouvernement cantonal (art. 48.) 

Le Conseil exécutif a le droit de suspendre et de proposer 
la révocation des membres des autorités communales et des 
fonctionnaires de la commune, pour violation de la loi. La 
cour d'appel et de cassation peut seule prononcer leur 
révocation. 

Canloti de Geiiive. — Dans le canton de Genève, un Grand- 
conseil élu pour deux ans par le suffrage universel, forme 
l'assemblée délibérante. 

Le Grand-conseil prononce sur la validité de l'élection de 
ses membres ; il vote les impôts, décrète les dépenses, les 
emprunts, les aliénations du domaine public ; reçoit et arrête 
les comptes de l'État. Il statue sur les traitements des fonction- 
naires publics ; il a aussi la nomination d'uu certain nombre 
d'entre eux, notamment celle des juges. Il participe à la 
législation fédérale, puisqu'il élit les députés du canton au 
Conseil des États , qui est l'un des deux conseib formant l'as- 
semblée fédérale (art. 63). 

Le pouvoir exécutif dans le canton de Genève pone le nom 
de Conseil d'État il est composé de sept membres, nommés au 
scrutin de liste par l'ensemble des électeurs, réimis en assem- 
blée générale dans la ville de Genève; il est renouvdé intégra- 
lement tous les deux ans ; il nomme son président et son vice- 
président. 

U promulgue les lois et les met à exécution, il nomme et 



DANS L'EUROPE CONTINENTALE 227 

révoque les fonctionnaires et les employés dont la nomination 
n'est pas réservée à d'autres corps par la constitution ; il dispose 
de la force armée pour le^ maintien de l'ordre public ; il pré- 
sente chaque année, au Grand-Conseil, un compte-rendu de 
l'administration ; il prépare le budget des recettes et des dé- 
penses. 

L'organisation judiciaire comprend : les juges de paix qui 
connaissent des petites affaires civiles et des contraventions ; 
les tribunaux civils et les tribunaux de commerce qui jugent jus- 
qu'à un certain taux en dernier ressort, et au-delà, à charge 
d'appel devant la cour de justice. La cour de justice se compose 
de trois juges et de trois juges suppléants; elle se divise en 
cour civile, cour de mise en accusation , cour correctionnelle 
et cour criminelle. 

La cour civile juge en dernier ressort sur les appels inter- 
jetés contre les jugements des tribunaux civils et des tribu- 
naux de commerce. La cour de mise en accusation statue sur 
Tinstruction qui est faite par le juge d'instruction. La cour cor- 
rtctionnellcy composée d'un juge et de six jurés, juge les délits. 
La cour criminelle^ composée d'un juge et de douze jurés, juge 
les crimes. 

Une cour de cassation examine les vices de formes ou vio- 
lation de la loi en matière criminelle. Tous les juges sont, 
sans exception, nommés par le Grand-Conseil, pour quatre ans. 

Il n'y a pas de districts dans le canton de Genève. L'organi- 
sation communale a été réglée par la Constitution de 1847, 
par les lois du 5 février 1874, du 28 mai 1879 et du 19 
juin 1880. 

11 y a, dans chaque commune, un Conseil municipal com- 
posé de 7 à 10 membres. Sont électeurs communaux ^ les ci- 
toyens suisses qui sont nés et domiciHés dans la commune, 
sans condition de laps de temps pour le domicile; ceux qui 
y sont propriétaires , et ceux qui y sont domiciliés depuis plus 
d'un an, sans y être nés (art. 185). Est également électeur 
dans la commune tout citoyen suisse d'un autre canton, après 
un étaWissement de trois mois (loi du 19 juin 1880); il ne 



228 ORGANISATION LOCALE 

s'agit pas ici d*unc simple résidence , il faut une déclaration 
d'établissement suivant des formalités exigées par la loi. 

Les conseils municipaux se réunissent en sessions ordinaires, 
deux fois par an aux époques fixées par le Conseil d'État ; et 
en sessions extraordinaires , sur la convocation du maire , i 
charge d'en aviser le Conseil d'Etat; ils nomment leurs prési- 
dents, vice-présidents et secrétaires. Les séances sont publiques. 

Le Conseil municipal délibère sur le budget qui est préparc 
par le maire, sur le compte annuel rendu par le maire, sur 
le mode d'administration des biens communaux, et générale- 
ment sur tous les intérêts et besoins de la commune et des 
éublissements qui en dépendent. 

L'autorisation du Conseil d'État est nécessaire, lorsqu'il s'agit 
du budget annuel^ des aliénations et échanges d'immeubles, 
d'actions judiciaires, de baux d'une durée qui excède neuf 
ans, de legs ou donations h charges ou à conditions, d'ouver- 
ture ou de suppression de chemins ou de rues, d'expropria- 
tions pour cause d'utilité conuiuinalc, de contributions excé- 
dant les recettes ordinaires. 

Une loi est nécessaire pour autoriser les emprunts. Le Con- 
seil d'État peut inscrire d'office les dépenses obligatoires, il 
peut annuler toute délibération du conseil municipal qui aurait 
été prise contrairement à la loi ; il peut le dissoudre à charge 
de faire procéder à une nouvelle élection dans le délai d'un 
mois (Loi du 28 mai 1879 art. i). 

Le canton de Genève est le seul dans lequel un maire soit, 
comme en France, chargé de tout le pouvoir exécutif dans b 
commune. Le maire et les adjoints sont nommés par les élec- 
teurs pour quatre ans. Les adjoints n'ont d'autres pouvoirs que 
ceux qui leur sont délégués par le maire; ik peuvent être 
révoqués par le Conseil d'Etat, pour refus d'obéissance aux 
ordres qui leur ont été adressés par le pouvoir exécutif, dans 
les limites légales. 

Le maire assiste aux séances du Conseil municipal, mais sans 
y avoir voix délibérativc lorsqu'il n'en fait pas partie. Un trai- 
tement |H:iit lui être alloué par le Conseil. 



DANS l/lillKOlM-: CO N II N KN I A LK 'ÏTÙ 

Comme représentant de la commune, le maire est chargé 
d'exécuter les délibérations du Conseil municipal ; comme 
représentant du pouvoir centra} , il est chargé , sous 
l'autorité du Conseil d'Etat, de la publication et de l'exécu- 
tion des lois et règlements, de la police municipale, de l'exé- 
cution des mesures de police générale, et des fonctions d'offi- 
cier de l'état civil. 

La ville de Genève a une organisation spéciale ; on a pensé que 
le maire d'une ville, qui renferme la moitié des habitants du 
canton, pourrait devenir une puissance dangereuse pour le gou- 
vernement. Le pouvoir exécutif y est collectif, et se compose de 
cinq membres élus au scrutin de liste par l'assemblée des élec- 
teurs. Le Conseil municipal est formé de 41 conseillers élus 
pour deux ans. 

§ 8. — hélais Scandinaves, 

Ixs Juats Scandinaves ont subi, comme le reste de l'Euro- 
pe, une ph.ise de liberté et une phase de despotisme. Très 
anciennement, on y trouve des .Tsscmbiccs nationales portant 
le nom de Diètes. Plus tard , la royauté y devient absolue. 

Kn Danemark, le roi Christophe, lors de son élection par la 
diète de Viborg, en 1^20, fut obligé de signer un acte analo- 
gue i la grande Charte de TAnglcterre. Il reconnaissait non- 
seulement les libertés de la noblesse et du clergé, mais encore 
celles des autres ordres. Les bourgeois, dit cette grande Charte, 
fouiront de leurs libertés, sans qu'on puisse leur imposer quel- 
que taxe nouvelle, autrement qu'avec le consentement de la 
diète; aucun impôt ne pourra atteindre les p.iys.-ins libres, si ce 
n'est conformément aux lois et aux courûmes ér.iblies. Un 
parlement annuel, représent.iiu tous les ordres, y compris les 
bourgeois et les pavs.ins, ét.iii convoqué à X'iborg, et aucune 
loi ne pouvait être portée sans son consentement (i). 

(1) V. //if/nirr lien l'.taii scanJiiuncs, p.ir A. <icoI1roy. pages 1 iR 

et 2()2. 



230 ORGANISATION LOCALE 

Les conséquences ordinaires du régime féodal se firent bien- 
tôt sentir. La royauté profita de l'antagonisme des classes pour 
s'emparer du pouvoir absolu, qui lui fut assuré par la loi royaU^ 
du 10 janvier i66i. Cet acte remettait entre ses mains les 
pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire. 

En 183 1, Frédéric VI rétablit les États provinciaux; en 
1849, Frédéric VII donna une constitution parlemenuirc avec 
une diète composée de deux chambres. G^tte Constitution a 
été réformée dans un sens libéral, en 1866. 

Le Danemark est divisé en 18 baillages (anUcr) qui sont 
subdivisés en arrondissements (ÏKrreb), Les arrondissements 
sont parugés en cantons. Les grandes villes forment des bail- 
lages \ part ; elles ont une administration séparée. 

Dans le baillage, il y a un co\\%in[i\\x(amtsraad) qui esc pré- 
sidé par le bailli^ et qui règle les affaires locales. Il élit tes fonc- 
tionnaires du baillage. Il peut déléguer à un ou à plusieurs de 
SCS membres, la surveillance des routes, ou tout autre service 
spécial. 

L'approbation du ministre est nécessaire, lorsque les délibéra- 
tions du conseil ont pour objet des impôts nouveaux, l'aliéna- 
tion ou l'acquisition d'immeubles, les emprunts. 

Le pouvoir central est représenté, dans le baillage, parle 
bailli (amtinaad) nommé par le roi. Le bailli préside l'amtsraad 
et il est chargé d'exécuter ses décisions, ou plutôt d'en surveil- 
ler l'exécution, puisque l'amtsraad nomme les fonctionnaires 
du baillage ; le bailli peut, dans certains cas, en suspendre les 
décisions et les déférer au ministre de l'intérieur. 

Dans l'arrondissement, il n'y a pas de conseil élu, mais seu- 
lement un sous-bailli, chargé spécialement de la survciibncc 
des pouvoirs locaux et de la police. 

L'organisation des villes n'est pas la même que celle des 
communes rurales. La première est réglée par la loi du 26 
mai 1868 ; Un conseil élu pour six ans discute et vote le bud- 
get; il délibère sur toutes les affaires; il désigne ceux de ses 



DANS L'EUROPE CONTINENTALE 231 

membres qui doivent faire exécuter ses décisions ; il nomme 
des commissions permanentes pour les écoles, pour les travaux 
publics, pour le service des pauvres. Le ministre de Tintérieur 
exerce la tutelle sur certaines délibérations. 

Un bourgmestre représente le pouvoir central et est nommé 
par lui. 11 préside le Conseil municipal et peut suspendre l'exé- 
cution de délibérations qui lui paraissent illégales ou contraires 
aux intérêts de la ville, à charge d'en référer au ministre de 
l'intérieur, qui statue en dernier ressort. 

Les cinq grandes villes du Danemark ont une organisation 
particulière ; celle de Copenhague est la plus intéressante ; 
elle a été réglée par les lois des 4 mars 1857 et 19 février 
1861. Un Conseil, formé de 36 membres élus pour six ans, 
administre les affaires de la ville. La répartition des impôts 
communaux, entre les habitants, est faite par une commission 
composée de quatre membres, dont deux sont choisis par le 
Conseil et deux par le Magistrat. 

Le Conseil nomme le Magistrat; il nomme les. principaux 
fonctionnaires de la commune : le directeur des écoles, l'in- 
génieur, le trésorier, le médecin, etc.; il nomme, conjointe- 
ment avec le gouvernement, des commissions spéciales pour 
les écoles, les travaux, la salubrité publique, le port, etc. 

L'approbation du ministre est nécessaire pour l'aliénation 
des immeubles de la commune, pour les emprunts. Les déci- 
sions peuvent être déférées, par le Magistrat, au ministre de 
l'intérieur qui peut les annuler ou les approuver. Le Conseil 
ne peut être dissous. 

Le Magistrat est composé de quatre bourgmestres, nommés 
à vie par le Conseil avec l'approbation du roi, et de qua- 
tre conseillers pris dans le Conseil. Les bourgmestres sont 
rétribués ; ils peuvent être destitués par le Conseil, même sans 
l'assentiment du roi, si les trois quarts des membres du Con- 
seil demandent la destitution. Les membres du Magistrat ont 
le droit de séance et de vote au Conseil. Ils surveillent l'exé- 
cution des décisions. Chaque bourgmestre est h la tête d'un 
service spécial et il en nomme les employés inférieurs. Un 



232 ORGANISATION LOCALE 

• 
Président supérieur, nommé par le roi, remplit les fonctioiis de 
bailli. Il préside le Magistrat et peut suspendre toute délibéra- 
tion illégale, ou qui lui parait contraire aux intérêts de la ville. 

L'organisation des communes rurales a été réglée d'une ma- 
nière générale par la loi du 6 juillet 1867. Les petites pa- 
roisses sont groupées en districts communaux, c'est-à-dire en 
cantons. 

Dans la commune, il y a un conseil élu qui vote le budget 
et administre les chemins, les écoles, le service des pauvres, 
etc. Il nomme les fonctionnaires de la commune, il choisit un 
président dans son sein ; ce président surveille Texécution des 
décisions du Conseil plutôt qu'il ne les exécute lui-même, puis- 
que le Conseil nomme les directeurs des services communaux. 

Le Sogncfoged, agent du gouvernement, est chargé de la 
direction de la police. 

La tutelle administrative est exercée soit par le bailli, siut 
par le conseil de baillage^ lorsqu'il s'agit d'impôts nouveaux, 
d'emprunts, de vente ou d'acquisition d'immeubles. Le bailli 
peut suspendre toute délibération qui lui parait illégale ou con- 
traire aux intérêts de la commune ; le ministre de l'intérieur 
statue en dernier ressort. 

L'histoire de la Suide est semblable à celle du Danemark. 
La royauté y devint absolue en 1680. 1:11e reçut en 1809 une 
constitution assez libérale, mais qui conservait la division de 
la nation en quatre ordres : la noblesse, le clergé, la bourgeoi- 
sie et les paysans. Cette division n'a été abolie que par la loi 
du 22 juin 1866. 

L'organisation des provinces est réglée par la loi du 2 1 mars 
1862, et celle des villes et des communes rurales, par les lois des 
23 mai 1862, 4 mars 1864 et 24 septembre 1867. Ces lois 
n'ont fait que mieux organiser d'anciennes institutions qui 
n'ont jamais entièrement disparu. 

Le pays est divisé en 24 gouvernements ou provinces (Lan) 
qui sont subdivisés en arrondissements. Les villes de 25,000 
âmes ont une organisation spéciale. 



DANS L'EUROPE CONTINENTALE 233 

Dans les provinces, on trouve une assemblée délibérante 
(Landsting), et un Gouverneur nommé par le roi (i). Cha- 
que assemblée compte un minimum de vingt membres, qui 
sont élus pour deux ans, et qui touchent une indemnité de 
route. L'assemblée ne peut être dissoute. 

La Landsting délibère et prend des résolutions sur les 
affaires de la province; elle établit le budget. Ses délibérations 
doivent être soumises à l'approbation du roi, lorsqu'elles con- 
cernent les impôts établis pour plus de cinq ans, les emprunts, 
l'aliénation des immeubles. Elles doivent être soumises, dans 
les autres cas, à l'approbation du gouverneur. 

Mais l'assemblée statue définitivement sur son règlement 
intérieur, sur la nomination et la révocation des fonctionnaires 
provinciaux, sur la distribution du service entre les fonction- 
naires, et sur la mise à exécution, quand il s'agit d'une déci- 
sion déjà approuvée. 

Le Gouverneur est nommé par le roi ; il représente le 
pouvoir central et, en outre, il est chargé de mettre à exécu- 
tion les décisions de la Landsting, ou plus exactement de sur- 
veiller les fonctionnaires nommés par cette assemblée. 

En Suède, les trois villes de Stockholm, Gotheborg et 
Malmô ont une organisation particulière. A Stockholm, l'or- 
ganisation municipale est réglée par les lois du 23 mai 1862, 
du 4 mars 1864 et du 24 septembre 1867 (2). Elle se com- 
pose d'un conseil municipal, de commissions nombreuses 
élues par le conseil pour exercer le pouvoir exécutif, et d'un 
gouverneur nommé par le roi. 

Le conseil municipal est formé de cent députés de la ville 
(Stadsfulltnaktigc)y élus pour deux ans, par les habitants qui ont 
un revenu d'environ 560 fr. en capital ou en travail. Chaque 
électeur a un nombre de voix proportionné au montant des 
contributions payées par lui, sans pouvoir dépasser cent voix. 

(i) V. Demombyncs, Constitutions européennes^ T. i, p. 102. 
(2) V. Demombyncs, Constitutions européennes^ T. I, p. 112. 



234 ORGANISATION LOCALE 

Ce conseil est présidé par un Grand-gouverneur qui a voix 
consultative et, en son absence, par un vice-président, élu 
par le conseil. Il nomme son secrétaire. 

Le conseil délibère et décide sur toutes les affaires qui inté- 
ressent la ville ; il décrète les taxes communales ; il fait véri- 
fier les comptes de gestion, par des reviseurs nommés par 
lui chaque année ; il élit dans son sein une délégation de 
dix membres, chargée, avec le Grand-gouverneur, du pou- 
voir exécutif; il élit plusieurs commissions spéciales pour 
les finances, les travaux publics, la salubrité, la bienfaisance, 
le commerce et la navigation , chacune d'elles a l'exécution 
de ses décisions. 

Le Conseil municipal statue définitivement, sur son r^le- 
ment, sur la vérification des pouvoirs de ses membres^ sur les 
impôts à percevoir pendant cinq ans au plus, sur la revision des 
comptes de gcstion,sur la nomination des commissions muni- 
cipales, sur celle du secrétaire du conseil (art. 32.) La tutelle 
administrative du roi, ou du Grand-gouverneur, s'exerce sur les 
autres délibérations, mais le Grand-gouverneur ne peut que sanc- 
tionner ou écarter sans modification, les délibérations du conseil. 

Les commissions municipales chargées du pouvoir exécutif, 
sont composées à la fois de membres du conseil et de mem- 
bres spéciaux élus parmi les éligibles de la ville. Le Grand- 
gouverneur peut les présider, avec voix consultative. 

Une délégation de dix membres pris dans le Conseil, et 
nommée par lui, est chargée de surveiller l'exécution des déci- 
sions et arrêtés du Conseil. C'est une sorte de collège échc- 
vinal; il peut requérir, des commissions spéciales, tous les 
rapports et renseignements dont il a besoin pour exercer sa 
surveillance. Il est présidé par le Grand-gouverneur ou par 
le vice-président du conseil. 

Dans les autres villes d'une certaine importance, il y a, en 
outre d'un conseil chargé de délibérer sur les affaires munici- 
pales, une sorte de sous-préfet (Kronofagdc) ou un bourgmestre 
nommé par le roi et chargé de mettre à exécution les dèlib6- 
rauons du Conseil. 



DANS L'EUROPE CONTINENTALE 235 

Dans les communes rurales , l'assemblée générale des élec- 
teurs gère directement les affaires. Elle élit un pouvoir exé- 
cutif composé de trois à onze membres. Le pouvoir central 
est représenté par le Lansman^ fonctionnaire nommé par le 
roi. 

La Norwêge se divise en 17 gouvernements (AtîUer)y qui eux- 
mêmes sont divisés en arrondissements (Fogderi), 

Les affaires de la province sont soumises chaque année à 
une assemblée provinciale, formée de la réunion de toutes 
les commissions executives des communes. Le pouvoir exé- 
cutif dans la province appartient entièrement au représentant 
du pouvoir central (Aminmnd), Il n y a pas de conseil élu 
dans l'arrondissement, mais seulement un représentant du 
pouvoir central (Fogde), 

L'organisation communale a été réglée par des lois du 
14 janvier 1837 et du 11 février i8éo. Les grandes villes 
dépendent directement du gouverneur de la province et non 
du Fodge. 

Chaque commune élit un G)nscil municipal (Repraesen- 
iantskab) et un corps de ville (Fonnandskab) composé de trois 
à neuf membres. Ce corps de ville constitue la commission 
executive ou municipalité de la commune ; il nomme son 
président (Ordoforer). 

§ g. — Russie. 

Jusqu'en 1861, la noblesse seule avait une représentation 
dans les provinces de In Russie. Les paysans, attachés h la 
glèbe, étaient sous la complète dépendance des seigneurs ; les 
villes avaient cependant quelques Hbertés municipales. L'éman- 
cipation des serfs, en 1861, a été le point de départ d'une ré- 
forme profonde dans le régime de l'administration locale. 
L'acte du 19 février 1862 a placé l'élection comme base de 
toute cette administration. 



236 ORGANISATION LOCALE 

La Russie est divisée en 84 gouvernements ou provinces 
(Goubcrnaia) ; chaque gouvernement est divisé en 12 ou 15 
arrondissements (Ouiied) qui sont des centres actife de l'ad- 
ministration locale. Les villes ont un, régime diflférent de celui 
des communes rurales. Ces dernières, réunies ensemble , for- 
ment des cantons. 

Dans le Gouvernement, on trouve : une assemblée provinciale 
(Goubernskaia) élue au second degré par les assemblées d'ar- 
rondissement ; une commission executive (Goubernskaia 
:(anskaia onprava) élue par l'assemblée provinciale, et un gou- 
verneur assisté d'une Régence. 

Les assemblées provinciales comptent de 40 à 100 membres; 
elles se réunissent une fois par an ; la convocation est faite 
par la commission executive, avec l'autorisation du gouverneur. 
Elles vérifient les pouvoirs de leurs membres. Leurs attributions 
sont très étendues et très nombreuses ; les principales sont : 
l'administration des biens appartenant à la province, la omis- 
truction et l'entretien des routes et des édifices, l'administra- 
tion des institutions de bienfaisance, les moyens de pourvoir 
à l'alimentation publique, les mesures propres à développer le 
commerce et l'industrie locale, la répanition par arrondisse- 
ments des impôts de l'État, le vote des contributions locales, 
l'élection des fonctionnaires locaux et la fixation de leurs trai- 
tements ; etc. 

Les assemblées provinciales peuvent édicter des règlements 
obligatoires pour toutes les institutions locales de la province. 
Elles ont un droit de surveillance sur l'administration des arron- 
dissements. 

Toutes les résolutions prises par les assemblées sont com- 
muniquées au gouverneur de la province. L'approbation du 
gouverneur est nécessaire pour la mise h exécution du bu<^ct, 
pour le changement à apponer à la direction et au classement 
des chemins locaux , pour la suspension temporaire des mem- 
bres des commissions executives. La décision du gouvemeor 
doit être communiquée aux commissions executives, dans les 
7 jours de la notification de la résolution. 



DANS L'EUROPK CONTÎNRNTALK 237 

L'approbation du ministre est nécessaire pour les délibéra- 
tions qui se rapportent aux objets suivants : émission d'em- 
prunts, fixation du péage sur les voies de communication , 
ouverture des foires, transfert du lieu où elles se tiennent et 
changement de leurs époques. Le ministre a un délai de deux 
mois pour notifier sa décision. 

La commission executive de la province se compose de six 
membres et d'un président, élus pour trois ans par l'assem- 
blée provinciale, et pris parmi ses membres ; l'élection du pré- 
sident doit être approuvée par le ministre de l'intérieur. La 
commission siège toute Tannée ; ses membres reçoivent un 
traitement ; elle est chargée de l'exécution et de la gestion ; 
elle nomme le personnel de ses bureaux ; elle prépare le 
budget provincial ; elle passe des contrats, ayant force obliga- 
toire pour la province. 

Le gouverneur est le représentant du pouvoir central ; il est 
assisté d'une commission consultative ou Régence, composée 
de quatre fonctionnaires. II exerce seulement le contrcMe et la 
surveillance sur l'administration provinciale ; il n'a pas droit 
de séance aux assemblées représentatives. Il peut suspendre 
l'exécution des résolutions contraires aux lois et aux intérêts 
de l'État ; il prend, aux frais de la province, les mesures 
nécessaires lorsque l'assemblée refuse de remplir les charges 
obligatoires. Son approbation doit précéder la mise à exécu- 
tion de certaines délibérations. Il exerce, sur les assemblées 
d'arrondissements, la même surveillance et la même tutelle 
que sur l'assemblée provinciale. Il a l'administration de la police. 

Dans l'arrondissement, on trouve une assemblée élue par les 
propriétaires fonciers, par les villes et par les communes rura- 
les, et une commission executive (T^emskaia vnprava). Le 
gouvernement n'y a pas de représentant spécial ; il n'y a qu'un 
chef de la police. L'assemblée d'arrondissement a, dans l'ar- 
rondissement, les mêmes attributions que l'assemblée provin- 
ciale dans la province. Elle répartit certains impôts de l'État, 
elle détermine les impôts locaux, elle vote la construction et 
l'entretien des routes. 



238 ORGANISATION LOCALE 

La commission executive de rarrondissement se compose 
de deux membres et d'un président, élus par l'assemblée et 
pris dans son sein ; l'élection doit être approuvée par le gou- 
verneur. Les membres de la commission touchent un traite- 
ment. La commission executive est chargée de l'exécution et 
de la gestion ; elle a les mêmes attributions que la conunissioo 
executive de la province ; elle a la même autorité, elle est 
soumise à la même surveillance et à la même tutelle. 

L'organisation municipale urbaine a été réglée par la loi du 
16/28 juin 1870. Qiaque ville est administrée par un conseil 
municipal élu (Gorodskaia douma) et par un comité exécutif 
(Gorodskaia ouprava) dont les membres, y compris le maire 
(Golova)y sont nommés par le conseil municipal. La nominatioa 
du maire doit être approuvée par le gouvernement. 

L'organisation des communes rurales a été réglée par les 
lois du 19 février 1861 et du 27 juin 1874. • 

Une assemblée communale (Mir), composée de tous les 
chefs de famille qui possèdent une maison, nomme les fonc- 
tionnaires de la commune , le collecteur d'impôts , les inspec- 
teurs des écoles, le secrétaire communal, les gardes forestiers, 
etc. ; elle élit son chef (Starosta)y qui est chargé de £iire exé- 
cuter ses décisions. Elle nomme aussi les délégués de la 
commune à l'assemblée cantonale. 

Le canton est administré par un conseil délibérant, formé : 
i*^ de tous les starosti ou chefs élus des conununes; 
2*^ de délégués élus par les communes à raison d'un par dix 
feux ; 3** de tous les fonctionnaires élus de la commune. Cette 
assemblée cantonale nomme un chef de canton (SlûrM$id), 
qui est chargé du pouvoir exécutif, mais qui doit consulter 
un comité cantonal se réunisant tous les dimanches et se 
composant de tous les starosti du canton. 

§ 10. — Italie. 

On connaît l'état florissant des républiques d'Italie, alors 
qu'elles se gouvernaient elles mêmes ; on sait quel développe- 



DANS LEUROPK CONTINENTALK 239 

ment Florence, Pise, Venise, Milan, Pndoue, Bologne, Gênes, 
ont donné à la civilisation, sous le régime de la liberté et de 
Fautonomie. 

Mais, sous les coups redoublés des Allemands, desEspagnob, 
des Autrichiens et des Français, « une période de trois siècles 
de souflfrances, de langueur et d'humiliations commence pour 
ritalie, en 1530. Dès lors, toujours opprimée par les étrangers, 
elle fut corrompue, énervée par ses maîtres ; ceux-ci lui repro- 
chèrent les vices qu'ils lui avaient donnés, et après l'avoir 
mise dans l'impossibilité de résister, ils l'accusèrent de lâcheté 
quand elle se soumettait, de rébellion quand elle résistait (i). » 

Toutes les libertés des républiques indépendantes tombent 
successivement alors, pour faire place au despotisme et à la 
centralisation bureaucratique ; centralisation espagnole et fran- 
çaise à Naples ; centralisation autrichienne en Ix)mbardie et h 
Venise ; centralisation de tous les petits despotes qui se par- 
tagent l'Italie. 

C'est de nos jours seulement que l'Italie a recouvré sa 
liberté et ses franchises locales. En 1847- 1848, le roi Charles- 
Albert dota le Piémont du régime constitutionnel. Il ne se 
borna pas à créer un gouvernement parlementaire ; l'édit du 
27 novembre 1847 accorda aux communes d'importantes 
franchises, qui furent encore augmentées par celui du 7 octo- 
bre 1848. La loi du 23 octobre 1859 développa le principe 
du self-govemment en donnant aux conseils provinciaux le 
droit de nommer des commissions penuanentes. 

Le bénéfice de cette loi a été étendu successivement h tou- 
tes les provinces de Tltalie. Cependant, s'il est un pays qui 
parût condamné à imiter notre centralisation, c'est bien l'Ita- 
lie, formée d'Etats naguère indépendants, dans lesquels on 
pouvait craindre le réveil de tendances autonomistes et hostiles 
au nouvel état de choses. 

L'ItaHe est divisée, dit l'article 1" delà loi communale et 

(1) Sismondi. Histoire delà renaissance de la liberté en Italie, 
tome II, chnp. XIV, p. 333. 



240 ORGANISATION LOCALE 

provinciale du 20 mars 1865, en provinces (pravincU)^ arron- 
dissements (circondari)y cantons (mandamenii), et communes 
(communi). Les anciens royaumes et duchés ont perdu toute 
existence propre. 

Dans la province, on trouve un conseil provincial, une 
députation provinciale et un préfet. 

Les conseillers provinciaux sont élus par les électeurs com- 
munaux de chaque canton (art. 157). Leur nombre varie de 
20 à 60. Us peuvent recevoir une indemnité de voyage et de 
séjour. Le conseil prend des décisions ou de simples délibéra- 
tions, suivant la nature des affaires. Sont soumises à l'approba- 
tion du préfet, après avis du conseil de préfecture, les déli- 
bérations qui engagent pour plus de cinq ans les finances 
provinciales, celles qui apportent des modifications aux routes 
traversant plusieurs provinces, aux cours d'eaux, et celles rela- 
tives à la création des établissements publics, à la charge de b 
province (art. 190 à 194). 

Le conseil nomme, parmi ses membres, une députation per- 
manente qui le représente dans l'intervalle des sessions et qui 
est chargée d'exécuter ses décisions (art. 171); il nomme et 
révoque les principaux employés de la province et des 
établissements provinciaux. Il peut déléguer un ou plusieurs 
de ses membres, pour veiller sur le fonctionnement des éta- 
blissements publics subventionnés par les fonds de la province. 

La députation provinciale est formée de six à dix mem- 
bres élus pour deux ans , et renouvelés par moitié chaque 
année ; ils peuvent recevoir des jetons de présence qui repré- 
sentent les frais de séjour et de voyage. La députation prépare 
le budget des recettes et des dépenses, ainsi que toutes les 
affaires qui doivent être soumises au Conseil ; elle choisît ceux 
des employés de bureaux qui ne sont pas nommés par le Con- 
seil ; elle pourvoit à l'exécution des délibérations du Conseil ; 
elle exerce une tutelle sur les communes, sur les établissements 
de bienfaisance. 

Un préfet, nommé par le pouvoir central, surveille toutes les 
administrations publiques et l'administration provinciale. Il 



DANS L'EUROPE CONTINENTALE 2il 

préside la dépuration provinciale, et peut s'y faire suppléer par 
un conseiller de préfecture. Il signe les actes relatifs à l'admi- 
nistration provinciale ; il surveille les bureaux ; il représente 
la province en justice ; il signe les mandats de paiement, avec 
le concours d'un membre de la députation. 

L'arrondissement est une division purement administrative. 
Un sous-préfet y représente le gouvernement sous les ordres 
du préfet. Il n'y a pas de conseil d'arrondissement. 

Le canton {tfiandamento) est une division judiciaire, où siège 
le Préteur, et une circonscription pour l'élection des con- 
seillers provinciaux. Les grandes communes seules jouissent 
d'une administration séparée ; celles dont la population est 
inférieure à 1,500 habitants et dont les ressources sont 
insuffisantes, peuvent être annexées aux communes voisines, 
pour l'administration des principaux intérêts locaux. Aucune 
agglomération d'habitants ne peut demander i former une 
nouvelle commune, si elle ne compte 1,000 âmes et si elle 
ne justifie de ressources suffisantes. 

Dans chaque commune, il y a un conseil municipal (Ca««- 
glio commuualc)y une junte {Gitinta inunicipale)^ et un maire 
[Sindaco). 

Le cens électoral, qui doit être payé au moins depuis six 
mois, varie de 5 à 25 francs de contributions directes, suivant 
l'importance de la commune. Les conseils municipaux sont 
composés de quinze membres au minimum ; ils sont renouve- 
lables par cinquième chaque année. Ils ont deux sessions ordi- 
naires par an ; chacune d'elles ne peut durer plus de trente 
jours sans l'autorisation de la députation provinciale. Des ses- 
sions extraordinaires peuvent être tenues à la demande de la 
junte municipale, ou du tiers des membres du conseil, ou encore 
d'office, sur la convocation du préfet. Le Conseil est présidé 
par le maire, les séances sont publiques ; le roi peut le dis- 
soudre à charge de faire procéder à une nouvelle élection dans 
le délai de trois mois. 

Le Conseil décide ou délibère sur tous les intérêts de la 
commune ; il surveille les établissements créés au profit des habi- 

16 



242 ORGANISATION LOCALE 

• 
tants de la commune, tels que les établissements de bienfaisance. 
La tutelle sur les simples délibérations est exercée par la dcpu- 
tation provinciale , spécialement sur les aliénations ou acquisi- 
tions d'immeubles, sur les emprunts, sur les baux de plus de 
seize ans, sur les dépenses qui engagent le budget pour plus de 
cinq ans, etc. C'est la députation provinciale qui est chargée 
d'inscrire d'office les dépenses obligatoires. 

Un recours contre les décisions de la députation, est ouven 
devant le roi, qui statue après avis du Conseil d'État. 

Le conseil municipal élit les membres de la junte munici- 
pale ; il nomme et révoque les employés de la commune, sauf 
les agents de la police, les gardes-forestiers et les gardes- 
champêtres. 

La junte municipale se compose de deux à dix membres en 
outre du maire, lille se renouvelle par moitié tous les ans ; les 
membres sortants sont rééligibles. Elle fait exécuter les déci- 
sions du Conseil (art. 92), mais sans pouvoir rien y ajouter 
(art. 92); elle règle l'emploi des sommes inscrites au budget 
pour dépenses imprévues ; elle passe les baux et les contrats ; 
elle prépare le budget et les autres affaires à soumettre au Con- 
seil. En cas d'urgence, la junte peut prendre, sous sa res|x>n- 
sabilité, des décisions qui appartiennent au Conseil , mais ï 
charge d'en donner communication immédiate au préfet et 
d'en référer au Conseil dans la première réunion , qui peut 
avoir lieu extraordinairement, sur les convocations du tiers de 
ses membres. 

Le maire (Sindaco) est nommé par le roi parmi les conseil- 
lers municipaux. Il préside le conseil municipal et la junte ; il 
distribue les aflUiires entre les divers membres de la junte et 
signe tous les actes qui intéressent la commune. Il lui appartient 
de prendre les mesures urgentes en matière de sùrctc et 
d'hygiène publique. 

Comme représentant du gouvernement, le maire est chaîné, 
sous la direction des autorités supérieures , de publier les 
actes du gouvernement, d'informer l'autorité de tout événe- 
ment intéressant l'ordre public et de tenir les actes de rétat-civil. 



DANS L'EUROPE CONTINENTALE 243 

Dans les petites paroisses annexées à d'autres pour former 
une commune, un délégué, choisi par le maire parmi les 
conseillers ou parmi les éligibles de la paroisse, fait exécuter 
les décisions du conseil et de la junte et administre les biens 
de la paroisse. 

r 

§ II. — Espagne. 

Les Cortès de la Castille et de l'Aragon, les chartes (Fmros) 
qui assuraient, au moyen-âge, les libertés de toutes les pro- 
vinces de l'Espagne , sont connues de tout le monde. On con- 
naît aussi le grand mouvement de civilisation qui se piroduisit 
au XVP siècle sous l'influence de ces libertés. 

Le système féodal eut en Espagne ses conséquences ordi- 
nûres; avec Philippe II ( 1556) commence la phase du despo- 
tisme et de la centralisation. Toutes les libertés provinciales et 
communales sont atteintes. La décadence ne se fit pas atten- 
dre ; on sait combien clic a été profonde. 

La Constitution actuelle de l'Espagne date de 1845 ; elle a 
été remise en vigueur le 15 septembre 1855, après une inter- 
niption de plusieurs années. Elle assure des franchises locales 
qui ont été étendues par la loi organique municipale et provin- 
ciale dn 20 .loût 1870 et parcelle du 16 décembre 1876. 

Par b première de ces lois, l'Espagne a été partagée en 49 
provinces , ne concordant en aucune manière avec les anciennes 
divisiofis. 

Dans chaque province, il y a une assemblée délibérante 
(DipuiiÊCwn provincial) y une commission permanente (Comision 
procimial) et un gouverneur (Gobernador). 

Ao-dessous de la province, on ne trouve que la commune 
oa plus exactement le Termiuo municipal^ qui est souvent une 
^^Socnctation de paroisses et qui doit comprendre au moins 
2,000 baUtants. L'administration municipale appartient à un 
GxBezi (Aptntamitnto) , à un maire (Akadc) et aux adjoints 
(TaâatUs). 

ht TéTMw est divisé en districts et les districts, s'ils comptent 



244 ORGANISATION LOCALE 

plus de 4,000 habitants, sont divisés en quartier (hirrias). 

La Diputacion provincial est élue par les électeurs munici- 
paux; elle vérifie les pouvoirs de ses membres, sauf appel 
devant une des Cours {audiaicias) du royaume ; elle est 
chargée de l'administration des intérêts particuliers de la pro- 
vince, tels que chemins, établissements de bienfaisance ou 
d'instruction, et tous travaux publics d'intérêt provincbl. 

Les délibérations sont exécutoires, sauf la suspension qui 
peut être prononcée par le gouverneur ou par Tautoritè judi- 
ciaire, mais seulement en cas de violation de la loi, ou en 
cas d'incompétence. La suspension peut être prononcée par 
les tribunaux ordinaires, ^ la requête de ceux qui se préten- 
dent lésés par une décision , lorsque le tribunal estime qu'il y 
a lieu d'éviter un préjudice grave et irréparable. 

Le gouverneur doit statuer, dans un délai déterminé, sur 
la suspension des délibérations de l'assemblée provinciale. 

Le gouverneur et les conseillers provinciaux sont person- 
nellement responsables des dommages |K)uvant résulter de 
l'exécution ou de la suspension des décisions des Députations 
provinciales, dans les cas d'illégalité. 

La Dêputation nomme et révoque les employés, elle fixe leur 
traitement (art. 72). Llle dresse une liste de présentation au 
roi, pour la nomination de la commission provinciale, lille 
peut s'associer avec d'aiurcb dcputations voisines pour orga- 
niser des services de sa compétence. 

La conmiission provinciale se compose de cinq membres 
nommés par le roi sur une triple liste de présenudon, dressée 
par la députation provinciale ; elle siège sous la présidence du 
gouverneur; chacun de ses membres reçoit une indemnité. 
Elle se réunit aussi souvent qu'il est nécessaire pour l'expé- 
dition des affaires. 

En outre de ses attributions administratives, elle a des 
attributions contentieuses. Elle [m fonction de tribunal admi- 
nistratif, notamment pour les litiges relatifs à rexécurioii des 
marches de travaux publics, pour les recours en matière de 
remplacement miliuire. 



DANS r;i:uu()PK continkn ialk 215 

Le gouverneur est nommé par le roi. II préside la Dépura- 
tion et les commissions, avec voix consultative ; il fait exé- 
cuter les décisions de la Députation, mais après avoir pris 
l'avis de la commission, et il n'a le droit ni de nommer, 
ni de révoquer les employés provinciaux : il agit au nom 
de la province en toute affaire judiciaire, enquête ou corres- 
pondance. Il est chargé du maintien de Tordre public. 

L'assemblée délibérante du Termina municipal porte le nom 
(ÏAyuninmicnto, et ses membres, celui de Regidores. Elle est 
élue partons les chefs de famille [Fecinos) qui résident dans le 
Tcrmino depuis deux ans au moins, et qui y paient une contri- 
bution directe. Elle est nommée pour quatre ans et renou- 
velable par moitié tous les deux ans. Elle fixe les jours et 
heures de ses séances ordinaires, qui ont lieu une fois par se- 
maine au moins ; ses séances sont publiques. 

VAyuutamicnio est seul compétent pour l'administration 
des intérêts comhunianx (art. 72), spécialement pour les 
routes et les rues, pour les édifices municipaux, et généra- 
lement pour tous les travaux payés sur les fonds de la com- 
mune, pour les établissements d'instruction, pour les services 
sanitaires, pour la sûreté publique. Il peut prendre des arrêtés 
et ordonnances de police, d'accord avec la députation pro- 
vinciale et sauf l'approbation du gouverneur. Il nomme et 
révoque les employés de tous les services municipaux, à 
Fexception des agents armés, du service de la sûreté. Il a le 
droit de s'associer avec d'autres ayuntamientos pour l'établis- 
sement et l'entretien de chemins ou de services communaux. 

L'autorisation de la députation provinciale est nécessaire 
quand il s'agit des procès à intenter par les municipes de moins 
de 4,000 habitants. L'approbation de la députation provinciale 
et du gouverneur est nécessaire pour les arrêtés et ordonnances 
de police. L'approbation du gouverneur, après avis, de la 
commission provinciale, est nécessaire pour les délibérations 
qui se rapportent, aux aHénations ou échange des édifices mu- 
nicipaux , à la suppression des établissements municipaux de 



246 ORGANISATION LOCALE 

bienfaisance et d'instruction, à la taille et coupe des bois et, 
en général, à tous les contrats relatifs aux inuneubles. 

L'ayuntamiento élit Talcade et les tenientes ou adjoints. 
Dans les capitales de provinces et dans les villes ayant une 
population au-dessus de 6,000 âmes, le roi peut les choisir, 
mais parmi les membres de Tayuntamiento. 

L'alcade préside le Conseil ; il en fait exécuter les déci- 
sions , mais ne nomme pas les employés de la commune; il 
dirige la police et il a sous sa dépendance exclusive les 
agents armés du service de sûreté; il correspond avec les 
autorités de la province, etc. L'alcade est aussi le représentant 
du gouvernement et, à ce titre, il veille à l'exécution des lois, 
sous l'autorité du gouverneur. 

Les tenientes administrent les districts par délégation et 
sous l'autorité de l'alcade. Chaque Barrio est administré par 
un alcade de barrio nommé par Talcade, panni les électeurs 
de ce barrio. 

Toutes les questions qui intéressent les finances, les impôts 
de la commune, sont délibérccs et décidées par la JunU muni- 
cipalCf sorte de conseil général de la commune, composé des 
membres de Tayuntamicnto, de l'alcade, des tenientes et d'un 
nombre égal d'électeurs (iKicala associados) d^iff:ïés par la voie 
du sort. Il faut remarquer que les chefs de famille (vedttos) 
seuls sont électeurs. 

Les petites paroisses faisant partie d'un Termino conservent 
l'administration de leurs biens. Elles éUsent une junte qui 
les administre, sous la surveillance de l'ayuntamiento. 

Les fortes libenés locales de l'Espagne sont accompagnées 
d'une grande responsabilité pour ceux qui agissent en vertu de 
ces libertés. Les membres de l'ayuntamiento, les alcades et 
les tenientes, peuvent être soumis à la réprimande et à Tamendc 
pour infraction i la loi, pour abus ou excès de pouvoir, 
pour négligence dans les services qui leur sont confiés et 
pour désobéissance aux pouvoirs supérieurs. La responsa- 
bilité est déterminée soit par l'administration, soit par les 
tribunaux. Les alcades et les tenientes peuvent être suspcii<» 



DANS I/KUROPK CONTI N KNTALK 2A7 

dus par le gouveniement, et révoqués par décision rendue en 
conseil des ministres. 

§ 12. — Portugal. 

Le Portugal forme un royaume indépendant depuis 1.139; 
depuis cette époque les Certes gouvernaient conjointement 
avec le roi. Au XV* siècle il était un des pays les plus florissants 
de l'Europe. Les expéditions maritimes de Diaz, de Vasco de 
Gama, de Cabrai, les conquêtes coloniales faites par Alnieida, 
par Albuquerquc, étendirent la domination de ce royaume sur 
d'immenses contrées, en Afrique, en Amérique et surtout 
dans les Indes. Il devint une puissance maritime de premier 
ordre (1385-1580). 

Mais en 1580 le roi d'Espagne, Philippe II, s'empare du 
Portugal et il en fait une province espagnole. Il lui commu- 
nique bientôt le virus du despotisme et de la centralisation; 
la décadence ne se fait pas attendre. Le despotisme persista 
même après que le Portugal eût recouvré son indépendance. 

En 1820, éclate à Porto une insurrection ayant pour but 
de donner au Portugal un gouvernement constitutionnel, 
fondé sur Tancicnne institution des Corlès, Don Pedro, appelé 
au trône en 1826, publie une charte libérale et cette charte 
fondamentale revisée ;\ diverses époques, et particulièrement 
le 5 juillet 1852, subsiste encore. 

L'organisation provinciale et communale est réglée dans un 
code administratif approuvé par la loi du 6 mai 1878. Ce 
code n'a fait que restaurer et mieux régler des franchises an- 
ciennes, qui aujourd'hui sont aussi grandes que celles d'aucun 
autre pays du continent. 

Le Portugal est divisé en 21 Districts ou provinces (dis- 
trictos)y qui ne sont pas divisés en arrondissements; les 
petites paroisses sont, comme en Espagne, groupées en- 
semble et forment des Comelhos analogues aux Terminas. 

Au district, une junte générale (Junta gérai) est élue par 
les citoyens ayant un revenu d'environ 555 francs provenant 



218 ORGANISATION LOCALK 

soit de leurs biens , soit de leur commerce ou de leur indus- 
trie (an. 266-267); les membres sont nommés pour quatre 
ans et renouvelables par moitié, tous les deux ans. 

La junte générale tient chaque année deux sessions ordi- 
naires qui peuvent durer un mois; elle a trois espèces d'attri- 
butions : i^ elle administre tous les intérêts du district; 
2** elle exerce la tutelle sur les conseils municipaux et parois- 
siaux; 3"* elle aide à l'exécution des mesures d'intérêt général. 

Elle délibère sur la gestion des biens et des établisse- 
ments du district ; sur Touvenurc et Tentrctien des routes ; 
sur la création et l'entretien des établissements d'instruction et 
de bienfaisance; sur le budget et les impôts du district; sur 
la répanition entre les concelhos, de leur part contributive 
dans la dépense du district, etc. 

Elle nomme les employés de l'administration du disirict et 
spécialement le trésorier. Elle approuve cenaines délibérations 
des conseils municipaux et paroissiaux. 

Les délibérations qui ont pour objet l'acquisition ou Talic- 
nation de biens immobiliers, les emprunts, doivent être sou- 
mises à l'approbation du gouvenicment; les autres délibérations 
ne peuvent être annulées ou modifiées que pour vice de forme 
ou pour atteinte portée au droit des tiers; c'est le tribunal de 
district qui prononce cette annulation ou cette modification. 

La junte générale nomme, dans son sein, une commission 
executive permanente , chargée d'exécuter ses délibérations ce 
dont les membres reçoivent un traitement. Clet commission 
prépare le budget et les aiïaires pour les sessions suivantes ; 
elle statue', hors session, sur les affaires urgentes et dont 
l'imponance ne nécessite pas la convocation de la junte ; ses 
membres sont responsables pour les mesures, prises par eux 
contrairement aux décisions de li junte, aux lois et aux règle- 
ments (art. 89 à 97 >. Le tribunal de district est juge de b 
violation de la loi ou de l'atteinte portée au droit des tiers. 

Un gouverneur civil, nommé par le roi, surveille l'adminis- 
tration provinciale; il ouvre et clôt la session de la junte 
générale ; il a la poHce dans ses attributions et dispose de b 



DANS L'EUROPE CONTINENTALE 2\\) 

force publique; il exerce la tutelle sur les établissements de 
bienfaisance dont, avec l'avis de la junte, il règle toute l'admi- 
nistration, et dont il révoque au besoin les administrateurs. 

Un recours est autorisé contre les décisions du gouverneur, 
devant le gouvernement, et, en cas d'excès de pouvoir, de 
violation de la loi, ou d'atteinte au droit des tiers, devant le 
tribunal administratif supérieur dont les membres sont nom- 
més par le roi. 

Un conseil de district [Consclho] forme le tribunal adminis- 
tratif de premier degré; son organisation et sa compétence 
sont réglées par les art. 231 à 263 du code administratif; il 
est composé de quatre membres nommés par le gouverne- 
ment, sur une liste de présentation dressée par la junte et 
comprenant trois fois autant de candidats qu'il y a de places 
vacantes ; il est présidé par le gouverneur. 

Les attributions du Conselho sont consultatives et conten- 
tîeuses; comme tribunal, il statue sur les recours formés, 
contre les décisions des conseils municipaux et paroissiaux, 
contre les élections des corps administratifs (sauf celles de la 
junte générale) ; il statue sur les réclamations relatives aux 
contributions directes, sur les litiges entre le district et les 
entrepreneurs ou les fournisseurs. 

Un recours contre ses décisions peut être porté devant le 
tribunal administratif supérieur. 

Le Concellio, que Ton peut comparer tantôt à une commune 
et tantôt à un canton, a une population qui varie de 2,000 à 
40,000 habitants ; toutes les grandes communes forment un 
Concelho. Le conseil municipal [camara municipal] est composé 
de sept à treize membres, nommés dans les mômes con- 
ditions que les membres du conseil de district ; il tient une 
séance par semaine, et autant de séances extraordinaires 
que les affaires l'exigent ; il administre les intérêts de la com- 
mune; il fait des règlements de. police en matière de voirie, 
de pêche, de chasse, de foircft et marchés; il nomme et ré- 
voque les employés et fixe leurs traitements. 



250 ORGANISATION LOCALE 

Les délibérations qui ont trait aux emprunts, à l'établisse- 
ment d'impôts , à Taliénation et à racquisition d'immeubles, 
aux règlements permanents, à la révocadon des employés, 
sont soumises à l'approbation de la junte de district. 

La camara municipal nonune un préddent (maire) qui est 
chargé, de la mise à exécution de ses délibérations, de la po- 
lice, de la préparation du budget, de l'ordonnancement des 
mandats de paiement. Le pouvoir personnel de ce président 
est bien effacé, en présence d'un conseil municipal qui se 
réunit au moins une fois par semaine et qui fait tous les 
règlements locaux. 

Le gouvernement nomme, dans chaque G>ncelho, un Ad- 
ministrateur, sonc de sous- préfet chargé de la surveillance et 
aussi des actes de Tétat-civil; l'administrateur est le directeur 
de la police générale dans la commune. 

Toute paroisse faisant partie d'un concclho a aussi un 
conseil municipal (Jimta de paroclno) qui règle ce qui con- 
cerne les biens de la paroisse, la fabrique de Téglisc, l'as- 
sistance publique et la mendicité. Cette junte est composée de 
cinq membres élus par les membres de la paroisse. Ses déli- 
bérations ne sont exécutoires , qu'après approbation de la junte 
de district, quand elles ont pour objet les aliénations ou ac- 
quisitions d'immeubles, les emprunts, les procès, l'établisse- 
ment de contributions, le budget. 

La junte de la paroisse choisit son président qui, comme 
celui de la camara municipal, est chargé de faire exécuter ses 
décisions. 

Un regedor, nommé par le gouverneur, parmi les électeurs 
de la paroisse, est chargé de surveiller l'administration de la 
junte, d'exécuter les ordres de l'Administrateur du ConceUio 
et de [H)ncr à s;i connaissance les crimes et délits. 



CHAPITRE II 

COMPARAISON DE L'ORGANISATION PROVINCIALE 



§ I. — Circonscriptions provinciales. 

Les pays de l'Europe peuvent se partager en deux classes : 
1° ceux qui ont conservé leurs anciennes divisions en 
royaumes, duchés, provinces, tout en les soumettant à la 
centralisation nécessaire pour constituer l'unité nationale ; 
2" ceux qui, comme la France, ont établi de nouvelles cir- 
conscriptions, par des lois modernes. 

Les premiers sont : la Belgique, la Hollande, la Prusse, 
l'Autriche et la Suisse. 

La Belgique se compose de neuf anciennes provinces : An- 
vers, le Brabant, la Flandre occidentale, la Flandre orientale, 
le Hainaut, Liège, Namur, le Limbourg belge, le Luxembourg 
belge. La Flandre ancienne, à cause de sa trop grande éten- 
due, a été divisée. 

Elles faisaient partie des dix-sept provinces qui , furent 
réunies par Charles Qiiint et qui portaient le nom de Pîtys-Bas. 

La Hollande comprend, d'abord les sept provinces qui de 
1566 à 1609, se rendirent indépendantes et formèrent la 
République des Provinces -Unies. Elles portent les noms 
de Hollande^ Zélande^ Gueldre, Utrecht^ Frise, Over-Yssel 
et Groningue. La Hollande a été divisée en Hollande septen- 
trionale et en Hollande méridionale. A ces sept provinces, il 
faut joindre une partie du Brabant, le petit comté de Drenthe, 
qui compte 80,000 habitants, et le Limbourg hollandais. On 



252 COMPARAISON 

arrive ainsi^ pour le royaume de Hollande, à onze provinces, 
très différentes en grandeur et en population. 

La Prusse se compose de douze provinces. Ce sont d'abord 
la Prusse orientale, la Prusse occidentale, le Brandebourg, la 
Poméranie, la Silésic, la Saxe et la Posmanie. Ces anciennes 
provinces sont désignées sous le nom de provinces orientales. 
Il faut y ajouter la Wcstphalie et la province Rhénane que la 
Prusse possède depuis 1814, le Hanovre, le Sleswig-Holstcin 
et la Hesse-Nassau, qu'elle s'est annexés depuis peu d'années. 
L'Alsace-Lorraine Hiit partie de l'empire d'Allemagne ci non 
de la Prusse. 

La Prusse est un état de formation récente ; c'est seule- 
ment en 1618, que la Prusse proprement dite vint se 
réunir au margraviat de Brandebourg ; c'est seulement en 
1701 que Frédéric I*^*^ prit le nom de roi, et en ly.pquc Fré- 
déric II conquit la Silésie. 

S'il est un pays en Europe auquel paraisse manquer la cohé- 
sion, l'unité physique et morale, c'est la Prusse, et cependant 
nous verrons que, dans lus provinces orientales au moins, ou 
trouve des libertés locales, une décentralisation qui n'a d'égale 
qu'en Angleterre. 

La partie cisleithane de l'Autriche est formée d'un grand 
nombre d'Etats qui sont : les anciens royaumes de Bohcme, 
de Dalmatie, de Galicic, les grands duchés de Haute et Basse 
Autriche, de Salzbourg, de Styrie, de Carinthic, de Camiole^ 
de Bukovine, de Silésie, les margraviats de Moravie, d'Istric, 
les comtés du Tyrol, de Goerz, le territoire de Vorarbcip, 
enfin Trieste et sa banlieue. 

Ces provinces ont une population et une étendue bien 
différentes. En Bohême, il y a 4,500,000 habitants; on en 
trouve 450,000 en Dalmatie, 2,000,000 en Moravie, dans 
la Carinthie 3 50,000, et dans le territoire de Vorarberg 104,000. 
L'archiduché d'Autriche, seul, a été divisé en deux grands 
duchés. 

La partie Transleithane de l'empire d'Autriche comprend b 
Hongrie, la Transylvanie et la Croatie. La Hongrie compte 



Î)K L'ORGANrSATION PROVINCIALE 253 

10,000,000 d'habitants, la Transylvanie en compte 2,000,000 
et la Croatie 1,000,000. Ces trois Etats sont divisés en Comi- 
tats dont l'origine est très ancienne, puisqu'elle remonte, 
h Bêla P% qui régnait en Hongrie, en 106 1. 

Nous comprendrons la Suisse parmi les États composés 
d'éléments anciens. La réforme de sa Constitution, en 1874, 
a fortement resserré le lien fédéral ; mais les vingt-deux can- 
tons sont restés tels qu'ils étaient, différents en grandeur 
et en population. Ce sont : Appcnzel, Argovie, BMe, Berne, 
Pribourg, Saint-Gall, Genève, Claris, Grisons, Lucerne, Neu- 
cliAtcI, Schaffouse, Schwitz, Solcurc, Tessin, Thurgôvic, Un- 
tcrwalden, Uri, Valais^ Vaud, Zug et Zurich. On peut aujour- 
d'hui les comparer aux vingt-deux provinces d'un même État. 

Nous arrivons aux pays dans lesquels les divisions provin- 
ciales sont l'œuvre des lois modernes; ce sont l'Espagne, 
le Portugal, l'Italie et la Trancc. 

Depuis 1870, l'Espagne a été divisée en quarante-neuf provin- 
ces, qui ont été découpées, sans avoir égard aux anciennes 
provinces ou royaumes, afin d'obvier aux tendances séparatis- 
tes si puissantes dans ce pays. Les anciennes dénominations 
ont même disparu, sauf dans les Asturies qui sont le berceau 
de la monarchie espagnole. 

Ce qui a forcé l'Espagne à diviser ses anciennes provinces, 
c'est l'esprit politique qui animait certaines d'entre elles ; c'est 
la guerre civile, dont elles étaient trop souvent les centres d'ac- 
tion. Mais les Espagnols n'ont pas eu la pensée de détruire 
leurs libertés locales ; ils les ont simplement déplacées et 
transportées dans les nouvelles circonscriptions. 

Le Portugal comprend un certain nombre d'anciennes pro- 
vinces : Minho, Tras-os-Montes, Beira, Estramadure, Alem- 
téjo, Algarve. Ces provinces ne sont plus le siège de l'admi- 
nistration locale. Elles ont été divisées en vingt-un districts 
qui ont un peu moins de 200,000 habitants chacun. 

Les anciens royaumes et duchés qui composaient l'Italie 
ont perdu toute autonomie ; le nouveau royaume est divisé en 



254 COMPARAISON 

l 

provinces (provincie) que Ton peut comparer à nos départe- 
ments. 

Il est inutile d'insister sur les motifs de cette nouvelle divi- 
sion. Pas plus que l'Espagne, Tltalie n*a pensé que ces motifs 
fussent suffisants pour supprimer les libertés locales. 

Tous les autres États que nous étudierons, ont également 
été divisés, par des lois modernes, en circonscriptions adminis- 
tratives Ce sont : la Bavière, la Saxe, les États Scandinaves 
et la Russie. 

On voit que la plupart des nations de TEurope, et ce sont 
les plus stables^ ont conservé leurs anciennes divisions. Quoique 
l'étendue et la population en soient très diflférentes, elles n*en 
sont pas moins arrivées à l'unité politique. 

En 1789, la Constituante partagea la France en parties & peu 
près égales ; elle crut trouver, dans cette division, un moyen de 
prévenir l'opposition que l'esprit provincial aurait pu Êiirc aux 
réformes nombreuses et radicales qu'elle avait accomplies en 
quelques mois. Elle céda aussi à cet amour de la régularité et 
de l'égalité, niùme dans les choses physiques, qui a touioars 
animé la nation française, et qui l'animait alors plus que 
jamais. La division dn pays en départemnts n'empêcha pas la 
guerre civile d'éclater. 

On peut, sans doute, regretter que la Constituante ne se 
soit pas bornée à diviser les trois ou quatre provinces trop 
grandes, ainsi qu'on l'a fait en Belgique pour b Flandre, et 
dans les Pays-Bas pour la Hollande ; à joindre aux provinces 
voisines les pays trop petits pour se procurer les ressources 
nécessaires à une bonne administration ; à détruire dans tou- 
tes les provinces l'inégalité du vote par ordres, et & leur im- 
poser un même système d'administration, dont les pays d'États 
avaient conservé le modèle. 

Il y avait autrefois en France un esprit provincial qui éait 
une force pour le progrès ; il y avait un patriotisme local, sans 
lequel l'esprit national n'est, pour la grande masse des hom- 
mes, qu'une abstraction. On éuit non-seulement Français, 
mais encore Franc-Comtois, Breton ou Picard, et ces 



Dn: LORGANISATION PROVINCIALE 255 

unissaient les cœurs et les esprits. Cette force a été perdue. 
Mais est-il nécessaire, pour la retrouver, de rétablir les an- 
ciennes provinces , ainsi qu'on l'a proposé ? Ce rétablisse- 
ment est-il possible ? nous ne le pensons pas. 

La restauration des anciennes provinces serait considérée, 
à tort ou à raison, peu importe, comme un retour vers un 
passé, avec lequel la France a entendu rompre en 1789. Les 
départements sont devenus, depuis bientôt un siècle, le centre 
de nouveaux intérêts, de nouvelles habitudes ; il n'a manqué 
qu'un régime de libertés locales , pour que ces intérêts et ces 
habitudes formassent un véritable lien entre leurs habitants 
Il faut se rappeler aussi qu'un grand nombre de départements 
sont d'anciennes provinces, sous un nom nouveau ; que la loi 
de 187 1 a rétabli le droit qui leur avait été donné, par la 
Constituante , de se concerter et de s'unir. Sous l'influence 
de ce droit, et s'il est accompagné de libertés suffisantes, on 
verra se constituer d'eux-mêmes, des groupes de dépar- 
tements, qui, comme les anciennes provinces, seront ca- 
pables de grands travaux et de grandes associations adminis- 
tratives, littéraires, scientifiques, agricoles, etc. 

On obtiendra naturellement, spontanément, et c'est ainsi 
que les choses durables se fondent, le résultat cherché par la 
Constituante : diviser les provinces tout en les conservant. 

§ 2. — Électoral provincial. 

Sous le rapport de l'électorat provincial, les pays de l'Eu- 
rope se partagent en trois groupes: d'abord les pays qui, 
comme la France (loi du 10 août 1871, art. 5), chargent 
les mêmes électeurs de nommer les conseillers provinciaux 
et les conseillers municipaux, ces pays sont : l'Italie (loi du 

20 mars 1865, article 157), l'Espagne (loi provinciale et 
municipale du 20 août 1878, art. 7), la Suède (loi du 

21 mars 1862, art. 3). 

D'autres assimilent les électeurs provinciaux aux électeurs 
politiques, ce sont : la Belgique (code électoral, art. 77), 



^im COMPARAISON 

les Pays-Bas (loi du 6 juillet 1850), le Portugal (code admi- 
nistratif de 1878, art. 266 et 267). 

Enfin, quelques pays soumettent les électeurs provinciaux à 
(les conditions qui ne sont ni celles des électeurs politiques, 
ni celles des électeurs municipaux, ce sont, le Danemark, 
la Hongrie, la Prusse et la Bavière. 

Les pays qui ont adopté un mode particulier d'électorat 
pour les assemblées provinciales, se sont fondés sur cette raison, 
que la province a des intérêts particuliers , que ceux qui l'ha- 
bitent d'une manière permanente sont les seuls dont certains 
intérêts se confondent avec ceux de la province, et que, par 
conséquent, ils ont seuls le droit de prendre part à son admi- 
nistration. Les pays qui, comme la France, ont assimilé les 
électeurs provinciaux aux électeurs municipaux, sont partis 
d'une raison analogue. 

Les conditions de Télectorat provincial varient considéra- 
blement , quelquefois même dans les diverses provinces 
d'un même pays; tantôt un cens plus ou moins élevé est 
exigé, tantôt on voit intervenir des classes privilégiées d'élec- 
teurs. Il serait assez inutile d'étudier ces conditions électo- 
rales , dans le but d'en tirer un profit pour la France ; le 
suffrage universel semble établi chez nous d'une manière 
définitive ; toute la question est de l'organiser dans les meil- 
leures conditions possibles. 

jj 3. — Indemnité aux représentants 

de la province. 

Il nous semble qu'en France on confond deux choses qui sont 
distinctes : la rétribution d'un service public , ce qui est Top- 
posé de la gratuité^ et l'indemnité due à tout citoyen qui^ 
pour remplir une charge publique, est obligé de suppoiter 
des frais de déplacement. Cette indemnité est refusée iiou- 
seulcmcnt aux conseillers généraux, mais encore aux 
bres de la commission dépanemeuule. 



DE L'ORGANISATION PROVINCIALE 257 

Dans la plupart des autres pays , la loi accorde une indem- 
nité de déplacement et de séjour, aux citoyens qui remplissent 
les charges publiques; on ne pense pas que la société doive 
leur rendre ces charges onéreuses, qu'elle doive leur deman- 
der autre chose que du dévouement et une partie de leur 
temps. On pense que l'indemnité, qui leur est accordée, 
autorise les électeurs à exiger de leurs mandataires plus de zèle 
et d'assiduité. Même en Angleterre, les magistrats de paix 
(justices of the pcact) sont défrayés de leurs dépenses pendant 
les sessions trimestrielles, et cependant ces magistrats sont 
des propriétaires fonciers, la plupart fort riches. Les pays de 
l'Europe dans lesquels les membres des assemblées provin- 
ciales, ou ceux des commissions permanentes ne reçoivent pas 
d'indemnité, forment l'exception. 

En Suède, les membres de la Landsting (assemblée provin- 
ciale) touchent des frais de voyage. 

En Belgique, les conseillers provinciaux, qui sont éloignés 
du chef-lieu d'au moins un demi-myriamètre , reçoivent une 
indemnité de i fr. 50 par cinq kilomètres, et de 5 fr. par jour, 
pendant la durée de la session. Les membres de la députation 
permanente touchent un traitement qui a été porté à 5,000 fr. 
en 1874. De ce traitement, la moitié est laissée à un fonds de 
présence qui se partage, tous les trois mois, entre les membres, 
suivant le nombre des séances auxquelles ils ont assisté (loi 
provinciale art. 105). 

Dans les Pays-Bas, les membres des États provinciaux, qui 
n'habitent pas la ville où siège l'État provincial, ont droit à 
une indemnité pour frais de voyage et de séjour. Les membres 
de la commission permanente touchent un traitement annuel, 
dont une moitié est fixe et l'autre est répartie, comme en Bel- 
gique , d'après la feuille de présence. 

En Itahe, la députation provinciale peut voter une somme 
qui se divise entre ses membres et entre les membres de la- 
commission provinciale , sous forme de jetons de. présence, 
comme indemnité de voyage et de séjour, lorsqu'ils n'habitent 
pas le chef-lieu de la province. 

»7 



258 COMPARAISON 

En Espagne, chacun des membres de la commission provin- 
ciale reçoit nne indemnité fixée par la députation provinciale, 
et qui varie de 3 à 5,000 fr. suivant la classe à bquelle appar- 
tient la province. 

En Portugal, les membres de la commission executive 
seuls reçoivent une indemnité fixée par la junte provinciale. 

En Autriche (Cislcithanie) , les membres des confites per- 
manents touchent une indemnité fixée par les diètes. 

En Bavière, la diète de cercle peut allouer aux membres du 
comité pennanent, une indemnité sur les fonds du cercle. 

Enfin, en Prusse, les membres du comité provincial reçoi- 
vent une iiidemnité fixée par la diète. 

Nous ne voyons guère <\ue la France et la Hongrie, qui 
fassent exception à cette règle d'allouer une indemnité , au 
moins aux membres de la commission permanente. 

§ 4.— Liberté de réunion des Conseils provinciaux 

Dans la plupart des pays, les Conseils provinciaiuc se réunis- 
sent, comme en France depuis 1871 , à des époques détermi- 
nées par la loi, et non à des jours fixés par le pouvoir 
central. 

En France , des sessions extraordinaires peuvent avoir lieu, 
si les deux tiers des membres en adressent la demande écrite 
au président ; dans ce cas, le préfet doit convoquer d'urgence. 

En Italie, le conseil provincial peut se réunir en session 
extraordinaire sur sa propre initiative, ou sur la demande di 
sa députation. 

En Suisse, des sessions extraordinaires peuvent avoir lieu 
sur la convocation du président du Grand-conseil, ou sur celle 
du Conseil exécutif. 

En Prusse, la diète de cercle doit être convoquée par le 
Landrath, lorsque la réunion est demandée par le quart des 
députés, ou par le comité de cercle. 

Ailleurs, la réunion des assemblées provinciales doit âtrc 
autorisée par le gouvernement. 



DE L'ORGANISATION PROVINCIALE 259 



§ 5. — Vérification des pouvoirs. 

La loi de 1871 avait donné, à nos Conseils généraux^ le 
droit de vérifier les pouvoirs de leurs membres. Ce droit, qui 
leur a été retiré en 1875, existe chez presque toutes les autres 
nations. Nous citerons la Russie, l'Autriche, la Hongrie, la 
Suisse , la Belgique , les Pays-Bas , chez lesquels l'assemblée 
statue d'une manière souveraine, sur toutes les contestations 
qui peuvent naître à propos des élections provinciales. 

En Italie, c'est la députation permanente qui vérifie la ré- 
gularité des opérations électorales, et qui statue sur les contes- 
tations. On peut appeler de ses décisions devant le Conseil 
provincial, qui décide en dernier ressort. 

En Espagne, un recours est ouvert devant la cour d'appel 
du ressort (audiencia)y contre les annulations d'élections pro- 
noncées par rassemblée. 

l'ji Prusse, la dicte provinciale statue sur l'élection de ses 
membres, sauf recours devant le tribunal administratif supé- 
rieur. La diète de cercle statue également sur l'élection de ses 
membres, sauf recours au tribunal administratif de district, 
dont trois membres sur cinq sont nommés par la diète pro- 
vinciale. 

§ 6. — Election du Bureau. 

La législation varie beaucoup sur l'élection du bureau des 
assemblées provinciales. Dans un certain nombre de pays, 
comme en France, l'assemblée élit son bureau tout entier, ce 
sont: l'Italie, le Portugal, la Hongrie, la Suisse, la Bavière 
et la Prusse. 

En Belgique , l'assemblée élit son président et son vice-pré- 
sident, mais le secrétaire ou greflîer provincial est un fonc- 
tionnaire rétribué , nommé par le roi sur une liste triple de 
candidats, dressée par la députation permanente. 

En Russie , l'assemblée est présidée par le maréchal de la 
noblesse, lequel est élu par l'assemblée de la noblesse. 



260 COMPARAISON 

Dans les autres pays, c'est le pouvoir central qui nomme 
le bureau des assemblées provinciales. 

Un commissaire du roi, avec voix consultative, préside 
rassemblée dans les Pays-Bas ; un greffier provincial est 
nommé par le gouvernement, sur une liste de trois noms 
présentée par la commission permanente. 

En Espagne, le gouverneur préside avec voix délibèrative. 

En Autriche, le président et le vice-président sont nommés 
par l'empereur. 

En Prusse, la Diète de Cercle est présidée par le Landrath, 
qui est un fonctionnaire de l'État, mais pour la nomination du- 
quel la Diète fait des propositions. 

En Saxe, le conseil de Cercle se réunit sous b présidence 
du directeur de Cercle, nommé par le roi. La dicte de dis- 
trict se réunit sous la présidence du Grand-bailli. 

S 7. — Liberté du pouvoir provincial délibérant. 

Les intérêts locaux, sur lesquels le pouvoir provincial déli- 
bérant peut s'exercer, sont à peu près les mêmes dans tous 
les pays de l'Europe, ce sont : la répartition des impôts 
directs, entre les circonscriptions dont se composent les pro- 
vinces; la création et rentretien, d'établissements publics, d'é- 
coles, de prisons ; la confection et l'entretien de routes ; Tad- 
minlstrution des biens appartenant à la province. 

Nous ne nous occuperons, dans ce paragraphe, ni du droit 
des assemblées provinciales de nommer des fonctionnaires, ni 
de la tutelle qui leur est confiée sur les communes, ni de leurs 
autres attributions, en dehors de la délibération sur la gestion 
des intérêts provinciaux. Parmi les intérêts sur lesquels les 
assemblées provinciales sont appelées à délibérer, les uns sont 
réglés par elles d'une manière définitive, par des délibérations 
réglementaires ; sur les autres, les assemblées prm'inctales 
n'cmettciit que de simples pro|H)sitions , qui ne devicuucuc 
exécutoires qu'après autorisation du pouvoir central. 

Dans le premier cas, il y a liberté, autonomie provinciale ; 



DK L'ORGANISATION PROVINCIALE 261 

dans le second cas, il y a tutelle. Là où commence la tutelle 
finit la liberté^ et réciproquement; les questions de liberté et 
de tutelle, en ce qui touche le pouvoir provincial délibérant, 
sont corrélatives; elles ne peuvent se traiter séparément, 
car lorsqu'on aura fait la part de la liberté, le domaine de la 
tutelle sera par là même déterminé. Nous traiterons donc ces 
deux questions simultanément. 

Mais auparavant, il est nécessaire de bien définir ce qu'il faut 
entendre par tutelle et par liberté. 

La Constituante de 1789 avait soumis les assemblées 
de département, soit à l'autorité du roi^ soit à son inspection, 
suivant les cas. Nous avons montré que, dans le premier cas, 
ces assemblées ne pouvaient exécuter leurs délibérations 
et décisions sans l'autorisation préalable du roi; que, dans 
le second cas, leurs délibérations étaient exécutoires de plein 
droit ; et qu'elles ne pouvaient être annulées et suspendues 
que pour cause de violation de la loi. 

Voilà la vraie distinction entre la tutelle et la liberté. Ce qui 
constitue la tutelle administrative, c'est la nécessité de l'auto- 
risation préalable, pour passer de la délibération à l'action ; ce 
qui constituer la liberté, c'est le droit de se passer de cette au- 
torisation. De môme que le citoyen n'en reste pas moins 
libre, parce que ses actes peuvent être déférés aux tribunaux, 
dans le cas où il a violé la loi, de même les pouvoirs locaux 
\\cn restent pas moins libres, parce que leurs actes peuvent être 
annules par le pouvoir central, pour cause de violation de la 
loi, pourvu qu'un tribunal, et non le pouvoir exécutif lui- 
même, soit juge de cette violation. 

On a soutenu que le mot tutelle était impropre, qu'il ne 
pouvait s'appliquer, en France, au régime actuel des départe- 
ments et des communes, et l'on en conclut que les départe- 
ments et les communes n'étant pas en tutelle, il n'y a pas lieu 
de les émanciper. « D'après le code civil, dit-on, le tuteur 
gère seul et directement les affaires du mineur, tandis que 
d'après les lois de 1837 et de 1838, les départements et les 
communes, représentés par leurs conseils électifs, avaient déjà 



262 COMPARAISON 

la plénitude de rinidative; Tautorité supérieure n'exerçant 
qu'un simple droit de surveillance et de veto (i). » 

On oublie que, dans le titre de la tutelle, le code civil 
parle aussi du mineur émancipé qui ne peut, sans autorisation, 
intenter une action immobilière, ni même y défendre; qui ne 
peut emprunter, vendre ou aliéner ses immeubles, passer des 
baux dont la durée excède neuf années ; et qui est en tutelle 
pour tous ces. actes. 

Le mineur émancipé peut faire, tout seul, les actes de pure 
administration, recevoir ses revenus, donner décharge, con- 
sentir des baux de neuf années ; il est libre pour tous ceux-li. 
C'est la situation du département et de la commune ; ib sont 
en tutelle pour cenains actes et libres pour d'autres. Le G>de 
civil reconnaît donc des degrés dans la tutelle, et, d'après lui, 
un mineur n'est pas seulement celui dont un tuteur gère 
toutes les affaires. 

D'ailleurs, le code civil en réglant le titre de la tutelle n'a 
pu avoir l'intention dMntcrdirc le mot tutelle en dehors du sens 
spécial qu'il a dans ce titre. Si chaque mot d'une langue ne 
pouvait être pris que dans un sens étroitement limité, il fau- 
drait non pas 60,000 mots pour composer uqe langue, mab 
60,000,000, et Ton s'y perdrait. Les mots d'une langue indi- 
quent des genres, dont on défuiit les espèces au moyen de 
qualificatifs qu'on y ajoute. La tutelle administrative est une 
espèce de tutelle, à côté des deux autres espèces définies par 
le Code civil. Toute personne qui, sur certains points, ne jouit 
pas de la plénitude des droits civils, est un mineur sur ces 
points. 

Une commune ou un dépanement sont en tutelle, quand 
ils ont besoin d'une autorisation préalable pour passer de la 
délibération \ Taction ; un département est en tutelle, mânic 
quand il peut prendre des décisions, mais lorsqu'il ne peut 
les exécuter lui-même. Ln France il manque au département 
l'action, c'est-à-dire la moitié de la vie, et la moitié la plus 
essentielle. 

(1) Ducrocq, Cours de droit administratifs t. 1, S <>9« 



DE L'ORGANISATION PUOVINCIALL: 2G3 

Il faut bien distinguer l'inspection ou le contrôle, qui a 
pour but le r«ippel aux lois, de la tutelle qui a pour but de 
sauvegarder une corporation d'habitants, contre une mauvaise 
administration de ses intérêts. 

Ces explications étaient nécessaires pour apprécier sûrement, 
quel est le degré de liberté dont jouissent les pouvoirs pro- 
vinciaux, et ;i quel degré de tutelle ils sont soumis. Il ne faut 
pas oublier que la liberté délibérative n'est pas la seule mesure 
de la liberté provinciale, et que la liberté executive doit aussi 
entrer en ligne de compte. 

En France, depuis les lois de 1866 et de 1871, le Conseil 
général statue définitivement sur la plupart des intérêts dépar- 
tementaux, et spécialement: sur l'acquisition, l'aliénation et 
l'échange des propriétés départementales mobilières et immo- 
bilières, quand ces propriétés ne sont pas affectées à un service 
public ; sur le mode de gestion des propriétés départementales, 
sur les baux de ces propriétés, quelle qu'en soit la durée; sur 
le classement, la direction et la confection des routes départe- 
mentales ; sur les projets, plans et devis de tous travaux h 
exécuter avec les fonds départementaux et désignation des ser- 
vices auxquels ces travaux seront confiés; sur la création d'ins- 
titutions départementales d'asssistance publique et sur le ser- 
vice dans ces établissements, etc. (i). 

Le conseil général vote des centimes extraordinaires, dans les 
limites du maximum fixé annuellement par la loi de finances ; 
il peut également voter des emprunts départementaux, rem- 
boursables dans un délai qui ne peut excéder quinze ans. 

(c Les délibérations, par lesquelles les conseils généraux sta- 
tuent définitivement, sont exécutoires si, dans le délai de 
vingt jours , à partir de la clôture de la session, le préfet n'en 
a pas demandé l'annulation pour excès de pouvoir, ou pour 
violation d'une disposition de la loi ou d'un règlement d'ad- 
ministration puMique » (art. 47, loi du 10 août 1871). 

( I ) Voir la Jistc complète des objets sur lesquels porte la décision 
du Conseil général, pages 144 et iG5. 



264 COMPARAISON 

Voilà le domaine de la liberté délibératîve dans nos dépar- 
tements. U n'y a d'exception à cette liberté que sur trois 
points : i^ Sur l'acquisition ou l'aliénation des propriétés dé- 
partementales ; 2"" sur le changement de destination de ces 
propriétés, quand elles sont affectées à un service public ; 
3'' sur la part contributive du département, dans les travaux 
exécutés par l'État et qui intéressent le département. Le con- 
seil général délibère seulement, sur quelques autres points, 
mais qui touchent aux intérêts communaux. 

La loi de 1871 ne parle pas d'autorisation préalable, c'est- 
à-dire de tutelle, à propos de ces délibérations, cependant elle 
permet au chef de l'État d'en suspendre indéAniment l'exécu- 
tion , par un décret motivé , alors même qu'elles ne sont enu- 
chées ni d'excès de pouvoir, ni de violation de la loi (an. 49 . 
Elle n'établit pas le régime de l'autorisation préalable obliga- 
toire , mais de l'autorisation préalable fiicultative. 

En Belgique, l'assemblée provinciale jouit d'une liberté 
moins grande que notre conseil général, en ce qui touche le rè* 
glement des intérêts ; nous verrons que sur d'autres points, sa 
liberté est beaucoup plus étendue. Toutes les délibérations sur le 
budget des dépenses, sur les voies et moyens, sur les emprunts, 
sont soumises à l'approbation du roi, avant de pouvoir être 
exécutées. Le gouverneur peut aussi déférer à l'approbation du 
roi, les délibérations qui concernent les acquisitions, aliéna- 
tions ou transactions , dont la valeur excède 1 0,000 fr. ; la 
construction des routes, canaux, etc., excédant 50,000 fr. ; les 
règlements provinciaux et les ordonnances de police (loi de 
1870). 

Enfin, le roi peut annuler les actes des conseils, qui sortent 
de leurs attributions ou qui blessent l'intérêt générai. On 
comprend tout ce que ces derniers mots permettent d'arbitraire, 
et la loi ne corrige pas cet arbitraire en ajoutant, que le gou- 
verneur doit notifier son recours au roi dans les dix jours de 
la délibération, et que le roi doit statuer dans les trente jours 
qui suivent cette notification. La sagesse seule du gouverne- 
ment belge a permis d'éviter les abus. 



DE L'ORGANISATION PROVINCIALE 265 

L'État provincial, dans les Pays-Bas, exerce son pouvoir 
délibératif h peu près dans les mômes conditions qu'en Bel- 
gique. L'approbation du roi est nécessaire, pour le budget des 
recettes et des dépenses, pour les emprunts, pour les achats, 
aliénations et échanges d'immeubles, pour l'acceptation des 
dons et legs, pour le règlement intérieur de l'assemblée. Le 
commissaire du roi peut suspendre les décisions de l'État pro- 
vincial et les déférer au roi, s'il les juge contraires à la loi ou 
à l'intérêt général , et , dans ce cas , le roi peut , dans le délai 
d'un an, en prononcer l'annulation. 

Les conseils provinciaux de l'Italie jouissent d'une grande 
liberté délibérative; ils règlent le budget provincial, ils pren- 
nent des décisions sur ce qui concerne les routes , les Canaux 
et les cours d'eau de la province, les emprunts, les règle- 
ments d'administration pour la province ou pour les établisse- 
ments qui dépendent d'elle, etc. Toutes ces délibérations sont 
définitives, sauf le cas de violation de la loi. 

Sont soumises :\ l'ajiprobation du préfet, les délibérations 
qui concernent les intérêts communaux, celles qui engagent 
les finances provinciales pour plus de cinq ans, celles qui sont 
relatives à la création d'établissements publics à la charge de 
la province (art. 190 à 194). Les délibérations, qui apportent 
des modifications au parcours des routes ou des cours d'eau à 
travers plusieurs provinces , doivent Être soumises à l'appro- 
bation du ministre des travaux publics. 

En Espagne, le pouvoir déHbératif provincial est plus grand 
qu'en Erancc. La Députation provinciale est chargée, conformé- 
ment à l'article 86 de la Constitution, de l'administration des 
intérêts particuliers à la province. Les déUbérations sont toutes 
exécutoires au même titre ; aucune n'a besoin d'autorisation 
préalable. L'exécution peut être suspendue dans deux cas 
seulement, pour cause d'incompétence ou pour violation de 
la loi. Le gouvernement doit statuer dans un délai déterminé, 
seul ou après avis du conseil d'Etat; un recours au conseil 
d'Etat, par voix contentieuse , est permis (art. 47 à 54). 

Toute personne qui se prétend lésée par une décision de la 



2C6 COMPARAISON 

Députation provinciale, peut former un recours devant les tri- 
bunaux ordinaires , qui suspendent la décision , s'ils estiment 
qu'il y a lieu d'éviter un préjudice irréparable. I^ suspension 
judiciaire est examinée par le gouvernement, et jugée en der- 
nier ressort pur le Conseil d'Ëtat. 

Cotte législation très libérale est accompagnée d'une grande 
responsabilité des membres de la Députation provinciale, et 
d'un ensemble de pénalités, qui permettent au gouvememem 
de réprimer les abus. 

Le litre IIl de la loi provinciale régie spécialement cette 
responsabilité. Le gouvernement peut prononcer la réprimande, 
l'amende, ou la suspension, contre les députés provinciaux, 
pour infraction manifeste A la loi ou excès de pouviMt ; pour 
négligence ou omission dans l'accomplissement de leurs 
charges. La révocation dos députés provinciaux, eniporunt 
l'inéligibilité pendant six ans au moins, ne peut éire prononcée 
que par décision de la cour d'appel iaudiatcia'^. Le tribunal 
ïuprâme statue en dernier ressort {mi. 9.4). 

I.:i junte générale, en Portugal, administre tous les intérêts 
du district ; elle vote le budget qui est préparé par les ^ini 
de la commission permanente. 

Doivent être soumis ^ l'approbation du gouvememcot : 
l'aliénation et l'acquisition d'immeubles, les emprunts, la des- 
titution des employés du district. 

Les autres délibérations ne peuvent être annulées que pour 
vice de forme ou jKHir atteinte ponée au droit des tiers, et 
seulement par le tribunal administratif de district. 

En Autriclie (Cikleitlianie), les diètes provinciales ont des 
attributions plus étendues que celles de nos conseib gènénuz 
et des assemblées provinciales des autres pays de l'Europe. 

La diète de la basse Autriche, que nous citerons comme 
exemple , statue sur tout ce qui concerne : le budget et les 
cûuiptes-rendus financiers de la province ; tes impositions et 
leur emploi ; les édifices publics; les établissements de bienÊÙ- 
sance dotés par les fonds provinciaux, et l'agriculture. Laditic 
statue encore, dans les limites fixées par les lois générales, suc 




DE L'ORGANISATION PROVINClALIi 267 

les affaires communales, sur les affaires scolaires et ecclésias- 
tiques, sur les réquisitions pour le service militaire. 

Les lois qui règlerft TaUministration des provinces semblent 
donner à leurs assemblées le droit de faire des lois ; mais ce 
droit, qui porte seulement sur des points accessoires, est ac- 
compagné d'un droit de tutelle générale ; la sanction de l'em- 
pereur est nécessaire pour donner force de loi à toute délibé- 
ration; ce qui veut dire, qu'aucune délibération de la diète ne 
peut être mise à exécution avant l'autorisation de l'empereur. 

En outre, le gouvernement nomme le président et le vice- 
président de la Diète ; et toute proposition présentée par lui 
doit être mise d'abord en discussion. 

En Hongrie aussi, la compétence des assemblées de Comi- 
tat est plus grande que celle de nos assemblées départemen- 
tales, principalement en ce qui concerne la nomination des 
fonctionnaires du Comitat. Cette compétence, plus étendue 
autrefois, a été restreinte au rôle d'une assemblée délibérante ; 
les attributions executives ont été données ;i un comité d\id- 
ministration. 

La loi XIV de 1876 a fait rentrer le service sanitaire, qui 
comprend les aliénés, la vaccine, les nourrices, etc., dans les 
attributions de l'Etat. 

Les délibérations de l'assemblée de Comitat, concernant les 
impôts, les emprunts, le budget, les aliénations et acquisitions 
d'immeubles, doivent être approuvées par le gouvernement. 

Le Grnnd-Conscil des cantons Suisses a des attributions plus 
étendues que celles des assemblées provinciales des autres 
pays, et notamment de la France. Au point de vue de la 
centralisation, la nation Suisse est restée à la fédération, qui 
est une forme de Tunitc, et qu'il faut se garder de confondre 
avec la confcdcration. Les assemblées cantonales peuvent déli- 
bérer, dans les limites fixées par les lois fédérales, sur des 
points qui, ailleurs, sont de la compétence du pouvoir central ; 
par exemple, sur les traités de canton à canton, pour le règle- 
ment de leurs affaires communes ; mais ces traités sont sou- 
mis à l'approbation du gouvernement fédéral. Il faut ajouter 



268 COMPARAISON 

que le tribunal fédéral connaît des conflits de compétence , 
entre les autorités fédérales et les autorités cantonales. Cest 
donc une autorité centrale^ qui juge si une affaire doit ctre 
enlevée à la compétence cantonale. 

En Prusse, les diètes provinciales délibèrent et statuent sur 
les affaires qui intéressent la province ; elles déterminent aussi 
les principes qui doivent présider à l'administration des affai- 
res provinciales art. (34-40). Elles ont d'importantes attribu- 
tions en ce qui concerne la nomination des fonctionnaires. 
Doivent recevoir l'approbation des ministres, les délibérations 
qui se rapponent : aux impositions provinciales quand elles 
s'élèvent à plus de 25 **lo du produit total des impôts directs 
de l'Eut; à l'augmentation des impositions provinciales, 1(h:s- 
que les impôts nouveaux doivent avoir une durée de plus de 
cinq ans ; aux emprunts ; aux règlements concernant les mai- 
sons de correction, d'aliénés, de sourds -muets, d*aveuglcs; 
aux règlements sur le mode de nomination, de révocation 
ou de mise à l;i retraite des fonctionnaires provinciaux. Les 
autres délibérations ne sont soumises qu'au contrôle de l'État. 
Le président supérieur a le droit d'attaquer toute décision de 
la diète provinciale pour cause d'incompétence ou de viob- 
tion de la loi. Cest le tribunal administratif supérieur qui sta- 
tue. 

Nous avons indiqué vO les attributions des diètes de Gar- 
des. Cenaincs de ces attributions sont soumises, soit & la 
tutelle du roi, soit à celle des ministres, soit à celle des con- 
seils de district. 

Sont soumis à l'approbation du roi : les statuts et règle- 
ments; sont soumis à l'approbation du ministre, les impôts 
s'élevant à plus de 50 ''/o du produit total des impôts de TEut ; 
sont soumis à l'approbation des conseils de district, les alié- 
nations immobilières, les emprunts , les impositions nouvelles 
pour plus de cinq années (Loi de 1872, art. 76 — Loi de 
1875, '^^' ^8)- 

(1) Page i<>4. 



DÉ L ORGANISATION PROVINCIALE 2G9 

En Bavière, toutes les délibérations des diètes de Cercle sont 
soumises à l'approbation du roi. Toutes celles des diètes de 
district sont soumises à l'approbation de la régence de cercle. 

En Saxe, les délibérations relatives à l'emploi de la fortune 
du district, doivent être approuvées par le directeur de district. 

Dans les pays Scandinaves, le pouvoir décisif des assemblées 
provinciales est peu considérable. En Suède, les délibérations 
de la Landsting sont soumises, tantôt à l'approbation du roi, 
tantôt à celle du gouverneur. Il n'y a d'exception que pour 
le règlement intérieur du conseil, pour le droit de vérifier 
l'élection de ses membres, et pour la nomination des fonction- 
naires provinciaux. En Norwège, l'assemblée provinciale, for- 
mée des commissions executives des communes de Vamt^ se 
réunit une fois par an, pour répartir les contributions et voter 
les dépenses d'intérêt général. Les autres décisions appartien- 
nent au représentant du pouvoir central. En Danemark, le 
conseil de bailliage règle les affaires du bailliage, chemins, 
hôpitaux, etc., il repartit les dépenses et il vote le budget. 

L'approbation du ministre de l'intérieur est nécessaire pour 
raugmentation d'un cinquième, sur l'impôt moyen des trois 
années précédentes ; pour l'aliénation ou l'acquisition d'immeu- 
bles ; pour les emprunts. 



§ 8. — Droit de dissolution des assemblées 

provinciales. 

Dans quelques Etats de l'Europe, les assemblées provincia- 
les ne peuvent être ni dissoutes ni suspendues par le pouvoir 
central ; ce sont : l:i Belgique, la Hollande, la Hongrie et la 
Suède. 

En Espagne, la dissolution de la députation provinciale ne 
peut être prononcée que par décision des tribunaux ordinaires 
(art. 91 et 93), c'est-à-dire pour incompétence ou pour viola- 
tion de la loi. 



270 COMPARAISON 

§ 9. — Commission permanente et pouvoir exécutif 

dans la province. 

Une des attributions les plus importantes des conseils pro- 
vinciaux, est celle qui les fait participer au pouvoir executif 
provincial, et qui, dans certains pays, le leur donne tout en- 
tier. \ 

La France n'a organisé sa commission départementale qu'en 
1871 , et nous verrons qu'elle vient au dernier rang, pour les 
attributions qu'elle lui a données. 

Hn Suisse^ Ifi nomination d'un Conseil exécutif dans le 
canton date de l'époque où ce pays conquit son indépendance. 

En Hollande et en Belgique, la commission permanente 
date de 181 5, époque à laquelle remonte leur G>nstitudon 
commune. La Belgique, en 1836, ne fit que réfonner ses 
institutions provinciales. 

lin Portugal^ la commission permanente remonte ;i 1826, 
année où furent restaurées les libertés de ce pays. 

I:n Bavière, elle date de 1852; 

En Italie^ de 1859; 

En Russie, de 1861 ; 

En Espagne et en Hongrie, de 1870; 

En Prusse, de 1872 et 1875. 

L'expérience avait donc déjà prononcé, lorsque notre loi 
de 1871 sur les conseils généraux fut discutée, et l'on aurait 
de la peine à comprendre la résistance que la commission 
départementale rencontra pour entrer, même avec de minimes 
attributions, dans notre organisation locale, si l'on ne con- 
naissait les intérêts politiques des panis, et leurs doctrines sûr 
le rôle du gouvernement, lorsqu'ils sont au pouvoir. Aujourd'hui, 
la France est un des seuls pays de l'Europe où le pouvoir exé- 
cutif provincial ne soit pas partagé entre rassemblée provin- 
ciale, un comité nommé par cette assemblée, et le représen- 
tant du pouvoir central. 

Pour se rendre compte du rôle des assemblées et des 



\}K L'ORGANISATION PROVINCIALE 271 

commissions provinciales dans le pouvoir exécutif, il est 
ncccssairc de définir ce pouvoir. Il ne consiste pas, à faire par 
soi -môme. Un préfet n'exécute pas plus les chemins de son 
département que le Président de la République n'exécute ceux 
de la France. L'exécution proprement dite est le fait des ou- 
vriers appartenant aux divers corps de métiers, nécessaires à 
la construction d'un bâtiment ou d'une route. 

Le pouvoir exécutif, c'est le pouvoir de donner des ordres, 
de commander aux agents d'exécution, qui sont non-seulement 
les ouvriers et les manœuvres, mais encore les agents inter- 
médiaires chargés de transmettre les ordres qu'ils reçoivent de 
l'autorité supérieure, et de diriger, de surveiller ceux qui exé- 
cutent réellement les travaux. Une assemblée, ou une commis- 
sion ayant le droit de nommer, de révoquer et d'appointer 
les agents secondaires d'exécution, participe au pouvoir exé- 
cutif, quand môme elle ne donnerait pas d'ordres directs à ces 
agents, car il est certain qu'elle exerce sur eux un pouvoir 
tacite, qui les force à se conformer ;i sa volonté. 

lin France, l'article 45 de la loi de 187 1 n'accorde au 
conseil général que le droit de déterminer les conditions, aux- 
quelles seront tenus de satisfaire les candidats, qui voudront 
entrer dans les fonctions exclusivement rétribuées sur les 
fonds départementaux, et de fixer les régies des concours d'après 
lesquelles les nominations devront être faites. Cette loi n'a 
point admis que le pouvoir exécutif, dans le département, appar- 
tînt en commun au préfet et à la commission départementale. 
On a môme écarté l'expression de commission permanente, 
ce qui aurait rappelé la condition, imposée en Belgique aux 
membres de la députation, de résider au chef-lieu (i). 

La tutelle executive, organisée par la loi de pluviôse 
an VIII, est donc restée complète. Le préfet nomme et révoque 
les fonctionnaires payés sur les fonds du département, à moins 
qu'ils ne soient nommés et révoqués par le pouvoir central. 
Il est chargé de préparer toutes les afiaires qui seront sou- 

(i) V. Rapport de M. Savary, du 12 juin 1871. 



272 COMPARAISON 

mises aux délibérations du conseil général ; seul , il donne des 
ordres aux agents de l'exécution ; seul, il règle tous les détails 
journaliers que cette exécution comporte. 

En Italie, « il appartient au conseil provincial, en conformité 
des lois et règlements, de pourvoir par ses délibérations à la 
nomination, suspension et révocation des employés provin- 
ciaux » (loi du 20 mars 1865, art. 172, § 18). 

<( Le conseil provincial a des employés qui lui sont propres ; 
les chefs de service sont nommés par le conseil provincial; les 
autres employés, par la députation. » {Ibidem, art. 190.) Ces 
employés ne dépendent que de l'assemblée et de la députation; 
ils sont entièrement distincts des employas nommés par le 
préfet et qui sont chargés des affaires ressortissant de l'État; 
des locaux à part, dans les hôtels de préfecture, sont affeaés 
aux employés provinciaux. 

a La députation provinciale est composée du préfet, qui la 
convoque et la préside, et des membres élus par le conseil 
provincial à la majorité absolue des suffrages » (art. 179). 

(( La députation provinciale : 

i*' Représente le conseil dans l'intervalle de ses sessions; 

2"" Pourvoit à l'exécution des délibérations du conseil pro- 
vincial ; 

3*" Prépare le budget des recettes et des dépenses; 

4"" Suspend les employés des bureaux et des établissements 
provinciaux , sauf à en référer au G)nseil ; 

5° Nomme, suspend, révoque les employés salariés à b 
charge de la province ; 

6° Intervient au contrat et détermine les clauses, confor- 
mément aux délibérations du conseil ; 

7 Délibère sur la distribution des sommes portées au 
budget pour les dépenses imprévues, et sur le virement d*un 
article à un autre de la même catégorie ; 

8^ Fait les actes conservatoires des droits de la province ; 

9° En cas d'urgence, fait les actes et donne les avis réser- 
vés au Conseil, en informant celui-ci dans sa première 
séance ; 



1)K INORGANISATION PROVINCI AL!*: 273 

10° Accomplit les études préparatoires des affaires à sou- 
mettre aux délibérations du Conseil; 

1 1" Rend annuellement compte au Conseil, de son adminis- 
tration ; 

12® Exerce, envers les communes, les associations et les 
œuvres pies , les attributions de tutelle que la loi lui confie ; 

13* Rassemble chaque année, dans un rapport général, 
toutes les notices statistiques relatives à Tadministfation de la 
province, et les soumet tant au gouvernement qu'au conseil 
provincial, dans les formes établies par les règlements généraux ; 

14® Donne son avis au préfet, toutes les fois qu'elle en est 
requise. » [Ibid,, art. 180); 

« Le préfet, en sa qualité de président de la députation 
provinciale : 

i" Représente la province en justice ; 

2*' Procède, au sujet des contraventions aux règlements 
provinciaux, conformément aux articles 147, 148 et 149; 

3° Signe les actes relatifs aux intérêts de Tadministration 
provinciale ; 

4° Exerce la surveillance sur les bureaux et les employés pro- 
vinciaux ; 

5° Assiste aux enchères, en personne ou par l'intermédiaire 
d'un des membres de la députation provinciale, qu'il aura 
délégué ; 

6" Signe les mandats concurremment avec un membre de 
1:1 députation provinciale. » 

On voit quel rôle minime joue le préfet dans le pouvoir 
executif de la province. Il ne décide jamais par lui-même, il se 
borne à signer les pièces, pour leur donner un caractère offi- 
ciel, et à s'assurer que les employés des bureaux et autres 
agents arrivent ;\ l'heure exacte, travaillent avec assiduité et 
se conforment aux ordres de la députation. 

Un Règlement d'ordre et de service intérieur {i), en date du 

(i) Ce règlement a été reproduit par M. Fcrrand dans l'appendice 
de son ouvrage sur les Institutions administratives en France et à 
\ étranger, page 180. 

18 



274 COMPARAISON 

21 août 1871, détermine bien tous les détails pratiques de 
cette organisation. 

« Art. 2. — La députadon élit dans son sein et à la majo- 
rité des suffrages, un député qui porte le titre de Direaeur. 
Ce député reste en fonctions pendant trois mois, mais il pcui 
être maintenu. La surveillance des bureaux provinciaux, 1: 
signature des mandats, le contrôle de l'économat, sont dan! 
les attributions du député-directeur. 

» Art. 3. — Pour l'étude des affaires, la députation pro- 
vinciale se partage en quatre commissions permanentes, ayani 
pour compétence, l'administration et le contentieux, lc2 
finances, l'instruction publique et l'assistance publique, enfin 
les constructions, routes, eaux et forêts. 

» Art. 8. — Sont de la compétence de la commission ad- 
ministrative et du contentieux: la nomination, la suspension, 
la révocation des employés; le contentieux; la préparation 
des règlements; la création et l'organisation des nouveaux 
établissements provinciaux, etc. 

» Art. 9. — Sont de la compétence de la commission des 
finances: le budget, les emprunts^ la trésorerie, les dépenses 
des communes, etc. 

» Art. 10. — Sont de la compétence de la commission 
d'instruction et d'assistance : l'instruction secondaire et 
technique, l'inspection des écoles, la surveillance des établis- 
sements d'assistance,* l'allocation des secours pour tout ce qui 
se rapporte aux institutions locales, etc. 

» Art. II. — Il appartient à la commission des travaux, de 
traiter toutes les affaires relatives aux ponts et passages, h, 
l'entretien des roules construites, à la construction des nou- 
velles routes, aux concessions et autorisations^ ayant pour 
objet la création d'ouvrages d'an ou de travaux de toute 
nature, etc. 

» An. 12. — Toutes les fois qu'il s* agit d'affaires qui, sous 
des rapports différents, peuvent être de la compétence de 
plusieurs commissions , ces affaires doivent être étudiées par 
chacune des commissions intéressées. 



DK LORGANISATION PROVINCIALE 275 

» Art. 14. — La députation se réunira en séance ordinaire 
deux fois par semaine, pour traiter, soit les aflaires concernant 
spécialement Tadministration provinciale, soit les affaires qui 
ont trait à la tutelle des communes et des oeuvres pies. 

» Art. 15. — Des séances extraordinaires auront lieu toutes 
les fois qu'il en sera besoin. 

» Art. 16. — Le préfet, président, règle la discussion. 

» Art. 18. — Les députés suppléants peuvent assister aux 
séances, ils ont droit de prendre la parole; toutefois, ils 
n'ont voix délibérative que lorsqu'il s'agit d'affaires dans les- 
quelles ils ont été nommés rapporteurs, et quand ik occupent 
la place d'un des députés titulaires absent. 

» Art. 22. — Chaque député a le droit de faire toutes les 
propositions qu'il croit utiles, quoiqu'elles ne soient pas por- 
tées sur l'ordre de jour. La discussion devra toutefois être re- 
mise à la séance suivante, sauf en cas d'urgence. » 

Nous avons voulu donner le texte même des articles de la 
loi du 21 mars 1S65 , et du rcglcmcnt du 21 août 1871, qui 
déterminent les attributions du pouvoir exécutif provincial en 
Italie, afin qu'on ne nous accusAt pas d'avoir ex-igéré, sur un 
seul point , le pouvoir du conseil provincial et celui de la dé- 
putation. Grtte organisation nous fera d'ailleurs comprendre 
celles que nous allons rencontrer en Belgique, en Hollande, 
ai Autriche, etc., et qui lui sont presque identiques. 

F.n Belgique, le conseil provincial nomme tous les employés 
provinciaux, h Tcxception de ceux dont elle laisse la nomina- 
tion à la déput.ition pcrm.inente. La députation délibère sur 
tout ce qui concerne rexécution des décisions du conseil ; le 
gouverneur ne peut donner aucun ordre qui n\iit été délibéré 
par elle. La dépui.ntion peut défendre en justice à toute action 
intentée contre la province ; elle peut intenter, sans délibéra- 
tion préalable du conseil, les .icli(»ns relatives uix biens meu- 
bles, les actions possessoires et f.iirc tous .ictes conservatoires. 

Le gouverneur n'est donc en Belgique , au point de vue 
des mtérto provinciaux, qu'un agent de transmission des or- 




276 COMPARAISON 

m 

dres de la députation. Cependant, il Ëiut ajouter qu'il préside 
la députation avec voix délibérative. Cest lui qui donne les 
ordres aux bureaux, et c*est dans ce sens qu'il est chargé de 
l'exécution ; mais ces ordres ne sont donnés qu'en vertu de 
décisions prises chaque jour par la députation. D a un recours 
devant le roi contre ces décisions, qui deviennent exécutoires 
au bout de 40 jours, si le gouvernement n'a pas statué. 

Dans les Pays-Bas, la commission permanente est seule 
chargée de la nomination des fonctionnaires de la province. 
Non-seulement elle les nomme et les révoque, nuis elle gère 
les propriétés et les revenus de la province ; elle passe les 
baux, elle représente la province en justice. Le commissaire 
du roi se borne à la présider avec voix délibérative, et à signer 
toutes les pièces émanant des Ëtats de la province. Il ne peut 
faire, ni commander, aucun acte qui n'ait été préalablement 
décidé par la commission. Il n'est donc qu'un agent de trans- 
mission des ordres du pouvoir provincial. 

En Espagne, la députation (assemblée provinciale*) nomme 
et révoque les employés e^ fixe leurs traitements. La révoca- 
tion des fonctionnaires de l'enseignement est soumise à des 
règles spéciales. Le chef du secrétariat, nommé après un con- 
cours, prépare les affaires de la députation et de la commis- 
sion ; il tient la correspondance ; il signe les pièces officielles 
avec le président de la députation. L'assemblée provinciale a 
donc une part considérable dans le pouvoir exécutif. La part 
de la commission s'en trouve amoindrie ; mais, nous verrons 
que d'un autre côté, elle s'augmente d'attributions consultatives 
et contentieuses importantes. 

La commission provijiciale surveille l'exécution des délibé- 
rations de la députation, qu'elle remplace en son absence. 

Le gouverneur est chargé de faire exécuter les décisions de 
la commission, qu'il préside avec voix consultative. Il peut en 
suspendre l'exécution dans les termes prescrits par la loi. D 
agit comme représentant de la province, dans les accioos à 



U\i L'ORGANISATION PKOVINCIALfc: 277 

intenter on à soutenir, dans les contrats, dans les enquêtes. 
Il peut prendre des arrêtés, il peut obvier aux oppositions et 
négligences des fonctionnaires nommés par la députation , sauf 
à en rendre compte à celle-ci. 

En Portugal, la junte de district nomme, suspend, révoque 
les employés payés sur les fonds du district, et même les pro- 
fesseurs. Elle détermine le nombre et la nature des emplois ; 
elle en fixe les traitements. 

Cest la commission qui exécute et le gouverneur qui sur- 
veille ; les rôles sont donc absolument intervertis, si on 
comp.ire ce p.iys à la France. La connnission correspond 
directement avec les agents d'exécution ; elle prépare le bud- 
get ainsi que les affaires qui doivent être soumises à la junte ; 
elle ordonnance le paiement ; elle représente le district, soit 
en justice, soit dans les contrats et marchés publics. 

Le gouverneur exerce la tutelle sur les établissements de 
bienfaisance, après avoir pris l'avis du conseil de district ; il 
approuve leur budget et révoque au besoin leurs administrateurs; 
mais il ne peut les remplacer que provisoirement, en attendant 
une nomination nouvelle par la junte (code administratif i8o 
i I9S . 

En Autriche [\\ la Diète provinciale nomme, suspend et 
révoque les employés. Le comité permanent exerce le pouvoir 
exécutif; il dirige et surveille les fonctionnaires provinciaux ; 
il met h exécution toutes les décisions de la Diète; il admi- 
nistre les biens et les établissements provinciaux ; il représente 
Il province en justice et dans les contrats. Le président de la 
diète, nommé par I empereur, préside an<;si le comité penna- 
ncfU. Il peut arrêter l'éxecution d*nne décision du comité, 
lorsqu'il l'estime contraire aux lois, et renvoyer l'affaire à la 
décision de l'empereur, par l'entremise du gouverneur. 



(i) Nous choisissons comme type l'or^nnisation de la Bitse-Au> 
triche 



ma: 



278 COMPARAISON 

En dehors de' la direction des affaires politiques qui sont 
centralisées, le gouvernement n'exerce qu'une surveillance 
générale sur l'administration provinciale. Œtte décentralisation 
ne dépasse pas celle du Portugal ni même celle de la Hol- 
lande , et nous allons voir qu'en Prusse , l'indépendance des 
pouvoirs locaux n'est pas moins grande qu'en Autriche. 

En Hongrie, l'assemblée du Comitat nomme le vice-gouver- 
neur (alispan) qui est le véritable chef de l'administration. Elle 
nomme le chef d'arrondissement (S:^olgabiro)y qui sert d'inter- 
médiaire entre l'assemblée et les communes, pour la tutelle et 
la surveillance de ces dernières. Elle nomme les principaux 
fonctionnaires du Comitat. 

Le comité exécutif comprend 21 membres, qui sont : 
i^ Dix membres élus par l'assemblée du comitat; 2® Cinq fonc- 
tionnaires nommés également par cette assemblée^ et, parmi 
eux , l'Alispan ou sous-gouvcmeur ; 3^ Six fonctionnaires nom- 
més par le roi, et, parmi eux, le Fo-ispan ou gouverneur. Ce 
dernier, pris parmi les membres de la haute noblesse , et sié- 
geant souvent ;\ la chambre des Magnats, laisse le plus habi- 
tuellement la présidence du comité à l'alispan. 

Cette composition mixte du comité tient à ce que le comité 
a, lui-même, des attributions mixtes. Il est chargé d'affaires qui 
sont d'intérêt général, tels que la perception des impôts directs 
et indirects, la surveillance du service des postes et tèl^ra- 
phes. Il a, en outre, des attributions contentieuses, dont nous 
nous occuperons plus loin. 

En ce qui concerne les affaires provinciales, le comité d'ad- 
ministration est chargé de l'exécution des décisions de rassem- 
blée du Comitat, de la création et de l'entretien des chemins, 
de l'entretien et de la surveillance des écoles, de la surveil- 
lance des prisons. Le Fo-ispan peut déférer les décisions du 
comité au ministre, qui doit statuer dans les quinze jours ; 
passé ce délai , elles deviennent exécutoires. 

Cette organisation présente deux particularités remarqua- 
bles : d'abord la direction et l'exécution sont données à un 
pouvoir mixte, composé de membres, nommés en partie par 



DE L'ORGANISATION PROVINCIALE 270 

le pouvoir local et en partie par le pouvoir central, ce qui pro- 
duit un contrôle réciproque des deux pouvoirs. Ensuite, la 
direction et l'exécution sont confiées en partie à des membres 
sortis de l'élection politique et en partie à des fonctionnaires 
techniques, ce qui tend à produire une bonne administration. 

En Prusse, non-seulement l'assemblée provinciale statue 
sur la création des emplois publics et règle le nombre et le 
mode de nomination des fonctionnaires, mais elle choisit en- 
core, sauf confirmation par le roi, le Directeur de la province 
et les fonctionaires supérieurs qui doivent assister ce Directeur, 
dans l'administration des affaires. De plus, elle nomme un 
comité provincial composé de sept à treize membres , suivant 
les provinces. Les membres de ce comité ne sont pas néces- 
sairement tous choisis dans la diète, ce qui permet de nom- 
mer des hommes spéciaux , recommandés par leur talent et 
par leur caractère. Le comité se réunit aussi souvent que les 
affaires le demandent. II est présidé par le directeur de la 
province ; il est chargé d'expédier les affaires relatives aux 
intérêts provinciaux et de préparer celles qui doivent être 
soumises h h dicte, notamment le budget ; il administre les 
biens et les établissements de la province ; il nomme tous les 
employés qui ne sont pas nommés par la diète (loi du 29 juin 
1875, ^"î" l'organisation des provinces, art. 58 à 61). 

Le directeur de la province est chargé d'exécuter les déci- 
sions de la diète et du comité ; il est assisté dans ce travail 
par les fonctionnaires supérieurs nommés par la diète. 

Il n'y a pas de confusion entre les attributions du comité et 
celles du directeur. Tous les deux concourent au pouvoir exé- 
cutif, mais pour une part différente : le comité participe au 
pouvoir exécutif en nommant les employés inférieurs, en rap- 
pelant à l'exécution des décisions de la diète, les employés qui 
s'en écarteraient; il y participe en réglant tous les points 
secondaires qui n'ont pas été réglés explicitement par la diète, 
et en suppléant Ji ce que les décisions peuvent laisser d'obscur 
ou d'incomplet. Le directeur de la province est chargé de 



280 COMPARAISON 

toute la correspondance avec les agents d'exécution, et de leur 
donner directement des ordres. 

En Prusse, on n'admet pas la séparation absolue du pou- 
voir délibératif et du pouvoir exécutif. Il y a immixtion' cons- 
tante de la diète dans le pouvoir exécutif; le comité participe 
également aux deux pouvoirs. On a pensé qu'un |K)uvoir déli- 
bérant n'est certain de voir ses décisions exécutées, telles qu'il 
les a conçues, que s'il prend part au pouvoir exécutif au moins 
en nommant ceux qui seront chargés d'en diriger l'exécu- 
tion. On admet, dans l'administration provinciale, ce qui est 
admis en France pour l'administration générale, puisque notre 
parlement choisit en réalité les ministres chargés de diriger 
l'exécution. 

Le président supérieur, nommé par le roi, ne parait pas dans 
le pouvoir exécutif de la province. Son rôle se borne à une 
surveillance générale, qu'il ne peut exercer qu'assisté d'un 
conseil provincial , choisi en partie par le gouvernement et en 
partie par le comité. 

Dans le cercle, qui est le centre le plus actif de l'adminis- 
tration locale, nous trouvons, comme dans la province, le 
pouvoir exécutif entre les mains de la diète et de son comité, 
mais d'une manière encore bien plus complète. 

La diète de cercle a le droit de présenter des propriétaires 
du cercle, comme candidats aux fonctions de LandrAb, 
pourvu qu'ils soient aptes à les remplir. Elle règle le nombre 
et le traitement des employés du cercle et décide de la création 
ou de la suppression des emplois. 

C'est le comité de cercle, composé de six membres élus par 
la diète et renouvelables par tiers tous les deux ans, qui nomme 
les employés du cercle, qui dirige et surveille leur gestion. Il 
prépare le budget, ainsi que toutes les affaires qui doivent 
être soumises aux déUbérations de la diète. Il £iit chaque 
année un rapport sur l'état des affaires (loi du 13 décembre 
1872 sur l'organisation des cercles). 

Le landrath, nommé par le roi, convoque et préside le co- 
mité avec voix délibérative ; il signe la correspondance et tou- 



DIC L'ORGANISATION PROVINCIALE 281 

tes les pièces officielles. Les contrats, qui engagent le cercle 
vis-à-vis des tiers, doivent aussi être signés par deux membres 
du comité. La voix délibérative et prépondérante du Landrath 
tient à ce que le comité ne s'occupe pas seulement d'affaires 
spéciales au cercle ; il est encore chargé d'assister le landrath 
dans l'administration des affaires d'intérêt général, tels que les 
règlements de police, la tutelle des communes et la juridiction 
non contentieuse. 

En Suisse, dans le canton de Berne , le Conseil exécutif est 
composé de neuf membres, tous fonctionnaires de l'ordre 
administratif, mais nommés, y compris le président, par le 
Grand^- Conseil dont il fait exécuter les décisions; il choisit 
tous ceux des employés dont la nomination n'appartient pas 
au Grand-Conseil. Chacun de ses membres est à la tête de 
l'une des branches de l'administration. 

Dans chaque district, un préfet, nommé par le Grand-Con- 
seil, est placé sous les ordres du Conseil executif. 

Dans le canton de Genève, le pouvoir exécutif appartient 
au Conseil d'Htat, qui est élu directement par le suffrage uni- 
versel. Le Conseil d'Etat choisit son président et son vice-pré- 
sident ; il nomme les employés et règle leurs occupations ; il 
révoque ceux dont la nomination n'est pas réservée à d'autres 
corps ; chaque département administratif est dirigé par un con- 
seiller d'Etat responsable. 

Dans les cantons de Vaud et de Zurich, le Conseil exécutif 
est élu par le Grand-Conseil. 

En Russie, l'assemblée provinciale nomme les principaux 
fonctionnaires provinciaux et fixe leur traitement ; elle élit 
aussi une commission provinciale composée de six membres. 
Cette commission siège pendant toute l'année. Elle est char- 
gée de la gestion et de l'exécution des affaires. Elle choisit et 
nomme les employés des bureaux, auxquels elle donne direc- 
tement des ordres ; elle prépare le budget, ainsi que toutes 
les affaires qui doivent être soumises à l'assemblée provin- 



282 COMPARAISON 

ciale ; elle passe tous les contrats au nom de la province et 
délivre les mandats de paiement (décret du 13 janvier 1864 
sur l'organisation des provinces). 

En Bavière, la diète de cercle ne nomme aucun employé ; 
elle élit un comité permanent qui la représente hors session, 
et qui peut délibérer, seulement en cas d'urgence, sur les pro- 
jets de routes et de travaux publics, sur les procès et transac- 
tions. Ce comité, qui élit son président, peut aussi donner son 
avis sur l'administration des affaires provinciales ; il inspecte 
et contrôle l'administration des biens de la province et des 
établissements entretenus à ses frais. 

Le comité de cercle, pas plus que la diète, ne participe donc 
au pouvoir exécutif. Ce pouvoir est exercé par le Conseil de 
régence composé de fonctionnaires nommés par le roi, et dont 
le président remplit à peu près le rôle de nos préfets. 

La diète de district nomme également un comité dans son 
sein. La présidence en appartient au chef de l'arrondisse- 
ment, qui préside aussi la diète de district. Le comité est 
chargé de l'administration des biens du district; il a des 
attributions plus étendues que notre commission départemen- 
tales, car il est charge de préparer et de surveiller toutes les 
affaires qui doivent être soumises ;\ la diète ; d'établir le Inid- 
f;et ; d'ordonnancer les mandats de paiement et de représenter 
'e district dans tous les contracts. 

En Suède, l'assemblée provinciale n'élit pas de comité, mais 
elle nomme et révoque les employés de la province et» entre 
autres, le secréuire chargé de la direction des bureaux et le 
caissier ; elle règle la distribution des services entre les em- 
ployés ; elle participe donc dans une large mesure au pouvoir 
exécutif. 

En Danemark et en Norwège, le pouvoir exécutif provincial 
est entre les mains du représentant du pouvoir central. 

Dans toute l'Europe nous ne trouvons que cinq États dans 
lesquels le pouvoir exécutif provincial ne soit pas exercé» à 



DE L'ORGANISATION PROVINCIALE 283 

un certain degré, par les assemblées locales. Ce sont : la 
France, le Danemark, la Norwège, la Bavière et la Saxe. Ces 
deux dernières doivent être placées avant la France, car 
les comités de districts y ont des pouvoirs plus étendus que 
ceux de notre commission départementale. . 

La France se trouve donc au dernier rang avec le Dane- 
mark et la Norwège. 

§ 10. — Commissions spéciales. 

Dans un assez grand nombre de pays, l'assemblée provin- 
ciale nomme des commissions spéciales , en dehors de la com- 
mission permanente. En France, en Belgique, en Italie, elle 
peut charger un ou plusieurs de ses membres de correspondre 
avec les autorités et les fonctionnaires de la province, et de se 
rendre sur les lieux pour recueillir tous les renseignements qui 
lui paraîtront nécessaires. 

Dans les Pays-Bas, l'assemblée a le droit d'enquête, soit 
en s'adressant aux fonctionnaires de la province, soit par des 
commissions qu'elle nomme et qui se transportent sur les 
lieux. Les frais d'enquête peuvent être mis à la charge des 
fonctionnaires qui ont refusé de donner, par écrit ou verbale- 
ment, les renseignements qu'on leur a demandés. Dans ce 
royaume, l'Assemblée provinciale peut nommer une com- 
mission, ayant pour mission de poursuivre le commissaire du 
roi ou les membres de la commission permanente, en cas de 
dépenses non justifiées. 

En Russie, l'assemblée choisit, parmi ses membres, des 
mandataires chargés de gérer les propriétés et les établisse- 
ments appartenant à la province, et de remplir différentes 
missions que l'assemblée leur confie (art. 59); elle nomme 
une commission spéciale pour la revision des comptes. 

En Prusse, les Diètes de provinces et de Cercles élisent 
des commissions spéciales qui prennent part à l'administration. 

En Italie, le conseil provincial choisit les vérificateurs 
(tevisori) du compte de la députation provinciale; il peut dé- 



284 COMPARAISON 

léguer un ou plusieurs de ses membres pour veiller sur le 
fonctionnement des établissements publics provinciaux. 

§11. — Concert entre les assemblées provinciales. 

Le droit des assemblées provinciales, de correspondre entre 
elles, qui a été rendu à nos conseils généraux par la loi de 
1871, dans le but de régler des affaires communes^ existe de- 
puis longtemps dans la plupart des pays de l'Europe. Nous 
citerons les Pays-Bas, le Portugal, la Hongrie, la Suisse. 

Dans quelques États , la loi interdit formellement cette en- 
tente ; ce sont la Bavière et TAutriche. 

§ 12. — Règlements provinciaux. 

En Belgique, le conseil provincial peut faire des règlements 
provinciaux d'administration et des ordonnances de police, 
prescrivant jusqu'à 8 jours de prison et 200 francs d*amendc. 

En Italie, ce conseil fait des règlements d'administration 
concernant la province ou les établissements qui dépendent 
d'elle. 

En Russie , il peut édicter des règlements obligatoires pour 
tous les corps électifs de la province, en se renfermant dans 
ses attributions. 

En Suisse, le Grand Conseil de canton Ëiit des r^le- 
ments et ordonnances qui souvent portent le nom de lob 
cantonales. 

En Prusse, la Diète provinciale détermine les principes qui 
doivent présider à l'administration des affaires dont elle est 
chargée; la Diète de Cercle a le droit d'édicter des disposi- 
tions statutaires et réglementaires. 

En France le conseil général ne participe, à aucun degré, 
aux règlements départcmenuiux. 



DE L'ORGANISATION PROVI NCI ALE 285 



§ i3. — Tutelle des communes. 

Les conseils provinciaux et les commissions permanentes 
sont généralement chargés d'une partie, ou même de la totalité 
de la tutelle des communes. 

En France, dans chaque commune, le tarif de la taxe mu- 
nicipale sur les chiens est arrêté d'après l'avis du Conseil gé- 
néral (loi du 2 mai 1855). L'article 4 de la loi du 18 juillet 
1866 donne au Conseil général le droit de fixer tous les ans 
le nombre des centimes extraordinaires, que les conseils mu- 
nicipaux pourront voter. La loi de 1871 (art. 86) a décidé 
que la Commission départementale prononcerait, sur Tavis 
des conseils municipaux , la déclaration de vicinalité , le clas- 
sement, l'ouverture et le redressement des chemins vicinaux 
ordinaires ; qu'elle exercerait à cet égard les pouvoirs attribués 
au préfet par la loi du 21 mai 1836. 

L'article 48 (§ 4) donne au Conseil général le droit de dé- 
libérer sur les demandes des conseils municipaux , pour l'éta- 
blissement ou le renouvellement des taxes d'octroi, en dehors 
du tarif général ; l'article 45 (§24, 25) lui donne le droit de 
statuer définitivement : i** Sur les délibérations des conseils 
municipaux, ayant pour but l'établissement, la suppression ou 
le changement des foires et marchés ; 2® Sur les délibérations 
ayant pour but la prorogation des taxes additionnelles d'octroi, 
ou l'augmentation des taxes principales au-delà d'un décime. 

La loi du 21 mai 1873 a encore étendu la tutelle du Con- 
seil général sur l'administration financière des communes, en 
exigeant (art. 7) l'assentiment du Conseil général, lorsque les 
commissions administratives des établissements de bienfaisance 
voudront porter du quart au tiers, la portion de leur revenu 
aff^ectéc aux secours i domicile. 

En dehors de ces questions financières, la loi de 1871 a 
confié aux conseils généraux, le droit de fixer les sections élec- 
torales pour l'élection des conseils municipaux et de statuer 
sur le changement de circonscription des communes dans le 



286 COMPARAISON 

même canton , lorsqu'il y a accord entre les conseils munici- 
paux. Tout le reste de la tutelle des communes est de la 
compétence du préfet. 

' Nous avons été largement précédés et dépassés dans cette 
voie, par la plupart des États de l'Europe. 

Hn Belgique, la tutelle de la commission pennonente ponc 
sur toute l'administration communale ; son avis est touiours 
demandé, et son contrôle s* exerce même quand son approba- 
tion préalable n'est pas exigée. C'est la commission pemu- 
ncnte qui inscrit d'office, au budget municipal, les dépenses 
obligatoires en cas d'omission. 

Le pouvoir central n'agit jamais seul dans la tutelle, ni dans 
le contrôle de l'administration des communes; lorsqu'il sus- 
pend la décision d'un conseil municipal, la commission per- 
manente décide si la suspension doit être maintenue; sauf 
appel au roi, par le gouverneur ou par la commune. 

Dans les Pays-Bas , la tutelle des communes est exercée de 
la mâmc manière qu'en Belgique. Nous citerons la fixation 
du nombre des écoles, les matières de renseignement, U 
suspension et la fermeture des cours, la nomination et la ré- 
vocation de l'instituteur, qui sont soumises à l'approbation de 
la députation permanente (Loi du 17 août 1878). Les dépenses 
obligatoires peuvent être inscrites d'office par la députation. 

Il en est à peu près de même en Italie, en Espagne et en 
Portugal, oïl la tutelle de la députation permanente s'exerce 
sur presque tous les points. Le préfet et les communes peu- 
vent former un recours devant le roi, contre les décidons 
de cette tutelle: 

En Autriche, qui passe pour un pays fédératif, il est assez 
remarquable que la tutelle sur les communes est beaucoup 
plus exercée par le pouvoir central, que par les diètes de pro- 
vince. Celles-ci se bornent à autoriser les taxes nouvelles et 
l'augmentation des centimes additionnels au-delà d'une cer- 
uine limite ; c'est le gouverneur seul qui exerce le reste de b 
tutelle sur les communes. Son autorisation est nécessaire 
lorsqu'il s'agit d'aliénations de propriétés communales et d'em- 



DE L'ORGANISATION PROVINCIALL: 287 

prunts, si le montant dépasse le revenu d'une année; c'est 
lui qui inscrit d'office, au budget de la commune, les dépenses 
obligatoires , quand le conseil municipal ne l'a pas fait. Il a le 
droit de dissolution. 

En Hongrie , la tutelle des communes est encore plus entre 
les mains du pouvoir central qu'en Autriche. C'est le ministre 
de l'intérieur qui approuve les délibérations des conseils mu- 
nicipaux des villes et c'est le bourgmestre , véritable fonction- 
naire central , qui exerce la tutelle sur les communes rurales. 

En Prusse, le comité de cercle possède des attributions de 
tutelle et de contrôle très étendues. Aux termes de la loi 
du 26 juillet 1876, il est chargé de l'inspection «des affaires 
de bailliage et des communes rurales. Il est chargé d'approu- 
ver certaines décisions du comité de bailliage; ainsi que les 
arrêtés de police du bailli , lorsque le comité de bailliage s'y 
refuse, et de statuer en général sur les arrêtés du bailli. Il 
ne faut pas oublier que le bailli est un représentant du pou- 
voir central. 

Pour les communes rurales, le comité statue sur l'augmen- 
tation du nombre des échevins ; il donne son assentiment à la 
nomination, par le Landrath, du chef de la commune! (maire 
et juge) et des membres du comité de direction. Il a le droit 
de prendre des arrêtés coërcitifs en matière de police sanitaire 
et vétérinaire (Loi de 1876, art. 82). Il règle les annexions 
de territoire à une commune. Il confirme les statuts d'organi- 
sation municipale , les décisions relatives, au droit de vote, à la 
composition de la représentation municipale (Loi de 1832, 
art. 22; loi de 1876, art. 40 et 53). Enfin, le comité de 
cercle doit approuver les aliénations et les emprunts. 

En Bavière, en Saxe, dans les pays Scandinaves, la tutelle 
des communes est exercée par le pouvoir central. 

En résumé : la tutelle donnée aux pouvoirs locaux sur l'ad- 
ministration communale, ne porte en France que sur quelques 
points ; chez la plupart des autres peuples , elle porte sur toute 
ou presque toute l'administration communale. 



288 COMPARAISON 



§ 14. — Attributions contentieuses. 

Dans plusieurs pays^ les conseils provinciaux et les comités 
permanents ont des attributions contcntieuses très importantes. 

Hn France, le Conseil général est juge des réclamations 
élevées par les conseils d'arrondissement sur la répartition de 
rinipôt direct. 

La loi du 5 avril 1851, sur les secours et pensions à accorder 
aux sapeurs-pompiers municipaux^ victimes de leur dévouement 
dans les incendies , charge le Conseil général de juger en der- 
nier ressort tout recours, soit du préfet, soit des maires, soit 
des parties intéressées , contre les délibérations des conseils 
municipaux sur cet objet (art. 6). 

Le Conseil général juge encore les difficultés élevées rcbti- 
vemcnt à la répartition de la dépense des travaux qui intéres- 
sent plusieurs communes. 

En Belgique, toute réclamation contre les élections com- 
munales , et celles qui se présentent à propos de la vérification 
des pouvoirs, sont portées devant la députation permanente, 
qui est tenue de statuer dans les trente jours de l'élection. Le 
gouverneur peut, dans un délai de huit jours, après la dècbion, 
ou après l'expiration des trente jours, former un recours 
devant le roi, qui statue dans la quinzaine du pourvoi. 

En France, c'est devant le conseil de préfecture que sont 
portées ces réclamations. 

Dans les Pays-Bas, de même qu'en Belgique, les contesta- 
tions relatives aux élections municipales et à la vérification 
des pouvoirs, après avoir été jugées d'abord par le conseil 
municipal, sont portées en appel devant la commission, dont 
les décisions peuvent être déférées au roi, qui statue en der- 
nier ressort. L'État provincial concilie les communes en nu- 
tière de débats administratifs , ou les renvoie au roi. 

En Italie, la loi du 25 mars 1865 a enlevé aux conseils de 
préfecture les attributions contentieuses (art. 5 et 6). Il n*y a 
point de tribunaux administratifs. La députation provinciale 



DE L'ORGANISATION PROVINCIALE 289 

statue sur les réclamations relatives aux listes électorales mu- 
nicipales et provinciales , sauf appel devant les cours royales ; 
elle statue, en appel, sur les contestations qui s'élèvent à propos 
de la vérification des pouvoirs des conseillers municipaux. Les 
questions qui touchent à la capacité légale des citoyens sont 
renvoyées devant les tribunaux ordinaires (art. 73 et 75.) 

En Suisse , le Grand-conseil cantonal statue sur les conflits 
qui s'élèvent entre les autorités du canton. 

En Portugal la junte de district intervient d'une manière 
très importante dans la formation du tribunal administratif de 
district [Conselljo] ; elle propose au gouvernement une liste de 
trois candidats pour chaque place vacante. Ce tribunal a des 
attributions consultatives et contentieuses qui rappellent celles 
de nos conseils de Préfecture, mais il a, en plus, l'indépen- 
dance qui résulte de son mode de nomination. Il faut remar- 
quer que les fonctions des membres du conselho , ne durent 
que 4 ans, et que pour être réélus, les membres doivent être 
de nouveau présentés par la junte. Ce tribunal a été orga- 
nisé par les articles 231 à 263 du code administratif. 

En Espagne, la Commission permanente a des attributions 
contentieuses analogues à celles de nos conseils de Préfecture ; 
elle juge les litiges relatifs à l'exécution et à l'interprétation 
des marchés de travaux publics, et aux protestations contre les 
élections municipales. Deux fonctionnaires lui sont adjoints 
(art. 58), lorsque l'intérêt de l'Etat se trouve en opposition 
avec celui de la province. 

En Hongrie, il n y a point de tribunaux administratifs spé- 
ciaux ; les affaires sont portées devant les tribunaux ordinaires, 
sauf celles qui sont du ressort du comité d'administration. 
Ce comité, dont 15 membres sur 24 sont nommés par l'assem- 
blée du Comitat, est juge des contestations concernant les pres- 
tations en nature, ainsi que des difficultés qui s'élèvent entre 
les particuliers et les agents des postes et télégraphes ou des 
chemins de fer, quand les faits n'ont pas le caractère de con- 
travention. 

Mais, c'est en Prusse surtout que nous allons voir se déve- 

«9 



290 COMPARAISON 

lopper Tautorité judiciaire administrative des pouvoirs locaux. 
La justice administrative y est rendue: au i*' degré par le co- 
mité de cercle; au 2^ degré par le tribunal administratif de dis- 
trict ; au 3^ degré par le tribunal administratif supérieur, qui 
siège à Berlin. Cette organisation, sur laquelle nous appelons 
l'attention , a été fixée d'abord par la loi du 28 juillet 1876, 
réglant la compétence des autorités administratives et des 
tribunaux administratifs; ensuite elle a été remaniée et codi* 
fiée par la loi du 26 juillet 1880 (i). 

Le comité de Cercle est composé de six membres nommés 
par la Diète ; il ne renferme qu'un seul représentant du pouvoir 
central, qui est le Landrath. En sa qualité de tribunal administra- 
tif, il statue sur les contestations électorales des bailliages et des 
communes (loi de 1876, art. 45 et 61); il statue sur les récla- 
mations des communes, des particuliers, des sociétés industriel- 
les pour inscription indue au rôle des contributions ou pour 
décharge (art. 65); il statue sur réclamations contre les déci- 
sions des chefs des communes rurales (maires) en matières 
de charges communales, y compris les prestations de guerre 
et les secours aux indigents ; il statue sur les recours des 
comptables en cas de refus de décharge par les communes 
sur les recours formés par les autorités contre les communes, 
qui refusent d'exécuter les obligations mises à leur charge 
par l'État. Il connaît aussi des contestations touchant aux af- 
faires scolaires des communes rurales, aux logements militaires, 
ik la poUce des eaux, de la pêche, de l'industrie, de llmpri- 
merie et des constructions. 

Nous ne pouvons citer toutes les affaires qui sont de la 
compétence judiciaire du comité de cercle, mais on voit que 
cette compétence est bien autrement étendue que celle de nos 
conseils de préfecture. 

Les jugements du comité de cercle sont généralement dé- 
férés, quand il y a appel, devant le tribunal administratif de 



(1) V. Annuaire de la Société de Législation comparée^ 6« 
Trad. et notes par M. R. Dareste. 



DE L'ORGANISATION PROVINCIALE 291 

district. Ce tribunal d'appel est formé de cinq membres 
dont deux sont nommés à vie par le roi et les trois autres 
par la Diète provinciale (Loi du 3 juillet 1875). Non-seule- 
ment ces trois derniers membres, élus par un pouvoir local, 
forment la majorité du tribunal, mais ils sont soumis à une 
réélection tous les trois ans, afin de bien préciser leur dépen- 
dance vis-à-vis de ce pouvoir. Les membres élus reçoivent des 
jetons de présence et des frais de voyage ; les débats ont lieu 
oralement et en séance publique (art. 42, 62). 

Ce tribunal administratif de district statue, en principe, sur 
les appels interjetés contre les jugements rendus au conten- 
tieux par le comité de cercle (Loi du 3 juillet 1875 art. 4). 
Il a aussi une compétence en premier ressort, dans des 
cas nombreux ; ainsi il juge directement les contestations 
relatives à la formation des listes électorales ou à la délimi- 
tation des circonscriptions, pour les élections à la Diète de 
cercle (Loi du 25 juillet 1876, art. 63); il juge égale- 
ment en premier ressort, les contestations administratives 
qui s'élèvent dans les cercles urbains et dans les villes ayant 
plus de 10 mille liabitants. 

Au-dessus de ce tribunal se trouve, à Berlin, le tribunal 
administratif supérieur, dont tous les membres sont nommés 
par le roi et qui juge en appel les décisions du tribunal admi- 
nistratif de district. 

A côté de cette hiérarchie dé tribunaux administratifs, il 
y a en Prusse, une hiérarchie de Conseils chargés d'assister 
le représentant du pouvoir central, dans ses fonctions de 
contrôle et de tutelle. 

On distingue avec raison et l'on donne à deux conseils 
différents, la justice adminitrative contentieuse et la justice 
administrative non contentieuse. La seconde, qui en France est 
exercée par le Préfet et par le ministre, seuls ou assistés du 
Conseil de préfecture et du Conseil d'État, est exercée en 
Prusse , par le Conseil provincial (pravin:(ialrath) qui se com- 
pose du Président supérieur, organe du pouvoir central, 
d'un haut fonctionnaire nommé par le ministre de l'intérieur 



292 COMPARAISON 

et de cinq membres élus par le comité provincial^ parmi ses 
membres, pour six ans , et renouvelables par moitié tous les 
trois ans. Les décisions sont prises à la majorité dos 
voix ; celle du président n'est prépondérante qu'en cas de 
partage. 

Le Président supérieur et le Conseil provincial ont un 
droit de surveillance générale sur la province^ et ib sutuent 
sur tous les appels qui sont formés par la voie non couten- 
tieuse, soit contre les règlements faits par les diètes de cercle 
concernant les comités de bailliages, soit contre les décisions 
des conseils de districts rendus également par la voie non 
contentieuse. Le Conseil provincial aie droit d'examiner et de 
contrôler les ordonnances que le Président supérieur est au- 
torisé à prendre en matière de certains travaux publics, de 
police des fleuves et de la navigation (Loi du 27 juillet 1876, 

art. IIS, 152, 154)- 

Ainsi, en Prusse, l'autorité et le contrôle eux-mêmes, qui 
dans la plupart des autres pays sont considérés comme Pat- 
tribut exclusif du pouvoir central, sont exercés, dans la province, 
par un Conseil dont les membres émanent en majorité, d'un 
pouvoir local. 

Le Conseil de district qui assiste le président de r^ence, 
et la Régence organe du pouvoir central, est composé du 
Président de régence, d'un fonctionnaire nommé par le mi- 
nistre et de quatre membres élus par le comité provincial 
parmi les citoyens éligibles à la diète provinciale ; ces citoyens 
sont élus pour six ans et sont renouvelables par moitié tous les 
trois ans; ils ont droit à une indemnité. 

Le Président de régence et le Conseil de district ont b 
surveillance générale sur toutes les affaires du district, parti- 
culièrement, sur l'administration des cercles ruraux, sur les 
affaires d'intérêt commun entre les cercles, les bailliages, ec 
les communes, sur les affaires scolaires et sur la viabilité (loi 
du 29 juin 1875, ^^^* ^^)* 

Le Conseil de district examine et ratifie les ordonnances de 
police, que le président de régence peut prendre dans les dis- 



DE L'ORGANISATION PROVINCIALE 293 

tricts (Loi du 26 juillet 1880, titre VI, art. 72 à 80). Il donne 
son approbation aux décisions des diètes de cercle , qui ont 
pour objet l'aliénation d'immeubles, l'émission d'emprunts et 
l'imposition de charges nouvelles, lorsque ces charges doivent 
durer plus de cinq ans ; il donne son consentement pour l'éta- 
blissement des caisses d'épargne de cercle ou de communes 
urbaines. Ses décisions sont déférées au conseil provincial et 
par exception au ministre. Le conseil de district statue, en 
principe, sur les appels formés contre les décisions du comité 
de cercle, rendues par la voie non contentieuse. Il statue, en 
dernier ressort, sur les appels formés contre certaines décisions 
du Landratlî (administrateur du cercle rural) ou, contre celles 
des autorités des cercles urbains. Il a des attributions en ma- 
tière d'expropriation ; non-seulement il prononce l'expropria- 
tion , lorsqu'il s'agit de rectification de routes en dehors des 
villes et sur des terrains non bîltis, mais encore il fixe l'in- 
demnité après enquête et expertise ; il alloue les indemnités 
pour enlèvement de matériaux (loi de 1876, art. 157, 159). 

Contre toutes les décisions du conseil de district , le prési- 
dent supérieur peut se pourvoir devant le tribunal adminis- 
tratif supérieur. 

Dans le district , la justice non contentieuse, c^est-à-dire 
l'autorité et le contrôle, est donc confiée à un conseil, dont la 
majorité est élue par un des pouvoirs locaux de la province, et, 
dans ce conseil , le représentant du pouvoir central n'a voix 
prépondérante, qu'en cas de partage. 

Dans le cercle, il n'y a pas de conseil spécial pour la justice 
non contentieuse. C'est le comité de cercle lui-même qui 
l'exerce, présidé par le Landrath, représentant du pouvoir 
central. Le comité de cercle est chargé du contrôle des 
affaires qui intéressent les communes d'un mtme bailli: ; c. 
Nous avons montré la tutelle qu'il exerce sur les bailliages 
et sur les communes. 

Le comité de cercle donne son assentiment aux règlements 
de police pris parle Landrath (loi de 1872, art. 78). Dans le 
domaine de l'autorité administrative , il statue sur la demande 



291 COMPARAISON 

en création d'établissements industriels rentrant dans une uo- 
mcnclature que la loi détermine (art. 123); il statue sur les 
demandes en autorisation pour l'ouverture des auberges et 
débits de boisson; dans le cas d'opposition, il statue au con- 
tentieux (art. 128). Il détermine les travaux à faire dans Tin- 
térât de la circulation publique, il décide par qui ces travaux 
seront faits et quelles indemnités sont dues pour expropriation. 

Les décisions, que le comité rend, comme représentant de 
l'autorité publique, peuvent être déférées, par voie d'appel, au 
conseil de district qui, ne l'oublions pas, émane en majorité 
d'un pouvoir local. En cas de violation de la loi et d'incom- 
pétence, c'est devant le tribunal administratif de district que 
le Landrath doit attaquer, par la voie contentieuse, les décisions 
prises par le comité de cercle, sur les affaires du cercle (loi 
de 1876, art. 69). 

Ce qui caractérise la justice administrative contentieuse ou 
non contentieuse, en Prusse, c'est qu'elle est exercée à tous 
les degrés, sauf au degré supérieur, par des conseils dont la 
composition est mixte, c'cst-à-dirc qui émanent dans des pro- 
portions diverses, et du pouvoir central et du pouvoir local. 
Cette organisation présente une solution particulière et 
fort intéressante , du problème si difficile et si important de la 
justice administrative. 

Dans les pays où la justice administrative est exercée par 
des conseils sortant des pouvoirs locaux, ou par les pou- 
voirs locaux cux-mcnics, les décisions sont, en général, 
ponées devant un tribunal nomme par le pouvoir central, ou 
devant le pouvoir central lui-même. Ainsi, en Hongrie, il est 
appelé des décisions du comité d'administration, au ministre ; 
en Prusse , il est appelé des décisions du comité de cercle, au 
tribunal administratif supérieur. On pourrait croire que cette 
procédure est semblable à celle de la France, où le pouvoir 
central est aussi juge en dernier ressort ; on se tromperait* 

En France, les administrés en appellent du préfet, ou d*un 
autre fonctionnaire nommé par le pouvoir central, devant un 
tribunal nommé par le même pouvoir central. Le goaveme» 
ment est donc juge et partie. 



DE L'ORGANISATION PROVINCIALE 295 

En Prusse et en Hongrie on appelle des décisions de con- 
seils émanant de pouvoirs locaux, ou des décisions de ces 
pouvoirs locaux eux-mêmes, devant un tribunal administratif 
choisi par le ministre ou devant le ministre lui-même ; mais 
comme celui-ci ne nomme pas les tribunaux administratifs 
locaux, il ne se croit pas responsable de leurs jugements. 
Il se trouve vis-à-vis d'eux dans la situation d'impartialité d'un 
juge ordmaire vis-à-vis d'un plaideur, c'est-à-dire dans la 
meilleure situation, pour rendre un jugement équitable et 
pour imposer l'observation de la loi. 

§ i5. — Attributions politiques des assemblées 

provinciales. 

Dans certains pays , les assemblées provinciales ont reçu 
des attributions étrangères à l'administration des affaires pro- 
vinciales proprement dites. 

En France, l'article 51 de la loi de 1871 confère au Conseil 
général le droit d'émettre des vœux sur toutes les questions 
économiques et d'intérêt général. La loi du 25 février 1872 
appelle les conseils généraux à se réunir spontanément, dans le 
cas éventuel où, par suite d'actes de violence, le parlement 
viendrait à être illégalement dissous. Ces conseils joueraient 
alors le rôle de véritables corps politiques. 

La loi du 24 février 1875, relative à l'organisation du 
Sénat, fait de chaque membre du Conseil général et aussi du 
conseil d'arrondissement, un électeur sénatorial. 

En Belgique , l'assemblée provinciale a le droit de présenter 
des candidats, concurremment avec les cours d'appel , pour les 
fonctions de conseiller de ces Cours et pour celles de prési- 
dent et de vice-président des tribunaux de première instance, 

Dans les Pays-Bas, les États provinciaux exercent une fonc- 
tion politique de premier ordre : ils sont chargés d'élire les 
membres de la première chambre, qui devient ainsi, naturelle- 
ment, la représentation et la gardienne des libertés provin- 
ciales. 



2% COMPARAISON 

En Suède , les assemblées provinciales sont chargées , avec 
les conseils municipaux des villes comptant une population 
de 25,000 habitants, de nommer les membres de la première 
chambre du parlement. 



CHAPITRE III 

COMPARAISON 
DE L'ORGANISATION COMMUNALE. 



§ I. — Electoral. 

Les condition!;, auxquelles est soumis le droit électoral pour 
la nomination des représentants de la commune, varient beau- 
coup, et mCmc elles changent parfois dans les provinces d'un 
même pays. 

Un l'Vance, Tclccteur communal doit être inscrit depuis un 
an au rôle de Tune des quatre contributions directes, ou au 
rôle des prestations \\o\ du 7 juillet 1874, art. 5^ 

lin Autriche , est électeur tout citoyen chef de famille ou 
d*un établissement industriel, domicilié depuis un an au moins, 
et payant un im|H^t direct dont le montant varie dans chaque 
province et descend quelquefois jusqu\\ un florin (2 fr. 59). 
il n'est pas nécessaire que cet imp<^t direct soit établi sur les 
biens fonds, il suflit qu*il le soit sur les métiers ou sur le 
re\'enu. 

Dans les communes du canton de Berne, le droit de vote 
appartient à ceux qui sont bourgeois de la localité, \ ceux qui y 
sont établis depuis deux ans et enfin, sans la condition de deux 
années de domicile, à ceux qui paient une contribution directe 
ou une taxe destinée à subvenir aux frais généraux de Tad- 
ministration. 

Dans le canton de Genève , il suflit d'être domicilié et pro- 
priétaire dans la commune, depuis un an , ou d*y être né et 



298 COMPARAISON 

domicilié, ou enfin d'y avoir formé un établissement depuis 
trois mois, en se conformant aux formes prescrites par la loi 
(loi du 19 juin 1880, art. i). 

Dans les villes de la Prusse, l'électorat appartient à tout 
citoyen prussien, âgé de 24 ans, habitant la ville depuis un 
an, et remplissant une des quatre conditions suivantes: 
i** avoir une habitation paniculière; 2° diriger un établisse- 
ment industriel, 3° payer Timpôt sur le revenu, 4** être inscrit 
pour une contribution de deux thalers au moins (7 fr. 50). 

Dans les communes rurales, les conditions varient et sont 
fixées par le statut local de la province ; ce sutut doit prendre 
pour base les prescriptions des articles 5 et 6 de la lot de 185e 
qui exigent, soit une installation comme chef de famille, soit 
la possession d'un domaine rural ou d'un éublissement 
industriel. 

En Bavière , tout bourgeois, c'est-à-dire tout citoyen né dans 
la commune, y habitant, y payant une contribution directe, 
ayant un domicile à part, est électeur communal. On peur 
acquérir le droit de bourgeoisie par une habitation de deux 
années, pendant lesquelles on a payé une contribution directe. 

En Belgique, tout citoyen domicilié dans la commune et 
y payant une contribution de 10 fr. est électeur communal. 

En Hollande, sont électeurs communaux les citoyens Igés 
de 23 ans, ayant leur domicile réel dans la commune, au 
moins depuis le i"^*^ janvier de Tannée où se fait Tèlection, et 
payant un impôt direct qui varie de 10 à 169 florins. 

En Italie le cens électoral varie suivant la population de b 
commune, depuis 5 jusqu'à 25 fr. de contributions direaes. 
La cote doit avoir été payée depuis 6 mois au moins. 

Sont électeurs, dans les communes de l'Espagne, les Vicims 
ou chefs de familles qui résident depuis au moins deux ans 
dans le Termino et qui y paient, depuis un an, une contri- 
bution, pour immeubles, culture, industrie ou commerce. 

En Portugal les conditions de l'électorat communal sont ks 
mêmes que celles de l'électorat politique. Sont électeurs, 
tous les citoyens Ponugais ayant leur domicile dans une com- 



DE L'ORGANISATION COMMUNALE 299 

iiîune et ayant un revenu de 355 fr. provenant de biens fonds, 
de capitaux, du commerce ou de l'industrie. 

D'autres conditions que celles du cens ou du domicile sont 
intéressantes à étudier dans l'clectorat municipal, particulière- 
ment celle de la représentation des femmes et des orphelins, et 
le vote direct des électeurs. 

La question du droit électoral des femmes se présente d'une 
manière bien différente, selon qu'il s'agit des élections politi- 
ques ou des élections municipales. Dans la commune et 
même dans le département, l'administration locale touche de 
très près aux intérêts, h la fortune de chacun des membres de 
la communauté. Il a donc paru juste, en certains pays, de 
permettre i tous les intérêts, qu'ils fussent ou non représentés 
par un homme, de contribuer à l'élection de ceux qui doivent 
administrer la commune. 

En Italie, la veuve et la femme séparée de biens peuvent 
faire profiter leurs fils et leurs gendres de leurs contributions, 
pour le cens électoral dans la commune. 

En Suède , le tuteur vote pour ses pupilles ; les sociétés de 
commerce et d'industrie, les successions indivises, ont le droit 
de prendre part au vote, en se faisant représenter par un 
électeur. 

En Autriche et en Suisse dans le canton de Berne, toutes 
les femmes ayant la libre disposition de leurs biens et qui sont 
assujetties au paiement des contributions communales, peuvent 
prendre part au vote, par l'intermédiaire d'un représentant. 

En Prusse , les femmes célibataires ont le droit de se faire 
représenter aux élections des villes et des communes. 

Dans un grand nombre de pays, les citoyens votent direc- 
tement sur les affaires de la commune , il n'y a pas de Conseil 
municipal. On trouve une assemblée générale des membres de la 
commune en Suède, en Russie, et dans presque tous les États 
de l'Allemagne ; notamment en Prusse, dans la Westphalie, 
dans le Hanovre, dans le Slesvig-Holsteîn. 

En Suisse, on trouve également les afiaires de la corn- 



300 COMPARAISON 

munc délibérées directement par l'Assemblée générale ; nous 
citerons les cantons de Berne, d'Appenzell et de Zurich. 

Nous verrons qu'en Angleterre aussi , l'Assemblée générale 
des membres de la paroisse {le Vcstry) règle direaemenc les 
affaires. 

Nous rappellerons que notre Assemblée constituante de 89 
avait organisé un Conseil général de la commune. 

Ce sont là des institutions intéressantes et qui permettent de 
se demander si, en certains pays, on n'abuse pas du système 
représentatif. En Angleterre et en Suisse on pense qu'il n'est 
rien de tel, que de faire ses affaires soi-même. 

§ 2. — Vérification des pouvoirs. 

En France, la vérification des pouvoirs des membres des 
conseils municipaux est attribuée aux Conseils de Préfecturei 
avec appel devant le Conseil d'Etat. 

Les questions relatives aux listes électorales, sont d'abord 
tranchées par la commission chargée d'établir ces listes, et qui 
se compose , i** du maire ou d'un conseiller municipal pris 
dans Tordre du tableau , i"" d'un délégué de l'administration 
nommé par le Préfet, j"" d'un délégué choisi par le Conseil 
municipal. 

L'appel des décisions de la Commission est porté devant 
le juge de paix. 

En Suède, le conseil municipal stame lui-même, sur la vali- 
dité de l'élection de ses membres. Les contestations qui se 
rapportent aux listes électorales sont du ressort du gouverne- 
ment. 

En Hollande, le Conseil municipal statue sur les contesta- 
tions électorales et sur celles qui naissent à propos de la véri- 
fication des pouvoirs, sauf recours devant la Commission per- 
manente de la province. 

En Italie, les opérations électorales peuvent être contestées 
devant le Conseil communal , et de là devant la d^atatioo 



Dl!: L'ORGANISATION COMMUNALE 301 

{Ccmimission) provinciale. La voie judiciaire est ouverte, lors- 
que la décision du Conseil touche à la capacité légale d'un 
citoyen. 

En Hongrie, les réclamations, contre les listes électorales 
des villes libres, sont portées devant un comité de vérification, 
nommé chaque année par lé Conseil municipal. Les contesta- 
tions contre l'élection sont portées également devant ce 
comité, et, en appela devant un comité de révision qui, lui 
aussi, est nommé par le Conseil municipal. 

En Russie , les contestations relatives aux élections munici- 
pales sont tranchées par le Conseil municipal, lorsqu'elles 
concernent la capacité des élus, et par le Conseil provincial, 
lorsqu'elles sont relatives i la violation des formes légales. 

Eu Belgique et en Espagne, les contestations relatives aux 
élections municipales sont portées devant la commission pro- 
vinciale. 

§ 3. — Indemnité aux membres des 
Conseils municipaux. 

En France la loi n'accorde aucune indemnité aux membres 
des conseil municipaux, ni môme aux maires et aux adjoints. 

En Belgique, des jetons de présence peuvent être alloués, 
sous l'approbntion de la députation permanente, aux membres 
des conseils municipaux. Le bourgmestre et les échevins ont 
droit à un traitement fixé par la députation permanente. 

Il en est de même en Hollande, pour les conseillers muni- 
cipaux. Le traitement du bourgmestre et des échevins, fixé par 
la commission permanente , se divise en deux parts égales ; 
l'une fixe, l'autre, mise en commun pour être repartie d'après 
l'assiduité aux séances. 

En Bavière, le bourgmestre et les conseillers composant le 
Magistrat reçoivent un traitement. 

En Italie, les fonctions de conseiller municipal sont gra- 
tuites, cependant l'accomphssement de, fonctions spéciales 
donne lieu au remboursement des avances faites. Le maire 
peut recevoir une indemnité annuelle. 



302 COMPARAISON 

En Russie y le -Conseil municipal alloue et fixe les traite- 
ments du maire et des membres de TOuprava (commission 
executive). 

En Hongrie y les membres du Comité exécutif des villes 
libres reçoivent un traitement. Le maire touche 5,000 florins, 
chaque adjoint 3,000, le secrétaire et chaque assesseur 2,500 
florins. 

§ 4. — Liberté du pouvoir communal délibérant. 

Les intérêts sur lesquels les conseils municipaux sont char- 
gés de délibérer , diiïèrent peu dans les divers pays. Ils com- 
prennent : l'administration des biens de la commune, le mode 
de jouissance de ces biens, le vote des impôts nécessaires 
pour faire face aux dépenses, la création et Tentrerien de che- 
mins et d'édifices, l'instruction primaire, les services hospita- 
liers et charitables, l'acceptation de dons et legs, la nomina- 
tion des agents delà commune, leur traitement, etc. 

Ce qui diffère, c'est la limite dans laquelle les conseik 
municipaux se meuvent librement, prennent des délibèracioDS 
réglementaires, ou, ce qui revient au même, la lioiite dans la- 
quelle les délibérations sont soumises à l'autorisation préalable, 
c'est-à-dire à la tutelle administrative. Il importe aussi de 
savoir par qui cette tutelle est exercée. 

En France, les délibérations des conseils municipaux sont 
réglées par les lois de 1837 et de 1867. Nous avons vu que 
cette dernière loi a fait passer un grand nombre de simples 
délibérations dans la classe des délibérations réglementaires; 
élargissant ainsi considérablement le champ dans lequel les 
conseils municipaux peuvent se mouvoir librement. 

D'après la loi de 1837, les conseils municipaux neréglaicot 
que quatre sortes d'affaires : 

I* Le mode d'administration des biens communaux ; 

2° Les baux dont la durée n'excédait pas 18 années, pour 
les biens ruraux , et 12 ans pour les maisons ; 

y Le mode de jouissance des biens communaux ; 



DE L'ORGANISATION COMMUNALE 303 

4" Les affouages. 

La loi de 1867 y a ajouté : 

5° Les acquisitions d'immeubles, lorsque la dépense totale, 
dans le même exercice, n'excède pas le dixième des revenus 
ordinaires ; 

6° Les grosses réparations, lorsque la dépense totale dans 
le même exercice, ne dépasse pas le cinquième des revenus 
ordinaires ; 

X Les baux des maisons, lorsqu'ils n'excèdent pas 18 ans ; 

8° Le tarif des droits de place, dans les halles, foires et 
marchés ; 

9* Les assurances des bâtiments communaux ; 

lo** L'acceptation des dons et legs sans charge ni condi- 
tions, lorsqu'ils ne donnent lieu à aucune réclamation. 

Les délibérations des conseils municipaux sont soumises à 
l'approbation de l'autorité supérieure quand elles concernent : 
les contributions extraordinaires qui dépassent cinq centimes; 
les emprunts remboursables sur ces contributions extraordi- 
naires ou sur les revenus ordinaires, dans un délai excédant 
douze années ; les acquisitions d'immeubles , lorsque la dépense 
dépasse le dixième des revenus ordinaires de la commune; les 
conditions des baux à loyer, lorsque la durée du bail dépasse 
18 ans; les projets de grosses réparations et d'entretien, lors- 
que la dépense excède le cinquième des revenus ordinaires de 
la commune ou la somme de 30,000 fr.; l'affectation d'une 
propriété communale à un service communal, lorsque cette 
propriété est déjà affectée à un service public; l'ouverture des 
rues et places publiques; l'acceptation des dons et legs, lorsque 
les dons et legs donnent Heu à des réclamations ou lorsqu'ils 
sont soumis à des charges et affectations immobilières; les 
actions judiciaires et les transactions; l'établissement des taxes 
d'octroi et les modifications un peu importantes qui peuvent 
y être apportées ; l'établissement des marchés d'approvision- 
nement. 

Il faut ajouter que les nouvelles délibérations déclarées 
réglementaires par la loi de 1867, retombent sous la tutelle 



304 COMPARAISON 

du préfet, s*il y a désaccord à leur sujet, entre le maire et le 
Conseil municipal. 

On voit combien la tutelle sur les délibérations des con- 
seik municipaux est encore considérable. D ne peut en être 
autrement avec des communes de moins de 500 habitants. 

La tutelle sur les communes est exercée, en grande prtic, 
par le préfet ou par le ministre (i). C'est à eux qu'appartient, 
notamment, le droit d'inscrire d'office les dépenses obligatoires, 
dans le cas où le Conseil municipal a refusé ou négligé d'en 
tenir compte dans le budget communal. 

Le droit d'annulation des délibérations, pour violation d*une 
loi ou d'un règlement d'administration publique, appartient 
au préfet (loi de 1867, art. 6). 

En Belgique, l'étendue de la tutelle sur les délibérations, est 
peut-être plus grande qu'en France. Cette tutelle ne peut 
manquer d'être grande dans les pays qui possèdent de peti- 
tes communes rurales et qui n'ont pas organisé le canton. 
l£n Belgique, nous ne trouvons pas la distinction établie, par 
notre loi de 1867, pour les acquisitions d'immeubles, pour les 
grosses réparations et pour les dons et legs. Toutes ces 
affaires, sans distinction de leur importance, sont soumises 1 
l'autorisation préalable. 11 en est de même du mode de jouis- 
sance des pâturages et affouages , ainsi que du tarif des places 
dans les halles, foires et marchés. 

Mais il ne faut pas oublier que la libené délibérative n*est 
qu'une partie des libertés municipales ; il y a aussi le pouvoir 
exécutif de la commune et il est beaucoup plus coosidérabk 
en Belgique qu'en France. 

Par compensation, les conseils municipaux de la Belgique 
ont des attributions que n'ont pas les nôtres. Ds fixent le 
nombre des écoles de la commune , ils peuvent prescrire Toa- 
verture ou la fermeture des cours, ils nomment les instituteurs 
et ont le droit de les révoquer. Toutefois ces décisions 
soumises à Tapprobation de la députation permanente. 

(I) Pour la tutelle exercée par les Conseils généraux, sur les 
muncs, voyez page 283 



DE L'ORGANISATION COMMUNALE 305 

La tutelle en Belgique n'est jamais exercée par le pouvoir 
central seul; elle Test ordinairement par le roi, avec le 
concours de la Commission permanente. L'approbation de la 
Commission suffit pour les affaires concernant : les créances 
mobilières, les tarifs de places dans les foires et marchés, 
l'ouverture des chemins vicinaux, les projets de construction 
et de grosses réparations d'édifices communaux, le compte 
annuel des recettes et dépenses. 

Le projet de loi sur l'organisation communale de la Belgique, 
lorsqu'il fut discuté en 1836, accordait au gouvernement, 
d'une manière générale, le droit de suspendre et d'annuler 
toutes les décisions des conseils municipaux. L'article 81 de 
ce projet fut vivement critiqué, comme donnant lieu à un 
complet arbitraire, et il fut décidé par l'art. 87 (§ i) que les 
actes des autorités communales ne pourraient être annulés 
que lorsque ces actes sont en dehors de leurs attributions, ou 
lorsqu'ils sont contrnires aux lois ou lorsqu'ils blessent l'intérêt 
général (i). La loi française a sagement fait de ne pas adopter 
ce dernier cas qui peut donner lieu à des abus. 

Les actes des autorités communales doivent être annulés 
dans un délai de quarante jours ; en France , le délai n'est 
que de trente jours. Lorsque le gouverneur de la province sus- 
pend les délibérations d'un conseil municipal , il appartient à 
la députation de décider si la suspension doit être maintenue, 
sauf appel au roi par le gouverneur. 

En Hollande , l'étendue de la liberté délibérative est à peu 
près la même qu'en Belgique. Le Conseil municipal a aussi 
des attributions considérables en matière scolaire. La tutelle 
sur les simples délibérations est exercée par la Commission 
permanente ; cependant , le roi a aussi le droit de fermer les 
écoles et d'interdire l'instituteur. 

Le bourgmestre exerce le contrôle au nom du gouver- 
nement; il peut suspendre l'exécution des décisions con- 

(i) A. Giron. Essai sur le droit communal de la Belgique, 
p. 339. 

20 



306 COMPARAISON 

traircs h la loi et ;\ riiitérct gcncral , mais à charge d*cn rclc- 
rer à la Commission permanente, qui donne son avis. Si, dans 
un délai de trente jours , le roi n'a pas suspendu ou cassi 
la décision, elle devient exécutoire. 

En Italie, la tutelle est exercée à peu près dans b mesure 
fixée par notre loi de 1837, mais elle n'est pas exercée par 
le pouvoir central. Les délibérations assujetties à la tutelle 
doivent recevoir l'approbation de la G)mmission provinciale. 

Les délibérations réglementaires c'est-à-dire soumises à un 
simple contrôle, sont transmises, comme toutes les autres, 
au préfet, qui, dans le cas où elles lui paraîtraient contraires 
aux lois ou irrégulières en la forme, peut, dans un délai dt 
quinze jours, en suspendre l'exécution. Le délai est d'un mois 
pour le budget et de deux mois pour les comptes. 

Le préfet, après avis du Conseil de préfecture, a le droit 
d'annuler les délibérations suspendues (art. 130 a 136). 

En Espagne la tutelle est partagée entre le gouverneur 
et la Commission provinciale , mais elle n'est jamais exercée 
par le gouverneur seul. 

L'approbation du gouverneur, après avis de la Commis- 
sion, est nécessaire pour les délibérations relatives aux im- 
meubles, aux droits réels, et aux titres de rente appartenant 
au Municipe (art. 84, 85). 

L'approbation du gouverneur et de la Commission est né- 
cessaire pour les arrêtés et ordonnances de police (art. 77). 

L'autorisation de la Commission suffit pour les procès à 
intenter par les municipes de moins de quatre mille habitants. 
Les municipes n'ont pas besoin d'autorisation pour défendre 
à un procès. 

Dans tous les autres cas, les délibérations sont ezécutCMres 
de plein droit et soumises à un simple contrôle; c'est l'alcade 
(maire) qui est chargé de suspendre les délibérations régle- 
mentaires pour cause de violation de la loi, d'inc o m p éimcc 
ou de préjudice causé à l'intérêt général; il doit en référer an 
gouverneur qui statue après avoir pris Tavis de la Commis- 
sion provinciale. 



DE L'ORGANISATION COMMUNALE 307 

Les tribunaux ordinaires sont chargés de statuer^ en cas 
de réclamation, lorsque les délibérations sont suspendues pour 
violation de la loi (art. 173). 

Cette grande liberté municipale est compensée par le droit, 
que possède le pouvoir central, de dissoudre les ayuntamientos, 
de prononcer la réprimande et l'amende contre leurs mem- 
bres, de suspendre et de révoquer les alcades et les tenientes 
(adjoints). 

Un détail tout particulier à l'Espagne, c'est que le gouver- 
neur, les alcades , les membres de Tayuntamiento ( conseil 
municipal) sont personnellement responsables des dommages 
pouvant résulter de la suspension illégale d'une délibération, 
ou de l'exécution d'une délibération illégale. Cette responsa- 
bilité peut être invoquée par tout tiers lésé dans ses droits ; 
elle peut être invoquée sans autorisation préalable, même 
contre le gouverneur, et sans qu'un tribunal des conflits 
puisse s'y opposer; l'aflaire est portée devant les tribunaux 
ordinaires. Il faut aller en Angleterre pour trouver une res- 
ponsabilité aussi considérable des fonctionnaires publics et 
des officiers municipaux. 

Cette responsabilité permet au gouvernement de compter 
sur la vigilance de l'alcade pour surveiller les délibérations de 
l'ayuntamiento, quoique cet alcade ne soit pas nommé par lui. 

Nous trouvons en Espagne une institution dont l'étude se 
rattache à la question de tutelle exercée sur les conseils mu- 
nicipaux; nous voulons parler de la junte municipale. Cette 
junte se compose, d'abord de tous les membres de l'ayunta- 
miento, puis d'un nombre égal d'imposés aux charges munici- 
pales et désignés par le sort ; ces contribuables sont connus 
sous le nom de vocales assoctados. 

Cette junte ressemble beaucoup plus au Conseil général de 
la commune institué par notre Constituante en 1790, qu'à la 
réunion des plus imposés, établie par l'article 41 de la loi 
de 1837 pour le vote des centimes extraordinaires. La junte 
municipale s'occupe exclusivement des questions financières 
intéressant le Municipe; tout projet de budget, ordinaire ou 



308 COMPARAISON 

extraordinaire, après avoir été affiché publiquement, pendant 
15 jours, est soumis à la junte; son approbation est néces- 
saire. La junte est également compétente pour la vérification 
des comptes. 

Il y a là une solution intéressante, de Tipiportance ques- 
tion de savoir si les électeurs doivent remettre la décision de 
toutes les affaires qui engagent les finances de la commune 
aux conseils municipaux ; s'il suffit, pour empêcher les dettes 
de s'accroître , de s'en rapporter au pouvoir central, qui, quoi 
qu'on en dise^ est très peu intéressé dans la question, comme 
le prouve ce fait que les communes, en France, se sont 
endettées surtout sous les régimes qui les soumettaient à une 
tutelle complète. 

Dans d'autres pays, on a regardé l'assemblée générale des 
électeurs, comme la meilleure garantie pour les finances de b 
commune. Qpelle que soit la solution, il est certain qu'il y a 
là une question à résoudre. 

En Portugal, la tutelle sur les délibérations du conseil mu- 
nicipal [Camara municipal] porte sur l'acquisition et Talié* 
nation des immeubles, les transactions, les emprunts, les 
marchés de travaux publics quand la dépense résultant du 
marché excède le dixième des revenus ordinaires, les emprunts, 
l'établissement de foires et marchés, les rapports entre les 
communes voisines, les règlements permanents, et la révocation 
des fonctionnaires de la commune. Cette tutelle est exercée 
tout entière par la junte de district. 

Le contrôle sur les délibérations réglementaires du conseil 
municipal est confié à l'Administrateur de district, qui ne peut 
les déférer au conselho {tributtal administratif de districi) que 
pour vice de forme, ce qui comprend la violation de la loi, 
ou pour atteinte portée aux droit des tiers. 

Les délibérations de la junte paroissiale sont soumises à 
l'approbation de la junte générale, lorsqu'elles portent sur 
l'aliénation et l'acquisition d'immeubles, sur les emprunts, 
sur l'établissement de nouveaux impôts , sur une action à in- 
tenter ou à soutenir devant la justice, et enfin sur le budget 



DE I/OIIGANISATION COMMUNALE 309 

annuel. La junte paroissiale peut en appeler devant les tribu- 
naux administratifs ; les autres délibérations sont immédiate- 
ment exécutoires. 

Le contrôle est exercé de la même manière, que sur les 
délibérations réglementaires du conseil municipal. 

En Autriche, la tutelle administrative s'étend sur les déli- 
bérations des assemblées communales qui touchent aux ques- 
tions financières; les centimes additionnels et les taxes nou- 
velles ne peuvent être votés par le Conseil, qu'avec l'ap- 
probation de la diète provinciale; l'aliénation des propriétés 
communales et les emprunts, si le montant dépasse le revenu 
ordinaire d'une année, doivent être autorisés par le gouverneur. 

Le gouverneur exerce le contrôle ; il peut se faire com- 
muniquer toute délibération, la suspendre ou l'annuler quand 
il y a violation de la loi ou excès de pouvoir. 

En Hongrie , la tutelle change suivant qu'elle est exercée 
sur une ville libre, ou sur une commune rurale. 

Dans les villes libres, les délibérations concernant l'aliéna- 
tion ou l'acquisition d'immeubles d'une valeur supérieure 
à 25,000 francs, les travaux publics, les emprunts, l'établis- 
sement du budget, doivent être approuvés par le ministre 
dans un délai de 40 jours, passé lequel ces délibérations peu- 
vent être exécutées. L'autorisation du gouverneur est néces- 
saire pour l'établissement des taxes locales. 

Lorsque les conseils sont appelés à délibérer sur une des 
affaires soumises à la tutelle du gouvernement, la délibération 
doit être annoncée et les propositions affichées à l'avance ; 
tout contribuable peut réclamer auprès du ministre. 

La loi de 1876 a centralisé le service sanitaire, au profit de 
l'État ; le conseil municipal fait entrer quelques uns de ses 
membres, dans la Commission qui est chargée de statuer sur 
les mesures concernant ce service. Ce sont les fonction- 
naires municipaux qui exécutent ces mesures, sous l'autorité 
du ministre de l'intérieur. 

En Hongrie, le bourgmestre supérieur, nommé par le roi 
sur une liste présentée par le conseil municipal, est chargé 



310 COMPARAISON 

du contrôle ; mais on en laisse l'exercice aux citoyens, sur 
certaines délibérations réglementaires; les particuliers qui se 
croient lésés peuvent réclamer dans les 15 jours qui sui- 
vent la publication de la délibération ; les conseillers qui ont 
voté une délibération reconnue illégale sont solidairement 
responsables vis-à-vis de la partie lésée, (an. 116, 117). 

Dans les communes rurales et villes ordinaires, les délibé- 
rations qui concernent les centimes additionnels, celles qui 
peuvent amener la diminution de la fonune communale, les 
baux de plus de 6 ans, les emprunts, les travaux publics, sont 
soumis à l'approbation du Comitat. 

Les délibérations rcglcmcntaircs tombent sous le contrôle 
de TAlispan pour les villes, et sous celui du szolgabiro (chef 
d'arrondissement) pour les communes rurales ; ils peuvent en 
suspendre l'exécution, pour violation de la loi. 

Dans les cantons de la Suisse^ les délibérations des conseils 
municipaux, on des assemblées générales de la commune, sont 
ordinairement soumises ;\ un simple contrôle et non à Tauto- 
risation préalable. 

Cependant, dans le canton de Genève, la législation se 
rapproche du système français. La loi dit bien que les délibé- 
rations du conseil municipal sont exécutoires de plein droit, 
mais l'autorisation du Conseil d'État (conseil exécutif du 
canton) est nécessaire lorsqu'il s'agit du budget annuel, du 
compte-rendu fmancier et, en général, de toutes les affaires 
qui , en France , sont soumises à la tutelle. 

Dans le canton de Zurich, les délibérations sont exécutoires 
de plein droit , sauf celles qui concernent l'aliénation des biens 
de la commune ; l'autorisation pour cette aliénation est donnée 
par le conseil de district i^conseil élu par les citoyens), et seu- 
lement dans le cas où l 'aliénation doit servir à subventionner 
des entreprises d'utilité publique. Les délibérations sont ce- 
pendant attaquables lorsqu'elles compromettent manifestement 
les intérêts de la commune, ou lorsqu'elles sont de nature A 
imposer des charges excessives aux habitants. 

Le conseil de district a aussi la surveillance de radministia- 



1)K L'ORGANISATION COMMUNALt: 311 

tion des communes ; il veille à la régularité de la gestion par 
les autorités communales ; il prend toutes mesures discipli- 
naires ou autres, nécessaires à la répression des abus, et pro- 
voque, s'il y a lieu, des poursuites judiciaires. 

Hn Prusse, la tutelle dans les villes diffère beaucoup de 
celle qui est exercée dans les communes rurales. 

Dans les villes, l'autorisation du gouvernement est néces- 
saire pour l'aliénatiou des immeubles, pour le changement du 
mode de jouissance des biens communaux, pour les emprunts 
et pour les contributions nouvelles. Le projet de budget, pré- 
paré par le Magistrat, n'est pas soumis à l'autorisation préalable. 
Toute délibération qui excède les limites de la compétence 
du conseil municipal, ou qui est prise en violation d'une loi, 
peut être annulée. C'est la Régence et le président supérieur 
de la province qui exercent le contrôle administratif. 

Les communes rurales ne peuvent, sans autorisation du co- 
mité de cercle, modifier leurs impôts et les services commu- 
naux, aliéner leurs immeubles ou contracter des emprunts 
(Loi du 13 déc. 1872, art. 42, 43). Le contrôle est confié au 
Landratli. 

En ilussie , le budget et les comptes des villes sont soumis 
au gouverneur. L'autorisation préalable est nécessaire pour les 
décisions relatives au vote de certains impôts, aux emprunts, 
aux changements à apporter dans le plan des villes, à l'organi- 
sation de la police des marchés. 

Cette tutelle est exercée, suivant les cas, par le gouverneur, 
par le ministre ou par le comité provincial. 

L'administration des communes rurales est soumise d'une 
façon générale à la tutelle et au contrôle de la commission de 
district, composée de représentants du pouvoir central. 

En Suède, l'autorisation préalable est nécessaire dans les 
villes libres, pour la vente, l'échange, l'aliénation d'immeubles, 
pour les emprunts à amortir en plus de cinq ans, pour l'aug- 
mentation de taxes nouvelles, pour la modification des dis- 
positions qui fixent Tassiette de l'impôt communal. La tutelle 
est exercée ou par le roi ou par le gouverneur. 



312 COMPARAISON 

Le Grand-gouverneur peut écarter, mais non modifier, les 
décisions du conseil communal, lequel a le droit d'en appeler 

au roi (art. 32]. 

§ 5. — Droit de dissolution. 

Nous rattacherons à la question de tutelle et de contrôle 
Texercice du droit de dissoudre les conseils municipaux. 

En France, les conseils municipaux peuvent être dissous et 
la loi autorise le gouvernement à nommer une commission 
provisoire, pour une durée qui peut aller jusqu'à trois ans. 

En Suéde, en Belgique et en Hollande, les conseils muni- 
cipaux ne peuvent être dissous. Dans tous les autres pays, ib 
peuvent l'être , mais le gouvernement est tenu de convoquer 
les électeurs, dans un délai qui ne dépasse pas trois mois. 



§ 6. — Publicité des séances. 

En Belgique, en Hollande, en Italie, en Espagne, en Au- 
triche, en Suisse, en Prusse, en Bavière, en Saxe, en Wur- 
temberg, dans le Duché de Bade, les séances des conseik 
municipaux sont publiques. Dans tous les pays où rassemblée 
générale de la commune se réunit, il y a naturellement publi- 
cité des séances. 

§ 7. — Droit de réunion des Conseils municipaux. 

En Belgique, en Hollande, en Italie, en Espagne, en Por- 
tugal, en Autriche, en Prusse, les conseils municipaux se 
réunissent sur la convocation du maire, toutes les (o\s que les 
affaires le demandent ; ils peuvent décider à l'avance l'époque 
à laquelle ils se réuniront. 

En France, nous n!avons ni la publicité des séances, ni le 
droit de réunion des conseils municipaux par eux-mimes. 



DE L'ORGANISATION COMMUNALE 313 



§ 0. — Pouvoir exécutif dans la commune. 

Aujourd'hui, en France, le maire est élu par le G)nscil 
municipal dans toutes les communes, Paris excepté. Le G)n- 
seil municipal n'intervient pas dans la nomination des fonc- 
tionnaires de la commune; le maire seul a le droit de les 
choisir quand la loi n*en prescrit pas la nomination par le 
pouvoir central. 

Le maire, est tout à la fois, le représentant du pouvoir cen- 
tral dans la commune et le chef de la municipalité; ou plutôt 
il est la municipalité tout entière, car les adjoints n*ont d*autre 
part à Tadministration que celle qu*il veut bien leur déléguer. 

Q)mme représentant de la commune, le maire est 
chargé : 

î* De la police municipale et rurale ; 

2** De l'administration et de la conservation des propriétés 
communales ; 

j" De la sur\cillancc des établissements conmiunaux ; 

4" De rétablissement du budf^ct et de Tordonnancement des 
dépenses ; 

5* De la direction des travaux communaux et des adjudi- 
cations. 

Il représente la connnune en justice, et dans tous les actes 
de vente, d'acquisition, d'acceptation de dons et legs, etc. 

Comme représentant du pouvoir central , il est chargé de la 
publication et de Tcxécution des lois et règlements ; il est 
chargé de certaines fonctions spéciales qui lui sont attribuées 
par les lois, entre autres, des mesures de sûreté générale; il 
lient les registres de l'ciai civil ; il est officier de police ju- 
diciaire dans les communes où il n'y a point de conunis- 
saire de |H>lice ; il remplit les fonctions de ministère public, 
auprès du tribunal de police tenu par le juge de paix; enfin, 
il est juge au contentieux administiatif, jxnir les indemnités 
qui peuvent être duc^ par les olHciers, dans les cantonnements 



3U COMPARAISON 

ou rassemblements de troupes (loi du i8 janvier 1793 '> et 
pour les déclarations de prix de vente faites par les débitants 
de boissons (28 avril 181 6, art. 49). 

Il peut prendre des arrêtés pour ordonner des mesures 
sur les objets confiés à son autorité. Les arrêtés temporaires 
sont exécutoires de suite. 

A répoque où les maires étaient nonmiés par le pouvoir 
central y on pouvait justement dire : « Selon qu'on le consi- 
dère dans ses rapports avec ses administrés ou avec le préfet, 
le maire est grand ou il est petit. C'est un maître presque 
absolu ou un subalterne sans consistance ^i). » Depub que 
ces lignes ont ctc écrites, le maire est devenu électif, sa 
dignité et son indépendance ont donc augmenté vis-à-vis du 
préfet; mais ce qui n'a pas diminué, c'est son oamipotence 
vis-à-vis de ses administrés. 

Le maire ne possède cependant pas tout le pouvoir exécutif 
dans la commune. Un certain nombre d'agents, salariés ou 
non, et chargés de certains services, sont nommés par 
l'État. Tels sont les commissaires de police, les gardes-cham- 
pêtres, les préposés en chef de l'octroi, les instituteurs et 
institutrices, les directrices des salles d'asiles, les direaeurs 
et professeurs des collèges communaux , les membres des ad- 
ministrations des hospices , des bureaux de bienfaisance, etc. 

Les fonctions de receveur communal sont exercées par le 

percepteur de la circonscription. Cependant, si le revenu de 

la somme dépasse 20,000 fr., et si le Conseil en £iit b de- 

. mande , un receveur municipal spécial peut être nommé par 

le préfet ou par le Président de la République. 

Les commissaires de police sont choisis par le pouvoir 
central ; les inspecteurs de police, les brigadiers et les agents 
de police sont choisis par le préfet, sur la présentation du 
maire, dans les chefs-lieux de département ayant plus de 
40,000 âmes. Dans les autres communes, le maire (ait b no* 
mination et le préfet doit l'approuver. 

(1) Leroy- Bcaulieu. L'administration locale en France ei em An* 
gUtcrre, page y 3. 



DE L'ORGANISATION COMMUNALE 315 

La France est, à peu près le seul pays de l'Europe où le 
maire soit seul investi du pouvoir exécutif dans la commune. 

En Belgique, le Conseil municipal nomme les fonction- 
naires et employés, tels que les administrateurs des hos- 
pices, des bureaux de bienfaisance et des autres établissements 
de la commune, les professeurs des collèges communaux, les 
instituteurs des écoles primaires. Il nomme aussi et peut révo- 
quer le secrétaire de la mairie. 

C'est le roi qui choisit le bourgriiestre (maire) et les éche- 
vins (adjoints), mais ils ne peuvent être pris en dehors du 
conseil que d'accord avec la Commission permanente. 

Le droit du conseil de nommer les fonctionnaires de la 
commune et le droit de ne pouvoir être dissous , sont deux 
puissants correctifs à cette nomination du maire et des éche- 
vins parle roi. Il faut ajouter que le pouvoir du bourgmestre 
est bien différent de celui de notre maire. Le bourgmestre 
n'est que le président d'un collège, dans lequel les résolutions 
sont prises à la majorité des voix. 

Le collège échevinal est une autorité mixte : il est à la fois 
l'agent du Conseil de la commune, le dépositaire d'une por- 
tion du pouvoir communal , l'agent des autorités provinciales 
et l'agent du pouvoir central (i). 

Comme agent du conseil communal, le collège échevinal 
doit publier et exécuter ses décisions. Il est chargé, de la direc- 
tion des travaux communaux, de l'approbation des plans 
de bâtisse, des actions judiciaires, de la surveillance des em- 
ployés salariés par les communes, de l'entretien des che- 
mins, de la surveillance des hospices, bureaux de bienfai- 
sance, fabriques d'église, monts-de-piété, établissements qui 
ont tous des administrations spéciales. Il a la surveillance des 
lieux publics, spectacles, cafés, etc. Quoique pouvoir collectif, 
dans lequel chaque membre limite l'autorité des autres, le 
collège échevinal est loin d'avoir des attributions aussi grandes 
que celles du maire en France. C'est le Conseil municipal 

(i) A. Giron. Essai sur le droit communal de la Belgique, p. 217. 



316 COMPARAISON 

qui fait les ordonnances de police, qui nomme ce révoque 
les agents de la commune, même le secrétaire ; c'est lui qui 
arrête les conditions des baux et des adjudications, si ces actes 
ont pour objet une valeur de plus de 10,000 fr. 

Comme agent des autorités provinciales, la loi confie au 
collège échcvinal le soin d'exécuter leurs ordonnances (loi 
communale, art. 90, § 1). Comme agent du pouvoir central, 
il veille à l'observation des lois constitutives de la force pu- 
blique (loi du 8 mai 1848, art. 14). 

Les attributions réservées au bourgmestre seul sont peu 
nombreuses. Il préside le Conseil municipal et le coUë^^c des 
échevins. Il est spécialement chargé de l'exécution des lois ce 
règlements de police, mais il ne peut faire seul aucun de ces 
règlements. Il est officier de police judiciaire , il est officier 
de l'état civil. 

Le maire n'est chargé de l'exécution des règlements de 
police que depuis la loi du 30 juin 1842. La loi du 30 mars 
1836 avait confié cette exécution au collée échevinal afin 
d'abolir le pouvoir <c dont les maires français avaient tant 
abusé (i); ^ mais on reconnut que la police rcquicn dans 
ses actes un secret et une célérité incompatibles avec un 
pouvoir collectif. Il ressort de tous les documents, rapports, 
discussions aux cliambres, que l'organisation du pouvoir 
exécutif dans la commune belge, par la loi de 1836, a été 
une réaction contre le système français expérimenté jusqu'en 
181 5, et en même temps, un retour au régime paternel des 
anciennes institutions nationales de la Belgique. 

En Flollande, le conseil municipal nonmie et révoque les 
fonctionnaires de la conmiune , y compris l'instituteur^ i peu 
près dans les mêmes conditions qu'en Belgique. Le bourg- 
mestre est nommé par le roi et peut être pris en dehors du 
conseil municipal, mais les échevins qui forment avec lui un 
collège échevinal , sans lequel rien ne peut être fait dans b 
commune , sont choisis par le Conseil et dans son sein. 

(1) Sous la domination française, voir Giron ^ p. aao. 



DE L'ORGANISATION COMMUNALE 317 

Les attributions du collège échevinal en Hollande sont les 
mômes qu'en Belgique. 

En Italie, le Conseil municipal nomme, suspend, révoque 
les employés, les instituteurs, les intitutrices, les préposés au 
service sanitaire, les chapelains, les receveurs, les trésoriers. 
Les agents de police sont nommés par le Roi ou par le Préfet. 

La commune est administrée par une junte municipale com- 
posée du maire et d'assesseurs. Le maire est choisi par le 
roi, mais les assesseurs sont nommés par le Conseil muni- 
cipal, parmi ses membres ; ils sont renouvelés par moitié tous 
les ans. Dans les villes au-dessus de 250 mille habitants, 
il peut y avoir jusqu'à dix assesseurs; dans les communes 
au-dessous de trois mille habitants, il y en a deux. 

La junte municipale rappelle le collège échevinal de la 
Hollande, elle représente le Conseil municipal dans l'intervalle 
des sessions, elle veille à la marche des services municipaux, 
elle fait exécuter les décisions du Conseil (art. 92), elle fixe le 
jour des sessions ordinaires et extraordinaires, elle prépare les 
affaires, notamment le budget municipal. 

Il en résulte que le maire n'est que nominalement le chef 
de Tadministration ; son pouvoir est limité, non -seulement 
par les délibérations du conseil municipal, mais encore par les 
décisions de la junte; ainsi il signe les contrats, mais c'est la 
junte qui en rédige les clauses. 

Le maire est tout à la fois le chef de l'administration muni- 
cipale et le représentant du pouvoir central; en cette dernière 
qualité, il est chargé de publier les lois, de tenir les actes de 
l'état civil, de surveiller tout ce qui intéresse l'ordre public. 

Certaines communes sont divisées en bourgs ou quartiers ; 
le maire peut y déléguer ses fonctions de représentant du gou- 
vernement , à l'un des conseillers , ou même à l'un des élec- 
teurs. 

En Espagne, l'Ayuntamiento, ou Conseil municipal, nommé 
et révoque les employés et agents des services municipaux, 
sauf les agents de la police qui sont sous la dépendance exclu- 
sive de Talcade (maire). 



318 COMPARAISON 

L'alcade et les tenientes (adjoints) sont élus par Tayunu- 
miento, excepté dans les capitales de provinces et dans les 
villes au-dessus de six mille habitants. Dans ces villes, le roi 
peut choisir Talcade parmi les membres de rayuntaniiento, et 
à Madrid en dehors même de ce Conseil. 

L'Alcade exerce, tout à la fois, le pouvoir exicadf de h 
commune et représente le pouvoir central; il est chargé de 
l'exécution des décisions de Tajruntamiento ; les tenientes, 
comme les adjoints en France, n'ont d'autres fonctions que 
celles qu'il leur délègue. Mais l'alcade est loin de posséder le 
même pouvoir que le maire en France, puisque Fayunu- 
micnto nomme et révoque les employés de la commune. 

L'alcade, quoique nommé par l'ayuntamiento, est chaxj^é 
d'exécuter les lois et règlements au nom du pouvoir central; 
il peut être suspendu , révoqué et même soumb à ràmcndc 
par le gouvernement. 

Hn Portugal, le. Conseil municipal nomme et révoque, 
comme en Uspngnc, les employés et agents municipaux, il élit 
son président (maire), qui est chargé d'exécuier ses délibéra- 
tions, de surveiller et de diriger les employés , de préparer le 
budget, d'ordonnancer les paiements, de passer tous les aaes 
au nom.de In commune, de publier les règlements de police. 

Les attributions personnelles du Président sont moins con- 
sidérables que celles du maire en France, parce que celles du 
conseil municipal sont plus grandes. C'est le conseil qui ùài 
les règlements de police que le président est chargé seulement 
d'exécuter; il tient une séance chaque semaine et peut pré- 
parer, discuter toutes les mesures d'exécution. 

Le pouvoir du président est encore diminué par la présence, 
au concelho , d'un administrateur qui est le représentant du 
pouvoir central. Cet administrateur est nommé par décret sur 
la proposition du gouverneur de district. Il est payé sur les 
fonds de la commune ; son traitement, ainsi que celui des 
employés sous ses ordres, est au nombre des dépenses obli- 
gatoires. L'administrateur est chargé de la police dans b com* 
mune, il fait exécuter les lois et règlements généraux, il veille 



DE L'ORGANISATION COMMUNALE 319 

à la sécurité générale, il requiert au besoin la force nrmée. Il 
autorise les établissements insalubres, vérifie les poids et 
mesures ; il est même chargé de faire exécuter les règlements 
de police municipale. Il surveille le Conseil municipal et les 
juntes de paroisses et rend compte au gouverneur des violations 
de la loi qui se seraient commises ; il peut prendre, en cas de 
nécessité, toutes mesures urgentes, sauf à en référer de suite 
au gouverneur. 

Enfin, il est chargé de la tenue des actes de l'état civil. 

On voit que ce délégué du pouvoir central participe h la 
fois de nos commissaires de police et de nos sous -préfets. 
C'est qu'en effet le concelho espagnol, dont la population 
varie entre deux mille et quarante mille habitants, se rapproche 
souvent par son importance de nos arrondissements. 

Dans la paroisse, le président de la junte est chargé de 
l'exécution des délibérations ; comme le président de la 
Camara municipal il a peu de pouvoir personnel ; la junte de 
paroisse se rassemble tous les quinze jours, plus souvent s'il est 
nécessaire, et règle toutes les mesures d'exécution. 

Le gouvernement nomme un Regedor, qui doit être domi- 
cilié dans la paroisse ou dans le concelho, et dont les fonc- 
tions sont obligatoires, et compatibles avec celles de juge de 
paix. Ce Regedor ne touche pas de traitement, mais il a un 
secrétaire appointé. Il est chargé de surveiller les délibéra- 
tions de la junte, et de dénoncer au gouverneur celles qui 
seraient prises en violation de la loi ; sous les ordres de l'Ad- 
ministrateur, il exerce dans la paroisse les mêmes fonctions 
que l'administrateur dans le Concelho. 

Ainsi en Portugal, dans toutes les circonscriptions, même 
dans les plus petites, le pouvoir central a un représentant 
spécial, et les fonctions du maire sont limitées aux affaires de 
la commune et de la paroisse. 

Dans les États Scandinaves, le gouvernement nomme égale- 
ment un représentant de son pouvoir, dans toutes les com- 
munes. 



320 COMPARAISON 

En Suède, les trois principales villes : Stockholm, Gotheborg 
et Malmô ont une organisation particulière, qui consticue 
quelque chose de semblable à ce qu'on appelle les villes 
comtés de T Angleterre; elles ont môme le droit d'envoyer des 
représentants à la première Chambre de la diète. 

Dans ces trois villes, le Conseil municipal nomme, dans son 
sein un comité permanent, composé de dix membres^ auxquek 
s'adjoignent le vice-président du Conseil municipal et le gou- 
verneur qui préside ce comité, mais sans y avoir voix délibé- 
rative. Le comité permanent est chargé du pouvoir exécutif, 
ou plutôt de surveiller l'exécution des résolutions et arrêtés 
du Conseil, car cette exécution est confiée à un grand 
nombre de commissions spéciales , composées tout à b Sois 
de membres du Conseil et de citoyens pris parmi les éli- 
giblcs. (i) 

La commission spéciale de finances et de travaux publics 
est formée de 24 membres et se divise en trois sections. Les 
résolutions les plus importantes de la commission doivent ctrc 
soumises à l'approbation du Conseil. Cette commission est 
présidée par le gouverneur et, en son absence, par un vice- 
président qu'elle élit dans son sein. 

La commission de santé se compose de huit membres, 
parmi lesquels figurent au moins deux médecins. Elle a b 
surveillance de Thygiène publique et des hôpitaux de b com- 
mune. Elle nomme les directeurs des hôpitaux, leurs méde- 
cins, ceux des différents quartiers, et leur donne des hiscnic- 
tions. 

La commission de bienfaisance comporte seize membres. 
Elle constitue une direction supérieure pour les maisons 
de travail, pour les hospices de vieillards et d'indigents; 
elle en nomme les directeurs et employés et leur àoaac 
des instructions. Elle surveille les chambres de charité pa- 
roissiales qui ont le soin immédiat des indigents et Tadmi- 



(i) Elles sont réglementées par rinstruction royale du 4 mars 1864. 
V. Constitutions européennes t par .M. Demombynes, t. I**, p. 118. 



DE L'ORGANISATION COMMUNALE 321 

nistration des biens et donations, affectés au soulagement des 
pauvres. 

La commission de commerce et de navigation comprend 
douze membres annuellement élus par le Conseil munici- 
pal. Sa compétence s'applique à toutes les questions touchant 
au commerce et à la navigation , et notamment à la création 
d'agents de change et de courtiers , à la police des bourses de 
commerce. 

Le Conseil municipal peut créer toute nouvelle commission 
spéciale qu'il juge nécessaire. 

Le gouverneur, représentant du pouvoir central, exerce la 
surveillance générale et la police de la ville. 

Dans les autres villes, le pouvoir exécutif municipal est 
confié à un Kromfogde ou \ un bourgmestre, nommés par le 
roi et chargés tout à la fois de mettre à exécution les déci- 
sions du Conseil municipal et de présider le tribunal de la ville. 

Dans les communes rurales , l'assemblée des électeurs gère 
directement les affaires et élit un comité exécutif de trois 
à onze membres. Le pouvoir central y est représenté par 
un fonctionnaire (Ijiusmann) nommé par le roi. 

En Norwcgc, le corps de ville (Forinandskab) est élu direc- 
tement par les électeurs ; il se compose de trois à neuf mem- 
bres ; il nomme son président parmi ses membres. Il dirige 
toute l'administration, excepté les écoles et le service de l'as- 
sistance publique , qui sont confiés à deux commissions spé- 
ciales. Il ne reste guère au Conseil municipal que le droit de 
voter le budget. 

Dans chaque district, qui correspond à peu près à une 
commune, il y a un agent du pouvoir central (Ixtismand) 
placé sous les ordres du Fogde qui, lui-même, est une sorte 
de sous-préfet dans le fogderi (arrondissement). 

En Danemark , nous avons vu que les petites paroisses sont 
groupées sous une administration commune. Le conseil parois- 
sial, composé de délégués de différentes paroisses, élit un 
président qui est chargé de l'exécution de ses délibérations-. Ce 
président n'est élu que pour un an et ses pouvoirs propres 

21 



322 COMPARAISON 

sont très limités , car le Conseil e^t en réalité le direaeur des 
affaires communales. 

Le représentant du gouvernement (Sognefoged) dans le dis- 
trict paroissial, ou dans les grandes communes s'odministnmt 
à part, est nommé par le roi ; il a la direction de la police. 

En Russie, les villes et les communes rurales ne sont pas 
soumises au même régime. 

Dans les villes , le Conseil municipal élit les foncdonnaires 
municipaux, le secrétaire, les répartiteurs des impôts, les di- 
recteurs et économes des institutions de bienfaisance, les 
agents chargés de la police locale. Il détermine le traitement 
de CCS employés. Il fait des règlements sur tout ce qui con- 
cerne la police, la propreté et la salubrité des rues, cours 
intérieures des maisons, fosses d'aisances, abattoirs, marchés, 
etc. Ces règlements sont soumis au gouverneur. 

Le Conseil municipal nomme le maire (Golaud). Cette no- 
mination doit être approuvée par le gouvernement , quoique 
les attributions du maire soient purement municipales. Il 
élit en outre un comité exécutif (^Ouprava)^ présidé par le 
maire et chargé, comme le collège des échevins en Belgique, 
de préparer le budget, de dresser les comptes annuels qoi 
doivent être soumis au Conseil, d'ordonnancer les dépenses, 
de soutenir les, procès qui intéressent la ville , de passer les 
contrats, etc. 

Le maire a donc très peu d'attributions personnelles. Il en 
a davantage dans les bourgs , lorsque le Conseil a obtenu du 
ministre le droit de ne pas nommer d'ouprava et d*en confier 
les fonctions au maire ; mais ces fonctions sont toujours limi- 
tées par le droit du Conseil de nommer les foncdonnaires 
communaux et de faire les règlements de police. 

Au canton, l'assemblée élit un chef de canton (Siarcbhm) 
qui doii être approuvé par le pouvoir central ; ce chef de 
canton n'est que le président d'un comité exécutif, fidrmé 
des chefs (élus) des communes du canton. # 

Dans la commune rurale, rassemblée délibérante (mir) 
nomme les fonctiomiaires de la commune, le secrétaire, le 



DE L'ORGANISATION COMMUNALE 323 

collecteur d'impôts, les inspecteurs d'impôts, les inspecteurs 
des écoles, les gardes forestiers, les fondés de pouvoirs pour 
la représenter en justice. Elle fixe le traitement de ces em- 
ployés. 

Elle nomme le maire (starosta), qui est cliargé de convoquer 
l'assemblée, de la présider et de veiller à l'exécution de ses 
décisions, à l'entretien des routes, à la bonne tenue des éco- 
les, hospices et autres établissements communaux. 

En Autriche, le conseil municipal élit parmi ses membres 
un collège échevinal (vorstatid) composé d'un bourgmestre et 
d'au moins deux échevins. C'est le conseil municipal qui fixe 
le nombre des échevins. Dans les villes capitales de province, 
et dans celles qui ont reçu un statut particulier par une loi 
provinciale, la nomination du collège échevinal doit être rati- 
fiée par l'empereur. Ce collège est l'agent exécutif de la com- 
mune; le bourgmestre le préside, mais n'a que sa voix, qui 
est prépondérante seulement en cas de partage. 

En Hongrie, dans les villes libres, le conseil municipal 
nomme tous les fonctionnaires, tels que le secrétaire, l'ingénieur 
en chef, le chef de la comptabilité, le médecin..., etc., mais sur 
une liste de candidats dressée par un comité spécial de sept 
membres, qui sont : le bourgmestre supérieur, trois mem- 
bres désignes par celui-ci et trois membres élus par le conseil 
municipal. 

Il y a deux espèces de bourgmestres : le bourgmestre supé- 
rieur (fo-polgarincsicr)y qui rempUt les mêmes fonctions que le 
Jo-ispan dans le comitat et qui est élu pour six ans, par le con- 
seil municipal, sur une liste de trois candidats désignés par le 
roi ; il y a en outre le simple bourgmestre ou maire qui rem- 
place, le bourgmestre supérieur en son absence. Ce second 
bourgmestre est nommé par le conseil municipal, qui élit aussi 
un comité exécutif (Taiiacs) chargé de l'exécution des déci- 
sions du conseil, de préparer le budget , de veiller à la con- 
servation du patrimoine communal, de la perception des reve- 
nus, du maniement régulier des fonds, de l'établissement et 
de la vérification des comptes. Ce comité exécutif est présidé 



324 COMPARAISON 

par le bourgmestre supérieur et, à son défaut, par le maire ; il 
possède le pouvoir exécutif local tout entier, et même une 
autorité administrative propre, pour h décision de certaines 
affaires que les lois et règlements lui attribuent. Le comité 
exécutif exerce aussi des attributions centrales, il fait exé- 
cuter les arrêtés du gouvernement. 

Dans les autres villes, le conseil municipal nomme un comité 
composé d'un maire (bourgmestre)^ d'un fiscal, d'un trésorier, 
d'un contrôleur, d'un médecin, d'un ingénieur et de plusieurs 
conseillers dont le nombre varie. 

Dans les communes rurales, le comité est moins nombreux 
et il est élu directement par les électeurs. 

L'alispan peut révoquer le maire. 

Dans le canton de Berne, l'assemblée générale de h com- 
mune élit le secrétaire communal ; elle fixe les emplois et les 
traitements des employés ; elle vote les règlements et arrêtés; 
elle nomme un conseil communal qui est un conseil exécutif 
formé d'un président (maire) et de quatre membres au moins. 
Ce conseil administre les affaires de la commune et noomic 
les employés, même les agents de la police. 

Le maire est chargé de la mise à exécution des décisions du 
conseil municipal, à moins que celui-ci n'en ait confié la mission 
à d'autres personnes. Il a aussi les fonctions d'ofiicier de police 
judiciaire. 

Dans le canton de Genève, le maire et les adjoints sont 
élus directement par les électeurs, quoiqu'il y ait un conseil 
municipal. Comme en France, les adjoints n'ont d'autres pou- 
voirs que ceux qui leur sont délégués par le maire ; comme en 
France, le maire est tout à la fois le représentant de la com- 
mune et celui du pouvoir central. Il peut être révoqué par le 
Conseil d*État (pouvoir exécutif du canton). 

Dans la ville de Genève, un conseil administratif, élu direc- 
tement par les électeurs, remplace le maire et les adjoints des 
autres communes. 

Le canton de Genève est le seul dont l'organisation com- 
munale se rapproche de celle de la France. Les autres cantons 



Dl£ i;ORGANISATION COMMUNALE 3>5 

ont une organisation semblable à celle du canton de Berne. 
Le plus habituellement même, comme à Zurich, l'Assemblée 
générale de la commune élit non seulement un conseil exécu- 
tif présidé par un maire , mais aussi la plupart des fonction- 
naires de la commune. 

En Prusse, les villes dont la population s*élève à plus de 
25,000 ûmes forment un cercle urbain ; on y trouve tout à la 
fois : 1° un conseil municipal ou conseil des représentants 
municipaux; 2" un Magistrat composé d'un bourgmestre, d'un 
adjoint ou second bourgmestre, et d'échevins en nombre qui 
varie avec la population ; 3" un comité de cercle (Kreiss stadt 
atisschuss) qui, comme le comité de cercle rural, a des attribu- 
tions contentieuses. 

Le bourgmestre est élu' pour douze ans, les échevins sont 
renouvelables tous les trois ans par moitié. L'élection du bourg- 
mestre et des échevins doit être confirmée par le roi. 

Les membres du Magistrat, y compris le bourgmestre, sont 
élus par les représentants municipaux, mais ne sont pas pris 
parmi eux. C'est, comme on le voit, une organisation toute 
particulière, dont le but est de pouvoir choisir des hom- 
mes spéciaux ayant l'aptitude et la capacité administrative. 
L'introduction des hommes spéciaux dans les corps élus est 
un des caractères particuliers de Torganisation des provinces, 
des cercles et des communes en Prusse. Le conseil municipal 
des villes peut faire entrer dans le Magistrat, à côté du bourg- 
mestre et des adjoints, des hommes techniques et rétribués, 
par exemple un conseiller scolaire, un syndic, un chancelier, 
etc. C'est comme si, en France, le conseil municipal nommait, 
à côté du maire et des adjoints, et en dehors de son sein, un 
agent-voyer, un architecte, ayant voix délibérative. Les chefs 
des services municipaux ne sont plus alors de simples employés 
subalternes ; ils passent au rang d'élus de la commune, par une 
élection au second degré. Le nombre des membres non-salariés 
dans le Magistrat doit toujours être en majorité. Le Magistrat 
nomme les fonctionnaires de la ville et fait exécuter les déci- 
sions du conseil des représentants municipaux. 



326 COMPARAISON 

Dans les autres villes, rorganisaripn est à peu près sembla- 
ble ; la différence la plus grande est dans l'absence d'un comité 
de cercle et dans le nombre des membres du Magistrat. 

Lorsque le gouvernement se refuse à confirmer la nomina- 
tion du Magistrat, il est procédé à de nouvelles élections, et 
en cas de nouveaux refus, la Régence nomme une commis- 
sion provisoire. Dans les communes rurales, le Magistrat se 
compose du chef de la commune (maire) et de deux ècbe- 
vins. Le gouvernement peut également refuser son appro- 
bation et nommer une commission. 

On retrouve le Magistrat, c'est-à-dire un pouvoir exécutîL 
collectif, dans tous les États de l'Allemagne; en Bavière, en 
Saxe, dans le grand duché de Bade, etc. Partout il est chargé 
de préparer et d'exécuter les décisions du conseil municipal et 
de nommer les employés de la commune. Partout le bourg- 
mestre préside le magistrat, agit au nom du magistrat et jamais 
de son propre mouvement, sauf dans les cas urgents. 

§ 9. — Organisation cantonale. 

En France, toutes les communes, petites et grandes, villes 
et villages, Paris excepté, ont la môme organisation. D en est 
de même en Belgique et en Hollande, aussi avons-nous vu 
que la tutelle qui y est exercée sur les communes esc consi- 
dérable. Avec ce système, la liberté municipale est impossi- 
ble, et on n'a d'autre alternative que de donner la tutelle au 
pouvoir central ou au pouvoir provincial. Plusieurs pays ont 
cherché à éviter cette fâcheuse alternative. 

En Espagne, les paroisses qui n'ont pas 2,000 habitants 
sont rattachées à d'autres paroisses pour constituer ce que l'on 
appelle le Tcrmitio municipal. Ce nom s'applique i^alenient aux 
communes assez grandes pour avoir une administration pro- 
pre. Les 71:n/ifn(75 importants, et les villes paiticulièremenc, sont 
divisés en quartiers (Barrios)y administrés par un alcade de 
Barrio. Les petites paroisses continuent d'exister quoique ratta- 
chées à d'autres, et gardent l'administration de quelques-uns 
de leurs intérêts. 



Dl-: l/()K(}ANISATI()N COMMUNALE 327 

En Portugal^ les communes rurales sont réunies en Concel- 
hos, qui doivent avoir un minimum de 500 feux ou environ 
2,000 habitants. Chaque commune importante forme à elle 
seule un Coftcelho. Les petites paroisses continuent d'adminis- 
trer une partie de leurs intcrôts. 

En Italie, nous trouvons une organisation semblable. D'a- 
près les lois communales et provinciales de 1865, les com- 
munes qui ont mohis de 1,500 habitants, lorsqu'elles man- 
quent des ressources nécessaires pour couvrir leurs dépenses, 
peuvent être réunies à d'autres, par un décret rendu sur 
l'avis du conseil provincial et des conseils municipaux. Une 
commune ne peut demander à posséder une administration 
séparée, si elle ne compte au moins 4,000 habitants, et si 
elle ne possède les ressources suffisantes pour faire face à ses 
dépenses. Dans les villages qui ont un patrimoine à eux, le 
maire, avec l'assentiment du préfet, nomme un administrateur 
pour gérer leurs biens. Cet administrateur est pris parmi les 
conseillers municipaux de la commune domiciliés dans le vil- 
lage, et à leurs défaut, parmi les électeurs du village. 

En Danemark, les petites communes sont groupées, et for- 
ment aussi des espèces de canton ; les grandes communes 
ont seules une administration séparée. Il en est de même en 
Norwège, où les petites communes sont réunies en districts 
(Landsmandsdistrikier) . 

Les Terminos espagnols, les Concelhos portugais, les grandes 
communes d'Italie, les districts de paroisses en Danemark et 
en Norwège, sont des circonscriptions qui tiennent le miheu 
entre le canton et la commune. Elles ont pour but de remé- 
dier à l'insuffisance des ressources des petites communes, 
mais ces petites communes y sont presque complètement ab- 
sorbées. 

Dans quelques pays,, il y a de véritables cantons, dont 
l'organisation laisse à la commune la plus grande partie de 
son autonomie. 

En Prusse, le bailliage comprend plusieurs communes ; 
celles qui sont importantes, peuvent être érigées en bailliages. 



328 COMPARAISON 

Chaque commune envoie un représentant au moins, pour 
constituer le comité de bailliage; elle envoie son maire 
d'abord et ensuite ses échevins, s'il y a lieu. Le nombre des 
représentants que chaque commune peut déléguer est réglé par 
la diète de cercle, qui tient compte de la population et de b 
quotité de l'impôt. Les élections au comité de bailliage sont 
validées par le comité lui-même, sauf recours au comité de 
cercle. 

Le gouvernement est représenté par un bailli nommé par 
le président supérieur , sur présentation de la diète de cercle 
qui doit choisir parmi les habitants du bailliage. 

Le bailliage a les droits d'une corporation pour les afSiires 
que la loi de 1872 déclare d'un intérêt commun entre les 
communes. Son comité vote et contrôle les dépenses de 
l'administration du bailHage; il nomme des commissions ou 
des commissaires spéciaux chargés de la préparation et de 
l'exécution de ses décisions. Une de ses fonctions princi- 
pales est d'assister le bailli dans l'exercice de la |)olicc. Nous 
retrouvons encore ici ce principe qui domine toute l'organisa- 
tion prussienne : placer un conseil émanant de l'élection i côté 
du représentant du pouvoir central, pour l'assister et le surveil- 
ler dans son action. 

Le bailli exerce la police en ce qui concerne Tordre pu- 
blic, les mœurs, la salubrité, la voirie, le régime des eaux, 
et des forets , la pèche , l'industrie et l'agriculture. Il doit 
veiller à ce que les chemins publics soient en bon état, 
qu'aucun obstacle ne soit apporté à la circulation. Après une 
mise en demeure, il peut recourir à des prestations pour cet 
objet, aux dépens de la commune qui entretient ses chemins 
avec négligence. 

Le bailli peut publier des ordonnances de iK)lice et édictcr 
des dispositions pénales allant jusqu'à cinq thalers d'amende 
et trois jours de prison, mais il doit obtenir Tassentimenc du 
comité de bailliage. Il sert d'intermédiaire au Landmth et 
au comité de cercle, pour les affaires qui se rattachent à 
l'administration générale du pays, ainsi que pour le contrôle 



DK ÏJORGANISATION C(3MMUNALE 329 

des affaires communales du bailliage. Le bailli a, en outre, 
des attributions judiciaires qui se rapprochent de celles de nos 
juges de paix. 

En Russie , on trouve des cantons {Volosi) dont les intérêts 
sont administrés par une assemblée délibérante composée : 
d'abord de tous les maires (Slarosti) des communes du canton et 
de tous les fonctionnaires élus par les assemblées communales ; 
et ensuite de délégués élus par les habitants à raison d'un par 
dix feux. Cette assemblée, qui est très nombreuse, s'occupe : 
1° de l'établissement et de la répartition des impôts canto- 
naux ; 2° de la revision des listes dressées pour le recrutement, 
et de la répartition de la prestation militaire ; y des écoles 
qui peuvent être créées dans le canton et des dépenses néces- 
saires à ces écoles; ^° des orphelins et de l'assistance des per- 
sonnes i\gées ou infirmes; 5® de la salubrité, de l'hygiène 
publique et de la vaccination ; des mesures Ji prendre en 
cas d'épidémie ou d'épizooties , 6^ de Torganisation et de 
rcntrcticn des greniers communaux ; 7" de l'entretien des 
chemins et canaux cantonaux ; 8° des mesures à prendre en 
cas d'incendie et d'inondation. 

L'assemblée nomme tous les employés cantonaux, elle 
nomme le chef du canton (Starchina)^ sauf ratification par la 
commission de district. Le chef du canton exerce le pouvoir 
exécutif cantonal , assisté d'un comité formé des maires des 
communes du canton ; ce comité se réunit tous les diman- 
ches. Le chef de canton est chargé de maintenir l'ordre, de 
veiller à l'entretien des routes, à la bonne tenue des écoles, 
des hospices et autres établissements, et, en général, d'exécuter 
les décisions de l'assemblée cantonale. 

§ 10. — Organisation spéciale des villes. 

En beaucoup de pays , les villes importantes ont une orga- 
nisation spéciale. 

En Suéde, trois villes, Stockholm, Gotheborg et Malmô, 
ont un régime à part que nous avons décrit ; elles ont un 



330 COMPARAISON 

■ 

gouverneur spécial, et elles dépendent directement de l'autorité 
centrale. Les autres villes possèdent paiement un régime 
différent de celui des communes rurales. 

En Danemark, les villes ne sont pas comprises dans les 
bailliages, elles ont une organisation séparée et diflférente de 
celle des communes rurales. 

En Hongrie, il y a des villes libres qui dépendent direae- 
ment du pouvoir central, sans avoir à subir l'autorité des 
assemblées et des fonctionnaires du Conûtat. 

En Prusse, les villes ayant au moins 25,000 habitants, for- 
ment à elles seules un cercle urbain jouissant de toutes les 
libertés des cercles ruraux ( loi sur l'organisation des cercles, 
3 décembre 1872) ; les autres villes, dont la population dé- 
passe 10,000 habitants, possèdent aussi des Ubertès plus 
grandes que les communes rurales. 

Q^iand nous nous occuperons de l'Angleterre, nous verrons 
que la plupart des villes y sont soumises à un r^ime tout 
difl'crcnt de celui des paroisses ; nous verrons également que 
les Unions de paroisses, que les districts de routes, sont de 
véritables cantons. 

Dans presque tous les pays de l'Europe on a jugé conforme 
au bon sens de donner aux villes et aux grandes communes 
une liberté locale plus étendue qu'aux petites, et Ton s'est 
efforcé de trouver une organisation qui permit d'arriver à ce 
résultat. 

En France, on a jugé tout autrement. Jusqu'à ces der- 
nières années , la petite commune, môme celle de cent habi- 
tants, jouissait de toute la liberté accordée par la loi. Au 
chef-lieu de canton , on commençait à restreindre cette liberté 
en retirant au conseil municipal le droit de nommer le 
maire de la commune ; dans les grandes villes, la liberté dis- 
paraissait complètement. C'est ainsi que sur beaucoup de points, 
nous tenons à être seuls de notre avis. 



CHAPITRE IV 

INSTITUTIONS LOCALES DE L'ANGLETERRE 



§ I. — Origines des institutions locales 

de l'Angleterre. 

L'étude des institutions locales de l'Angleterre ne nous 
montrera que des dissemblances, si on les compare non seu- 
lement avec celles de la France, mais encore avec celles des 
autres pays de l'Europe. 

Dans la Paroisse anglaise, on ne trouve ni maire, ni collège 
cchevinal, ni conseil municipal. Dans les villes, l'organisation 
des services locaux est différente de la nôtre, quoiqu'elle 
s'en soit un peu rapprochée depuis quelques années. L'Union 
de paroisses, le District de routes n'ont pas d'analogues en 
France. Le Comté n'est qu'un centre de police et de justice; 
les autres services dont il est chargé, sont des accessoires, 
des dépendances ^e ces deux-là. 

Malgré cette dissemblance, nous croyons que l'étude des 
institutions locales de l'Angleterre peut être utile pour notre 
pays; clic nous fera connaître un principe, qui a été celui 
de nos propres institutions pendant un grand nombre de siè- 
cles ; elle nous montrera comment ce principe s'est accom- 
modé progressivement aux besoins, aux mœurs, aux idées de 
chaque époque, y compris les temps modernes. Nous pourrons 
le comparer à celui qui, depuis 300 ans, préside à notre orga- 
nisation et nous essaierons d'en conclure lequel des deux 
principes est le pluis propre à développer, chez un peuple, 
les vertus et les qualités sociales. Dans le cas où ce serait le 



332 INSTITUTIONS LOCALES 

principe qui préside à l'organisation de T Angleterre» nous 
chercherons s'il ne serait pas possible de le faire rentrer dans 
nos institutions , sans modifier leur structure générale , et sans 
être obhgés de copier celles des autres peuples. 

Mais, c'est surtout des institutions de l'Angleterre qu'il est 
vrai de dire que, si on ne les éclaire par l'histoire, il est impos- 
sible de les comprendre et d'en saisir l'esprit. Beaucoup d'en- 
tre elles remontent au moyen-âge, même jusqu'à l'époque 
anglo-saxonne. Aujourd'hui, elles ont un esprit très moderne 
habillé d'un habit très vieux; si nous n'en suivions les difié- 
rentes transformations, nous pourrions nous tromper, et croire 
que l'esprit aussi en est vieux. 

L'histoire des institutions locales de l'Angleterre aura une 
autre utilité. Toutes les panies en sont connexes; il est 
impossible de comprendre l'organisation de la paroisse ou de 
l'union de paroisses si on ne connaît pas celle du comté et 
réciproquement. Une introduction historique donnera une pre- 
mière vue d'ensemble, qui permettra d'étudier ensuite chaque 
partie séparément. 

Enfin cette introduction historique nous permettra de déci- 
der une question importante. On a soutenu que l'Angleterre 
marche, depuis quelques années, vers une centralisation 
semblable h la nôtre. Nous croyons qu'il n'en est rien; mats 
pour découvrir la direction dans laquelle marche un peuple, 
il faut remonter en arrière, car cette direction ne peut se 
découNTir par la connaissance du présent seul; il faut plus 
d'un point pour déterminer une route. 

Notre étude sur l'organisation des pouvoirs locaux en An- 
gleterre pourra sembler un peu longue ; mais il ne faut pas 
oublier que cette organisation renferme une partie de l'orga- 
nisation politique. La police et la justice elles-mcmcs étant 
décentralisées, nous sommes obligés de les comprendre dans 
notre étude. 

En Angleterre, le système féodal n'a jamais été réalisa d'une 
manière complète ; l'hérédité des fonctions publiques, qui en 



DE L'ANGLETERRE 333 

est le caractère principal, s'y aperçoit à peine. « Nous n'avons 
jamais eu, si ce n'est au temps reculé des eorlaSy une no- 
blesse, comme on l'entend par ce mot dans les autres pays (i). ;; 
L'absence du régime féodal, en Angleterre, est la clé de son 
histoire politique ; comme l'existence de ce régime, chez toutes 
les nations du Continent européen, donne l'explication des 
phases politiques qu'elles ont traversées. 

A la place du système féodal, on en trouve un autre qui venait 
directement de la Germanie. Lorsque le roi Alfred divisa l'An- 
gleterre en Comtés, en Centuries et en Décuries, il ne fit qu'orga- 
niser ce qui existait déjà chez les Germains , ainsi que nous 
rapprend Tacite. Le pays était divisé en cantons et chacun 
d'eux devait fournir cent hommes pour l'armée; le canton 
était aussi le centre de la justice; « à chaque chef sont adjoints 
comme conseils et comme autorité, cent assesseurs pris parmi 
le peuple (2). » 

La première organisation politique des peuples est sembla- 
ble à celle de leur arnicc, et chez aucun, cette première orga- 
nisation n'a duré avec une persistance aussi remarquable qu'en 
Angleterre. Son caractère principal est la subordination, la 
discipline, le commandement direct du chef suprême sur tous 
les hommes. 

Dans le système féodal, au contraire, le commandement 
n'est qu'indirect ; il y a une hiérarchie de chefs qui tiennent 
leur pouvoir de l'hérédité et qui ont seuls le droit de com- 
mander ;i ceux qui sont placés directement au-dessous d'eux. 
Le pouvoir du chef suprême trouve autant d'obstacles qu'il y 
a de degrés dans cette hiérarchie. 

En Germanie, les centuries étaient territoriales ; elles conti- 
nuèrent de l'être après l'établissement des Saxons dans la 
Grande-Bretagne. Les terres furent distribuées sous la réserve 
du service militaire ; chaque canton dut fournir cent hommes 

(\) Le développement de la Constitution anglaise, par Edward 
Frccman. V. Hist. du droit et des Institut, de F Angleterre, par 
Glasson, t. I, p. i5o, t. II, p. 170, t. III, p. 85. 

(2) Tacite, Mœurs des Germains, § VI et XII. 



334 INSTITUTIONS LOCALES 

à l'armée du roi. Dans la centurie se tient le tribunal de cen- 
turies (hundred gcinote) qui se réunit tous les mois pour juger 
les procès civils et les moindres délits. 

Dans le comté, on trouve le tribunal de comté (shir^ciiioU) 
dont les réunions étaient semestrielles. Ce tribunal avait des 
attributions judiciaires et politiques; il jugeait les difficultés 
survenues entre les habitants des différentes centuries ; il exer- 
çait l'autorité répressive, et enfin il formait une assemblée 
générale pour toutes les affaires publiques du comté (i). 

Dès le début, la royauté fut puissante; les rois Saxons 
nomment et révoquent les représentants de leur autorité mili- 
taire et judiciaire dans le comté {ealJennm, subreguli^camiies]; 
ils nomment des prévôts [Shiregereja) qui sont chargés spécia- 
lement de présider les tribunaux, d'encaisser les amendes et 
de maintenir la paix publique. Les centuries sont divisées en 
décuries qui ont leurs dizainiers et leurs baillis ou prévôts, 
subordonnés aux prévôts royaux. 

On trouve, dès cette époque, un principe qui a toujours 
persisté dans la constitution anglaise : le chef de maison 
répond de tous ceux qui habitent sous son toit; et le pro- 
priétaire de la terre , de tous ceux qui résident sur sa pro- 
priété. L'homme qui ne possède pas de terre, et n'appartient 
pas à la maison d'un propriétaire, est obligé d'entrer dans une 
décurie, dont le c\\c( {chUf pL'Jgc) est responsable (a). 

On comprend que les centuries et décuries acceptassent 
dilficilement des étrangers, de crainte des responsabilités que 
ces étrangers auraient fait peser sur elles. Tout homme libre 
qui voulait changer de domicile était forcé de trouver des 
répondants {caution) dans la nouvelle décurie où il voulait 
s'établir. Il en résulta un régime de domicile obligatoire^ qui, 
jusqu'à nos jours, a joué un rôle important dans les institutions 
locales de l'Angleterre. 

(i) La constitution communale de l'Anffletcrre, par Gncist, S vol. 
iii-S". TraJ. par llippcrt, i8t'>7, chez Lacroix et Vcrbœkhovcn, t. I, 

page 4S. (îKisboii, t. I, p. 3; ut suiv. 

(2) Lois de Canut II, ch. XX. 



DE L'ANGLETERRE 335 

Les rois normands conservèrent l'organisation anglo- 
saxonne; à la place des Shiregcrefa, ils instituèrent, comme gou- 
verneurs des comtés, des vicomtes {vicecomites) qui sont deve- 
nus plus tard les shériffs, L'Angleterre fut divisée en lots ou 
fiefs ; les plus considérables de ces possessions étaient de beau- 
coup inférieures aux duchés et comtés des royaumes du con- 
tinent. Les biens des seigneures les plus puissants étaient 
disséminés h dessein dans plusieurs comtés, ou séparés par des 
domaines royaux. 

Non seulement chaque vassal, mais chaque arrière-vassal 
devait prêter serment de fidélité directement au roi. C'est le 
vicomte qui^ au nom du roi, convoque tous les hommes 
obligés au service militaire. Les commandements actifs re- 
posent sur des commissions persomielles (i). 

Les rois normands laissèrent subsister le comté saxon, la 
centurie et la décurie, comme centres de l'administration. Le 
vicomte exerça d'abord tous les pouvoirs royaux, de finances, 
de justice, de police. 11 tenait un tribunal criminel périodique, 
et il parcourait le comté, pour rendre la justice dans les cir- 
conscriptions inférieures [lurnus vice comités); il était accompa- 
gné de la Cour du comté composée de 1 2 vassaux ou arrière- 
vassaux de la couronne. Devant cette cour, toute la popula- 
tion mâle de la centurie devait comparaître. 

Le vicomte examinait si personne ne s'était éloigné de sa 
centurie dans des circonstances suspectes; si le registre des 
cauiiom était complet; il faisait une enquête sur les voleurs, 
les meurtriers, les faussaires; il vérifiait les poids et mesures; 
il s'assurait que les routes et les ponts étaient en bon état. 

Au dessous du vicomte , venaient se placer des baillis , des 
sous-prévôts [Bailliviy Baillivihnndredoruin] auxquels il aban- 
donnait certaines affaires dans la centurie. La justice des 
baillis n'excluait pas celle du vicomte ; l'une était locale et 
s'exerçait sur les petits délits journaUers ; celle du vicomte 

(i) V. Gneist, La constitution communale de V Angleterre t. L 
pages 91 et 100. 



ÏC 



3H :>i57:T'.TI':^S LOCALES 



LîP.r; u xonieit. ciiir ^lu^ rir: ;!r ne i'ipplîquaxc qa'-iux délie 

Cxcr^ IL-'-^cc -c !a TiiiCii^. ia niscics ravale ic en justice 
a>:j;e. iiicsî:£r-i ±r.c:r^ ic 2cs -curs. 

L; ;:yiu:i -errance rjcvs çae les Ticomies, cfaoisb 
p-i;-.".-.; "cu irirjôi pcJcnecuT^ iu cciiic»!^ a'cciieac pozi assez 
M^r^ï:. iiic iwicrii^: ic< Le XIT' iiede eQe exx7oya des îuges 
irr.i:uiar.^ p^inin: ie L«:iicr^. iz durées par elle de parcourir 
\cr> iui c:r;u;ci in-- -iisq-ei:s le rc^-mme me «fivsé en 117e. 

Cèr> û£^ r; coûtent «îevmc <^e:l les ifiires les pfais nspor- 

• *■« « f » ■ ■ 

L 7 1 bicr. i\:âj: en An^iecerre une justice seignenriile; 
le seigneur pcsiece ;:ne ^^iridicncQ sur les biens qu'il a con- 
cédas X nre de £cf. nuis c'est une |iindîccion Je peu dlm- 
poruncc , Cl.- les rcii ncrrrands ne bissèrent jamais s'c- 

Le-; prûprl^-toîrcs de sol son: les hommes dn roi ; celui qui 
i»V,l--.i: ;.:-: :ôr»/cc ;oi^ :- < hLi^ric^rdùi rj^is - ; il est c«i- 
dj:r.:.c ^ ui.c j.n:.cndc ^ui vjrie selon le nng des personnes 
c: qui s'appelle ^nidr^-LinuK:. II en résulu une discipline mili- 
tûire ciii s'c;er;di: sur les piLi^ L:nnJs seigneurs, cnmw^^ sur 
t&as ic:> habiunrs des comtés, des centuries et des dicuries. 

De lourdes amendes éiiient prononcées contre ceux qui 
méprisaient les ordres du roi, qui injuriiientses fonctionnaires^ 
ou qui se pcrmetuient des violences contre eux. 

On voit à quelle discipline de fer, c*est Texpression dooc 
se servent les historiens anglais, Guillaume le conquérant et ses 
successeurs soumirent leurs sujets grands et petits; une des 
principales revendications de la Grande-Charte , c*est celle 
d'obtenir que les anurciavunts soient appréciés et fixés par 
autorité judiciaire 2|. « C'est ainsi que Tctat normand se trans- 



i\) V. Onci:>t, même ouvrage, t. I, p. 112. Glasson, Hist, dix 

Droit et Je s Instit, de l Ani^lcterrc, l. Il, p. 372. 

( Il (lumitt's et baroiies non amerciuntur nisi per pares suos H no» 
ni si sec un il uni woJuni délie ti et alii non nisi per sacranteHtMm 
proburum et lef^alium hominum de vicineio. 



DE L'ANGLETERRE 337 

forme en une organisation administrative, inconnue ailleurs au 
moyen-âge (i) »; on y rencontre en eSet deux choses qu'on 
ne trouve pas dans les autres pays : un pouvoir fort et utïè 
véritable centralisation politique. 

Il semble qu'en Angleterre , tout aille au rebours des autrëi 
nations ; on commence par le despotisme et on finit par iâ 
liberté. En France et dans le reste de l'Europe, on comméiidè 
par la liberté et on finit par le despotisme. 

« Le passage de la monarchie absolue à la monarchie cons- 
titutionnelle, déjà préparé par la Grande-Charte, s'accomflit 
dans le siècle des trois Edouards, par l'organisation ' du 
comté (2). » 

§ 2. Histoire du Comté. 

A partir d'Edouard P' ( 1 240 ) , le roi choisit dans chaque 
comté un petit nombre de propriétaires qui, sous le nom dci 
conservateurs de la paix (cœiservatores pacis) sont chargés de 
faire la police et de juger les délits. Le sherifF (ancien vi- 
comte) est l'un d'entre eux. L'établissement des consérvatéuiris 
de la paix ou seigneurs de police est érigé en institution 
permanente par un statut d'Edouard III (1360, stat. 34? c ï.j 
a Dans chaque comté d'Angleterre , on nommera J)Our lilâïii- 
tenir la paix, un lord et avec lui trois ou quatre des pérsôniièk fâ 
plus respectables du comté, ainsi que quelques juris'ddîiililtes. 
Ils auront le pouvoir de réprimer les séditieux et autres per- 
turbateurs du repos public, de les saisir, de les punit d'aprè^ 
la loi et les coutumes du pays. Ils pourront arrêter et détenir 
toutes personnes dangereuses ou mal famées sur plainte idii 
sur soupçon , les mettre en prison pu exiger une caution suf- 
fisante de leur bonne conduite vis-à-vis du roi et du public. » 

Ce qu'il ne faut pas oublier pour apprécier cette loi, c^est 
que la justice en Angleterre a toujours eu pour caractère 

(i) Gneist, t. I, p. gS. 

'2) Gneist, t. I, p. 222. > ! 

22 



338 INSTITUTIONS LOCALES 

essentiel l'intervention du jury. Les conservateurs de la paix 
ne pouvaient punir les délinquants que lorsqu'un jury avait 
prononcé sur b réalité et la nature des faits. 
^Deux ans plus tard, en 1362, la chambre des communes 
demande que les seigneurs de la paix tiennent quatre sessions 
par an ; c'est ce qui fut décidé et ce qui existe encore. Ces 
sessions portent le nom de sessions trimestrielles (quartar ses- 
sUnis) ; le reste de Tannée > les magistrats de paix se réunissent 
en petites sessions (petty sessions) pour juger les aflEiires moins 
importantes, et sans l'assistance du jury. 

Dès le XrV* siècle, la langue vulgaire fournit le nom de 
justices of tfje peace pour remplacer le terme latin de custodes 
ou conservatores pacis. Les conservateurs de la paix sont au- 
jourd'hui désignés sous le nom de magistrates of the amtUy. 
Ces différents noms indiquent bien leurs fonctions qui sont 
la police et la justice. Nous montrerons qu'ils n'ont pas de 
véritables fonctions administratives. 

On traduit souvent l'expression, justices of tbc petue^ par 
juges de paix ; cette traduction peut faire confondre ces jus- 
lices avec nos juges de paix qui remplissent des fonctions tout 
autres. D'ailleurs, le mot juge est impropre, car il (ait dispa- 
raître les fonctions de police. Nous croyons donc devoir nous 
servir du nom de magistrats de paix^ ce qui nous semUc 
comprendre leurs doubles fonctions. 

Quoiqu'à l'origine, les magistrats de paix fussent destinés 
à maintenir le pays sous l'autorité du roi, leur institution 
renfermait des germes de liberté qui ne tardèrent pas i se 
développer. Ils ne pouvaient être choisis que parmi les pro- 
priétaires du comté, ils ne jugeaient les crimes qu'as^siés 
d'un jury. 

La popularité de cette institution et les nécessités de la 
justice conduisirent la royauté à augmenter le nombre des 
magistrats de paix. D'après un statut de Richard II, ces ma- 
gistrats ne devaient ûtre pris que parmi les plus riches cheva- 
liers; d'après un statut moderne (5, Georges II, cap. 18), il 
suflit d'avoir cent livres sterling de revenu en terre. Leur 



\^E L'ANGLETERRE 339 

nombre avait été fixé par Richard II à six ou huit dans chaque 
comté ; aujourd'hui, ils se comptent par milliers. 

Les cours de centuries et les circuits des shériffs ont long- 
temps continué d'exister, tout en décroissant jusqu'au jour 
où ils sont tombés en désuétude. En Angleterre, on ne détruit 
jamais rien, on bâtit toujours à côté. Les magistrats de paix 
ont absorbé de plus en plus les attributions des cours de cen- 
turies. Les constablès (chief consiablcSy petty constables) chargés 
de la police dans chaque centurie, ont passé sous leurs ordres. 

Au commencement de la royauté normande, le shérifFou 
vicomte, dans ses tournées de justice, devait faire des en- 
quêtes sur l'entretien des routes et des ponts, et prononcer des 
amendes contre les auteurs de toute nuisance à la circulation ; 
l'élargissement , la fermeture d'une route, et même tout chan- 
gement dans sa direction, ne pouvait avoir lieu que suivant 
un ordre direct de la chancellerie. Par un statut de Henri VIII 
(22, H. VIII, cap. 5), la poHce des routes fut confiée aux 
magistrats de paix. 

Il est facile de comprendre combien, à cette époque, la 
libre circulation des chemins et leur bon entretien étaient indis- 
pensables à l'exercice de l'autorité royale. C'est dans ce but 
que le statut de Winchester sur la police (13, Ed. I, cap. 5) 
contient déjà des décisions sur la largeur et l'éclairage des 
routes. C'est en vertu de leurs fonctions de police que les 
magistrats de paix furent appelés à fixer les journées de pres- 
tation et à veiller à leur exécution. 

C'est en vertu de cette fonction de police, qu'on leur attri- 
bua l'instance juridique chargée des réclamations pouvant naître 
à l'occasion des prestations et des taxes pour les routes. C'est 
encore en vertu de cette fonction de police, qu'un statut 
de Henri VIII chargea les magistrats de paix d'entretenir les 
ponts, dont l'importance était capitale pour la libre circulation 
dans le royaume. 

Ce point de vue persiste dans une loi de Georges III ( 1 3 
Georges III, cap. 78). Cette loi, qui se rapporte aux voies de 
communication de paroisse à paroisse , oblige les inspecteurs 



340 INSTITUTIONS LOCALES 

des routes à veiller à renlèvement de tous les obstacles an 
libre parcours, et à dénoncer, devant les sessions des ma- 
gistrats de paix, ceux qui en sont les auteurs. 

Ce point de vue n'est pas spécial à l'Angleterre. Tout in- 
dividu maître d^in passage d'eau et, par conséquent, d'un 
pont, peut empêcher la circulation sur une grande étendue du 
territoire. En France , la loi du 6 frimaire an VIII mie TÉtat 
en possession de tous les' bacs et passsages d'eau. Un avis du 
comité de finances du Conseil d'État (1829) nous en donne 
le motif : « La sûreté et la facilité des conununications veu- 
lent que sur les cours d'eau navigables ou non, les bacs qui 
se lient à une route royale, départementale ou communale, 
ne soient pas abandonnés à la discrétion des particuliers 00 
des communes. » 

C'est donc à un point de vue de police générale qoc les 
magistrats de paix en Angleterre ont été chargés de veiller 
spécialement sur les ponts. 

Dés l'origine de leur création, et toujours en vertu de Icun 
attributions de police et de justice, les magistrats de paix 
furent chargés de surveiller l'administration des paroisses » de 
réprimer les manquements à la loi, commis par ceux qui 
dirigeaient cette administration ; ils pouvaient prononcer des 
amendes contre eux. De là, leurs attributions d'instance ad- 
ministrative ; ils sont chargés, non pas de la tutelle des pa- 
roisses, mais de les surveiller au nom de la loi. 

L'assistance des pauvres, sur laquelle les magistrats de paix 
exercent un contrôle important, a été à l'origine une affaire 
de police, et il serait impossible de comprendre h législation 
actuelle si l'on ne remontait dans le passé. 

Nous avons vu que la loi qui déclarait les décuries et cen- 
turies responsables des délits commis par leurs membres ou 
môme sur leur territoire, rendait très difficile la circubtioo 
des gens qui ne pouvaient trouver de cautions. Les lois tendi- 
rent de plus en plus à empêcher le vagabondage et les désor- 
dres qui en sont la suite. 



DE L'ANGLETERRE 341 

Une loi (12 Richard II, cap. 7) défend à tout ouvrier d'a- 
bandonner son domicile sans l'attestation d'un magistrat de 
paix, qui déclare que cet ouvrier a un motif avouable ; celui 
qu'on trouve errant est saisi et emprisonné. A plus forte raison 
la loi devait être sévère contre les mendiants. Avant la Réfor- 
me, les pauvres étaient assistés par le clergé et principalement 
par les couvents ; un tiers des dîmes devait être consacré à 
cet usage ; mais lorsque les couvents eurent été abolis, il fal- 
lut aviser à d'autres moyens. Ce fut la paroisse qui reçut la 
charge d'assister ses pauvres , et il leur fut défendu de quit- 
ter leurs paroisses, comme auparavant il leur avait été défendu 
de quitter leurs centuries. D'après une loi de Henri .VIII (27, 
cap. 25), « ceux qui mendient en dehors de leurs paroisses 
doivent être fouettés ; s'ils récidivent, on doit leur écourter 
l'oreille droite ; si on les trouve encore en état de mendicité, 
ils doivent être mis à mort, comme félons et ennemis de la 
vie commune. « 

La loi n'est pas moins sévère contre l'individu valide qui ne 
veut pas travailler. Tout individu qui ne veut pas s'appliquer 
;\ un travail honorable doit être marqué à l'épaule comme va- 
gabond et adjugé à quiconque voudra le prendre comme serf, 
pour deux ans ; il peut être enchaîne et maintenu au travail 
par le fouet ; s'il s'enfuit, il est mis à mort comme félon. Ces 
mesures étaient la conséquence du changement, qui se fit alors, 
du travail servile en travail libre, changement qui produisit 
d'abord un grand trouble dans les rapports sociaux. 

Les pauvres, condamnés au domicile obligatoire, tombèrent 
il la charge des paroisses. Par une loi de Henri VIII (27, cap. 
25) il est prescrit aux paroisses et aux bourgs d'entretenir 
leurs pauvres sous peine de 20 shellings d'amende mensuelle, 
pour toute personne qui refuse de contribuer h la taxe des 
pauvres. Il est créé dans chaque paroisse des inspecteurs 
(ovcrsecrs of ihc poor) . chargés spécialement de veiller sur les 
personnes sans moyen d'existence. 

Cette organisation faisait de l'assistance une annexe de la 
police. « A la fin du XIV^ siècle l'assistance des pauvres et la 



342 INSTITUTIONS LOCALES 

police formaient déjà, depuis plusieurs générations, un système 
qu'on ne pouvait plus séparer et embrassant quatre parties : 
1® Des peines de police contre les mendiants et vagabonds; 
2^ L'obligation pour les ouvriers d'entrer au service de quel- 
qu'un, obligation à laquelle s'ajouu plus tard : y l'éublisse- 
ment de maisons pour les gens sans ouvrage ; 4"* Un système 
officiel d'assistance des pauvres dans les paroisses (i). » 

Les magistrats de paix furent chargés spécialement de veil- 
ler à l'exécution de ces lois ; et, sous ce rapport, les pouvoirs 
paroissiaux leur furent subordonnés. Ils nommèrent les ins- 
pecteurs des pauvres, mais parmi les habitants de la paroisse ; 
ils les obligèrent sous peine d'amende à tenir des séances men- 
suelles, et sous peine d ^emprisonnement à présenter leurs 
comptes annuels. 

Les rois normands avaient placé à la tête de chaque comté 
un vicomte chargé d'y concentrer tous les pouvoirs, unt mili- 
taires que judiciaires et financiers ; ils semblent avoir bientôt eu 
peur de riininensc autorité de ces vicomtes , ils les rempla- 
cèrent par des Sherilfs dont les attributions furent considéra- 
blement réduites. Une loi d'Edouard IV enleva aux Sherifis le 
droit d'emprisonnement et la procédure criminelle, pour les 
attribuer aux magistrats de paix. 

Les Sheriffs perdirent aussi le pouvoir miHtaire» qui fiit 
donné à un Lord-lieutenant. 

Le comté étant un centre d'administration pour Tannée, 
pour la justice, pour la police, il devint nécessaire d'établir 
une taxe, afin de subvenir aux dépenses du tribunal , des pri- 
sons, de la milice, et aux amendes encourues par la négligence 
dans l'exécution des services du roi. Gî fut l'origine de la 
taxe du comté {county rate) (2). 



(1) Gneist, tome II, p. 43. 

« 

(2) Sur la formation des impôts du comté , de la centurie et des 
paroisses, voyez un rapport au parlement en 1843, Report om laesi 
taxai ion. V. aussi Gneist, Const. communale ^ t. I, p. 23a. 



DIC L'ANGMilTKUKK 313 



§ 3. — Histoire de la paroisse. 

Les centuries et les décuries, entre lesquelles les comtes 
avaient étù divisés^ constituaient les degrés de la hiérarchie 
militaire, judiciaire et administrative. 

La décurie avait de nombreuses charges ; en outre du service 
militaire, elle devait entretenir les sentiers, chemins et petits 
ponts, elle était responsable des malfaiteurs qui s'étaient enfuis 
sur son territoire ; elle était soumise h des amendes au profit 
du roi, lorsque ces charges étaient remplies avec négligence; 
il fallut de bonne heure établir une taxe pour payer toutes ces 
dépenses. Ce fut Torigine dé l'impôt local connu au moyen- 
îlge sous le nom de lyihing raie, 

La centurie était le siège du tribunal du vicomte, quand il 
faisait sa tournée de justice; elle était un centre pour la milice; 
elle était encore chargée de l'entretien des routes et ponts 
situes sur son territoire ; cnHw elle devait faire face aux amendes 
qu'elle pouvait encourir. De là, la taxe de centurie [hundred 
rate) , 

L'organisation par décurie et par centurie était une organi- 
sation principalement militaire, qui dut peu à peu faire place 
à une autre plus compatible avec une société où se dévelop- 
paient le commerce, l'industrie et l'agriculture. 

Ces cours de centuries virent leurs attributions absorbées 
par les cours de circuit des juges royaux, et par les sessions 
des magistrats de paix ; les milices furent en partie remplacées 
par une armée permanente. 

Les attributions et charges des décuries et des centuries 
passèrent successivement aux comtés et aux paroisses. 

Autour du clocher s'était formée la paroisse , qui au début 
avait un caractère exclusivement religieux; le prêtre en était 
le seul chef, il avait sous ses ordres deux marguilliers [church 
wardens) pour administrer les intérêts de l'église. 

Au XIII*^ siècle, les monastères étaient riches et les paroisses 
étaient pauvres; poul' édifier et entretenir l'humble église du 



344 INSTITUTIONS LOCALES 

village^ il fut nécessaire d'avoir recours aux habitants; ainsi 
naquit la taxe paroissiale (cburch raU)^ impôt levé sur tous 
les fidèles, proportionnellement à la grandeur du minage. 

Par le droit de lever une taxe pour l'église , la paroisse 
sortit du néant, l'assemblée des fidèles se réunit dans b sacris- 
tie, [vcslry) et prit le nom du lieu où elle se réunissait. 

Les marguilliers d'abord nommés par le prêtre furent choisb 
ensuite par le Vestry ; ils furent chargés de convoquer les con- 
tribuables, de répartir et de percevoir la taxe paroissiale, de 
gérer les biens de l'église, d'exercer la police religieuse fort 
intolérante alors; enfin ils eurent la garde des registres sur 
lesquels le pasteur devait inscrire les naissances , les décès et 
les mariages. Ce n'est que progressivement, lentement» et il 
travers bien des obstacles que la paroisse anglaise a gagné son 
caractère laïque; c'est surtout depuis la Réforme que ce carac- 
tère s'est développé. 

Au moyen-âge, l'autorité ecclésiastique contraignait les 
paroissiens' à payer la taxe d'église, sous peine d'excommuni- 
cation et d'interdit. Le droit d'excommunication et de censure, 
notamment contre les marguilliers , n'est pas encore abrogé ; 
une loi de Georges m (53, ch. 127) a permis de remplacer 
ces pénalités par la prison. 

La taxe paroissiale pour l'église étant levée au seul profit 
de l'église anglicane, dans beaucoup de paroisses la majorité 
des habitants ne voulut pas la voter. Un bill fut présenté au 
parlement pour rendre facultative la taxe d'église dans les 
paroisses où le Vestry refusait de la payer ; sept fois ce bill 
fiit accepté par la Chambre des communes , sept fob il fut 
repoussé par la Chambre des lords; en 1868 seulement il reçut 
la sanction des deux chambres. 

Les parpisses eurent, dès le début, le soin des cimerières, 
qui sont une annexe de l'église. L'entretien des routes devint 
aussi de bonne heure une de leurs charges. 

Ce fut à l'époque des Tudors que la l^islation des roules 
fut définitivement arrêtée ( 2 et 3 Philip, et Marie c. 8 ). 

Les paroissiens, sur la convocation des marguilliers, durem 



DE L'ANGLETERRE 345 

élire deux personnes notables, qui, sous le nom d'inspecteurs 
des chemins (sntveyors of th highways) eurent Tobligation de 
maintenir les routes en bon état. Ce fut un devoir communal, 
car, dans la législation normande, tout est devoir, charge pu- 
blique. Une répression sévère était appliquée aux paroisses 
qui ne s'acquittaient pas de ce devoir. La loi donne aux 
inspecteurs le pouvoir d'exiger des prestations de tous les pro- 
priétaires fonciers, de tous les propriétaires d'attelages, et de 
tous ceux qui sont chefs de ménage. 

En outre de ces prestations, une loi de Charles II (22 c. 12) 
permit d'établir une taxe pour les routes, lorsque les magis- 
trats de paix reconnaissaient, dans leurs tournées, qu'elles ne 
pouvaient être convenablement entretenues au moyen des pres- 
tations. Les inspecteurs furent déclarés responsables envers 
les habitants, du bon état des routes. 

La paroisse reçut, après la Réforme, une nouvelle charge. 
Une loi de Henri VIII (27 c. 25) impose aux marguilliers et 
aux citoyens riches de chaque paroisse le devoir d'occuper les 
pauvres valides et d'assister ceux qui sont incapables de tra- 
vailler, nile leur donne Tautorisation de prendre les mesures 
nécessaires à cet égard. 

Une loi d'Hlisabeth (statut 43, c. 2) a régi pendant deux 
siècles l'assistance des indigents. Ses principales dispositions sont 
les suivantes : i*' Le soin des pauvres sera une charge incom- 
bant à chaque paroisse ; 2<> A côté des marguilliers chargés 
précédemment du soin des pauvres seront créés deux inspec- 
teurs nommés par les magistrats de paix. 

« Les inspecteurs des pauvres de chaque paroisse et deux à 
quatre habitants riches doivent être nommés chaque année 
dans la semaine de Pâques, sous le sceau et le seing de deux 
magistrats de paix du comté, habitant près de la paroisse, et 
ils s'appelleront overseers of the poor ; 3" Les marguilliers et les 
inspecteurs des pauvres sont autorisés à taxer tous les proprié- 
taires de terres, de maisons, de dîmes, etc., de la paroisse, pour 
se procurer Pargent nécessaire à l'entretien des pauvres. » 

Cette législation s-'est maintenue jusqu'à l'époque récente 
où furent constituées les Unions de paroisses. , . 



346 INSTITUTIONS LOCALES 

A la fin du XVIIP siècle, l'assistance des pauvres éuit de- 
venue une très lourde charge pour la propriété foncière. De 
666,000 livres sterling, en 1750, le montant de la taxe passa 
à 4,000,000 de livres en 1801, et à 7,800,000 livres en 1818. 

Beaucoup d'abus s'étaient glissés dans Fadministradon de ce 
service. Souvent la taxe était détournée de son emploi. Puis, 
un grand nombre de paroisses étaient trop pedies pour faire 
face aux dépenses nécessaires à la construction des maisons 
de travail ytuorkhouses). 

Une loi de Georges III (22, c. 83), connue sous le nom de 
Gilbert' s act, essaya de remédiera ces inconvénients. Le nou- 
veau système fut mis à l'état d'expérimentation ; les paroisses 
resuient libres de l'adopter ou de le refuser (§ 44) ; son adop- 
tion devait être votée par les deux tiers du Vestry. 

D'après cette loi, les paroisses pouvaient s'unir en Unions 
(Union of parisl/cs) pour l'assistance de leurs pauvres et |MHir 
l'entretien d'une maison de travail. Il était créé une nouvelle 
taxe {poor raie) applicable aux dépenses de l'Union et perçue 
sur le revenu des habitants. L'Union était administrée par un 
bureau de gardiens des pauvres {Board of guardians\ dont 
les membres étaient nommés par les magistrats de paix sur 
une liste de'trois personnes, proposées par le vestry de chaque 
paroisse ; ces magistrats nommaient aussi un inspeacur et un 
directeur de la maison de travail, sur la proposition du bureau 
des gardiens. 

Une partie seulement de l'assistance des pauvres était cen- 
tralisée dans l'Union, la paroisse gardait le reste. Cette der- 
nière partie fut réglée par une nouvelle loi {seUct vesirks act, 
/y Georges III, cap. 2(j) qui renferme une nouveauté impor- 
tante. Elle remet au vestry la nomination des inspecteurs des 
pauvres précédemment attribuée aux magistrats de paix. EOc 
permet aussi de leur adjoindre des inspecteurs payés {assistOMt 
overseers) et de nommer un comité {seUct vestry) chargé de di- 
riger l'assistance. 

Ces lois furent accueillies avec faveur, et quoiqu'elles ne 
fussent pas obligatoires, en 1832 on comptait 12^4 seka pa- 
tries, et 3,134 inspecteurs payés. 



DI£ L'ANGLETERRl£ 347 

Une loi du 14 août 1834 (4 et s Gtiill. IV, cap. 7^), modi- 
fiée par quelques lois postérieures, a ajouté de nouveaux per- 
fectionnements à rUnion des paroisses. 

Les unions de paroisses répondent assez exactement aux 
anciens Hundred et renferment environ 25,000 habitants (i). 

§ 4. — Histoire des bourgs et des villes. 

On appelle bourgs, en Angleterre, toute localité ayant été 
constituée à l'état de personne, formant ce que les Anglais 
appellent une corporation; ceux qui sont le siège d'un évêché 
ont garde l'ancien nom romain de cité (city) ; ceux qui ont fait 
partie du domaine royal portent le nom de ville {toum). Dans 
l'ancienne organisation par centuries et décuries, les villes 
ne comptaient pas au point de vue administratif; elles étaient 
comprises dans les centuries. Les plus importantes d'entre 
elles faisaient partie du domaine royal et recevaient un gou- 
verneur. 

Lllcs chcrclicrcnt de bonne heure ;\ s'affranchir de la police 
et de la justice du sheriff royal et de son bailli. Le sheriff fai- 
sait comparaître toute la population devant lui, à certaines épo- 
ques de l'année ; il faisait des enquêtes sur les faits qui pou- 
vaient donner lieu h des amendes ; son inspection était très 
gênante et très sévère. Mais aucune ville ne conquit, comme 
en France, ses franchises à main armée. Toutes les libertés 
furent des concessions royales. 

Le droit de posséder des tribunaux locaux fut donné 
moyennant finance, à un certain nombre d'entre elles. Les 
cours locales (Court Icei) sont un démembrement des cours 
des shériffs et une délégation de la justice royale; au début 
elles jugent donc tout aussi bien les crimes que les simples 
délits; elles siègent assistées de jurés (2). 

(i) Voir le tableau comparatif des Hundred et des Unions de pa- 
roisses dans Gneist, tome II, p. 235. 

(2) Voir sur l'organisation des Court leet au moyen-âge, Touvrage 
de Toulmin Smith : The parish ils powcrs and obligation ai law, 
2*^ édil., i858. 



348 INSTITUTIONS LOCALES 

Voilà la première base de la consdtudon municipale lu 
moyen-âge. La seconde, c'est le droit pour les villes de lever 
elles-mêmes les taxes royales, que le vicomte percevait en 
affermant Timpôt [Jirma burgi) à celui qui lui en offrait la 
plus grande somme. Les villes cherchèrent promptcment à se 
soustraire aux exactions des agents du fisc royal et elles obtin- 
rent, moyennant le paiement d'une contribution plus ou moins 
considérable, une charte qui leur donna le droit de lever 
elles-mêmes Timpôt pour le compte du roi ( Taillagia). Elles 
durent présenter à Téchiquicr une personne honorable qui, 
assistée de cautions responsables, fut chargée de lever cet 
impôt et de le verser dans la caisse du roi. Cette personne 
portait le nom de bailli, de maire ou de prévdt (JBailli^ 
Mayor, Prauosi)^ 

La ville eut aussi le droit d'asseoir des taxes locales pour 
payer les frais nécessités par la levée de l'impôt royal et par 
l'exercice de la justice. 
' Le droit de bourgeoisie reposa sur quatre conditions : 

10 La liberté personnelle ; 

2*" La résidence dans la ville depuis un certain temps ; 

3*' La contribution au paiement des charges municipales; 

4"* La participation au service de la justice. 

C'est ce que les jurisconsultes de cette époque résument en 
CCS termes : Résident fjouscIjoUcrs , paying scai, bearing loi. 

Quelques-unes des villes érigées en corporation, obtinrent 
le droit d'envoyer des députés au parlerpent, à l'époque où les 
rois d'Angleterre commencèrent à convoquer les députés des 
comtés, pour débattre à l'amiable les réclamations incessantes 
relatives aux impôts royaux. Elles sont connues sous le nom de 
bourgs parlementaires (JParliauuntary boroughi). Un plus grand 
nombre de villes n'eurent pas ce droit ou le laissèrent tom* 
ber en désuétude ; elles portèrent le nom de bourgs muni- 
cipaux {Municipal Boronghi), i88 villes obtinrent b conccs* 
sion d'une commission de paix, c'est-à-dire le droit de nom- 
mer elles-mêmes leurs magistrats. Elles se trouvèient com* 
plétement indépendantes des comtés, auxquels elles fiireot 




DE L'ANGLETERRE 349 

assimilées par leurs chartes ; elles prirent le nom de Counties 
corporaie, que Ton traduit généralement par Bourgs-Comtés. 

Pour comprendre l'organisation municipale de l'Angleterre, 
il faut remarquer que les villes étaient, à l'origine, divisées en 
décuries qui, chacune à part, étaient chargées des services 
locaux. Plus tard, la paroisse urbaine remplaça la décurie et 
continua de veiller à la police, au pavage, à l'éclairage, à l'as- 
sistance des pauvres. La ville, la corporation municipale, ne 
s'occupait d'aucun de ces intérêts locaux, et cette organisation 
a persisté en partie. 

Lorsque, dans les temps modernes, certaines villes compri- 
rent la nécessité d'apporter un peu d'unité dans l'administra- 
tion des services locaux , il fallut des lois spéciales pour leur 
permettre de nommer des commissions (spécial trmis^y à cet 
effet, et de lever les taxes nécessaires. Ces lois locales, qui 
datent de l'époque où le parlement avait pris la haute direction 
politique du pays, descendent jusqu'aux moindres détails de 
l'organisation municipale ; tout y est prévu , réglementé ; les 
pouvoirs municipaux ne peuvent se mouvoir que conformé- 
ment à ce qu'elles ont décidé, mais ils peuvent agir librement 
dans cette limite ; l'État n'agit jamais pour eux. 

Il est assez remarquable qu'en Angleterre, toutes les libertés 
locales, aussi bien dans les paroisses rurales que dans les villes, 
n'existent qu'en vertu d'actes du pouvoir central, soit de la 
royauté, soit du parlement; les pouvoirs locaux constituent 
un édifice qui s'accroît sans cesse par l'intervention de ce 
pouvoir. En France, au contraire, les pouvoirs locaux sem- 
blent, au début, exister par eux-mêmes, mais ils décroissent 
sans cesse par l'intervention du pouvoir central. 

Les service publics exigés des bourgeois des villes, l'obli- 
gation des prestations personnelles, ne tardèrent pas à concen- 
trer le droit de bourgeoisie dans un petit nombre de familles. 
Les contributions pécuniaires n'étaient qu'un accessoire insi- 
gnifiant, en comparaison des services personnels dus pour la 
guerre, pour la police, pour la justice. Chacun devait s'équi- 



350 INSTITUTIONS LOCALES 

pcr à ses frais pour le service militaire, chacun devait faire à 
son tour le service de la police comme constablc, et le service 
de la justice comme juré. 

En fait, les (c petites gens » n'avaient ni le loisir ni l'ins- 
truction nécessaire pour remplir ces charges ; ils s'en abstin- 
rent, et bientôt ils parurent avoir perdu leurs droits. Les classes 
supérieures se constituèrent en bourgeoisie privilégiée ; il se 
forma uue assemblée restreinte {Seleect body) qui remplaça l'an- 
cienne assemblée des habitants. 

Les rois, pour se concilier l'affection des villes et surtout 
leurs votes dans les élections parlementaires y accordèrent des 
chartes de corporation , qui vinrent donner une existence 
légale à ces corps restreints. Le résultat final fut i»497 chartes 
et 708 lois parlementaires, constituant et régissant les villes 
de l'Angleterre. 

Lorsqu'à partir du règne de la reine Anne, le pouvoir 
passa de la royauté au parlement, ce fut le parlement qui» par 
des lois locales, concéda la corporation aux villes ; mais il 
continua de le faire dans un but politique. « Malgré la diver- 
sité la plus capricieuse, un trait fondamental se retrouve dans 
les chartes et lois municipales : le sacrifice des intérêts locaux 
au gré des intérêts des partis parlementaires; la perversion du 
droit de participation aux corporations, afin d'assurer à b 
classe gouvernante son influence sur la composition de la 
chambre des communes (i). » 

Il en résulta un eflroyable chaos dans la variété des orga- 
nisations municipales et un etfroyable désordre dans leur ad- 
ministration. 

l:n 1833, lorsqu'une nouvelle chambre eut été élue en 
vertu du bill de réforme qui avait supprimé 150 bourgs 
pourris , il se fit une réaction contre un pareil état de choses. 
Une commission parlementaire fut nommée pour faire une 
enquête. Cette commission examina 233 constitutions muni- 
cipales et put les diviser en 13 classes distinctes. 1:11e ne 

(1) Gncibt, t. JV, page rib. 



DE L'ANGLETERRE 351 

trouva pas moins de lé espèces de noms différents pour les 
hauts fonctionnaires des villes, et 288 noms et espèces d'em- 
ployés (i). Le chef du pouvoir municipal portait, le plus or- 
dinairement, le nom de maire {Mayor) ; il recevait en général 
un traitement, mais il était obligé d'exercer l'hospitalité envers 
les autres membres de la corporation, ce qui entrahiait des 
frais considérables; aussi ne restait-il en charge qu'un an. A 
côté de lui, on trouvait un greffier (jauni clerK)^ un trésorier, 
des magistrats de paix ou un juge {Recorder) et des employés 
rémunérés. 

' Le Conseil municipal se composait ordinairement de deux 
classes de conseillers: les Aldermcn et les conseillers ordinai- 
res {Common Cmucilmen), La plupart du temps, ces corps se 
recrutaient eux-mêmes par cooptation; les Aldermen étaient 
généralement nommés à vie. 

Les membres de la corporation (Jreevten) jouissaient de 
privilèges nombreux. Ils étaient autorisés, à l'exclusion de 
toute autre personne, ;i exercer certains métiers, ;\ tenir cer- 
tains magasins ; ils étaient exemptés de certains impôts. 

On aura une idée de l'étroitesse de ces corps de bourgeoi- 
sie , quand on saura qu'à Plymouth , il n'y avait que 427 bour- 
geois pour 75,000 habitants, et à Portsmouth 102 seulement 
pour 140,000 habitants. 

Le désordre dans l'administration municipale n'était pas 
moins grand que la diversité des organisations. Rarement, 
les pouvoirs municipaux rendaient un compte régulier ; géné- 
ralement, ce compte était incomplet, quelquefois tout à fait nul. 
Dans certaines villes, le maire réunissait toute l'administration 
dans sa personne ; parfois, comme à Buckingham, il encais- 
sait tous les revenus des taxes locales, sans en rendre compte. 

Le rapport de la commission d'enquctc signale tous les 
abus, toutes les injustices, toutes les malversations. « Nous 
» avertissons Votre Majesté que parmi les habitants de la 
» grande majorité des villes incorporées, règne un méconten- 

(i) V. First report 0/ the commissionners appointed to inquire 
ittto the municipal corporation of England and Wales. 



352 INSTITUTIONS LOCALES 

)> tement général, une méfiance à l'égard des magistratiires 
» municipales, un découragement sous le poids des imposî- 
)> rions locales. Tandis que les revenus devraient être appli- 
)> qués au bien public, ils sont rendus étrangers à leur objet 
» légal et souvent dissipés au profit d'individus oa même 
)) prodigues à des objets démoralisateurs. 

» n est donc de notre devoir d'exposer à Votre Majesté 
» que les corporations municipales existantes ne possèdeni 
» pas et ne méritent pas la confiance de leurs administrés et 
D qu'une réforme radicale doit être opérée avant qu'elles puis- 
» sent devenir des instruments udles et eflScaces de l'adaiinis- 
» trarion locale. » 

En France , on n'aurait pas manqué de conclure de cet état 
de choses, que les villes étaient incapables et indignes de s'ad- 
ministrer elles-mêmes ; qu'il était urgent de substituer l'auto- 
rité et l'administration centrale à l'administrarion locale. C'est 
ainsi qu'on y raisonne depuis 300 ans. 

En Angleterre, on conclut simplement à une meilleure 
organisation des pouvoirs municipaux. Ce fut l'objet de la lot 
présentée par lord John Russel, en 1835 , loi qui constitue le 
régime actuel des villes et que nous examinerons plus loin. 

Cet aperçu sur l'histoire des insriturions locales, dans les 
comtés, dans les paroisses et dans les bourgs de l'Angleterre, 
suffit pour faire comprendre que, depuis un grand nombre 
de générations, l'administration locale est aux mains des 
citoyens, et que les citoyens qui prennent une part active ï 
cette administration sont nombreux. 

c( Quelque incomplète que soit la statisdque du XVIII' 
siècle, on peut cependant réunir des chifires approximatifs. 
Nous trouvons vers sa fin, 3,800 magistrats de pm actifs; 
au moins deux fois autant de gentlemen officiers de milice, 
de députés -lieutenants, de shérifFs; environ 10,000 jurés 
dans les assises de comté et dans les assises trimestrielles. 
Puis, dans 14,000 paroisses et annuellement renouvdaUes» 
un bailU de police, un inspecteur des routes, deiu maiguil- 
liers, deux à quatre inspecteurs des pauvres, sans compter les 



DE L'ANGLETERRE 353 

comités spéciaux. Cet état repose sur une activité personnelle 
des classes supérieures et des classes moyennes, dans une 
mesure telle, qu'on ne peut la retrouver que dans Tanciénne 
Rome et dans les républiques de la Grèce (i). » 

§ 5. — Organisation de la Paroisse en Angleterre 

dans les temps modernes. 

Après cette introduction historique, qui renferme une vue 
d'ensemble sur les institutions locales de l'Angleterre, nous 
pourrons exposer clairement l'organisation de la Paroisse, de 
l'Union de paroisses et du Comté. Les liens juridiques et admi- 
nistratifs qui les relient, et qui en font un tout indissoluble, 
pourront être compris. 

Le nombre des paroisses est de 14,750 (2). On n'y trouve 
ni conseil municipal, ni maire. L'assemblée générale {Vestry) 
dclibcrc et décide sur tous les intérêts paroissiaux. Le Vestry 
se réunit quand un certain nombre de ses membres jugent à 
propos de le convoquer. Tout membre de l'assemblée {Vestry 
vimi) a le droit d'exposer ses vues ou ses plaintes; la 
discussion est complètement libre. 

Le Vestry vote les taxes locales , il en règle et il en sur- 
veille l'emploi ; il élit les citoyens et il nomme les agents qui 
sont chargés des services paroissiaux. Ces services ne sont 
pas concentrés dans les mains d'un seul, ni dans les mains 
d'un petit nombre ; chacun d'eux est confié à des citoyens 
qui administrent séparément, sans jamais se réunir en corps, 
et qui ne relèvent que du Vestry. Tout service est l'objet 
d'une taxe spéciale. 

Les attributions de la paroisse comprennent : l'administra- 
tion de l'église , du cimetière , des routes et des pauvres. 

(i) Gncist. La Const. communale de V Angleterre^ t. II, p. 212. 

(2) Nous rappellerons que nous ne parlons, dans ce travail, que de 
l'Ani^lctcrre proprement dite et du pays de Galles. 

23 



354 INSTITUTIONS LOCALES 

(a) Culte. — Pour l'administration temporelle du culte» le 
Vcstry nomme annuellement un conseil de fabrique et des 
marguilliers. Ces derniers sont en général au nombre de 
deux; quelquefois, le bénéficier nomme l'un d'eux. Leurs 
fonctions sont gratuites ; ils s'occupent des intérêts de l'église, 
ils veillent à son entretien, aux frais du culte, et à la police 
pendant les ollices. Tous les ans, ils rendent compte de leur 
gestion devant le Vestry. 

La taxe d'église (Church raie) est votée sur la proposition 
des marguilliers ; sa quotité ne peut dépasser un schclling par 
livre de revenu imposable. Sa répartition est faite sur les 
mêmes bases que celle de la taxe des pauvres, dont nous 
parlerons plus loin. Les contribuables qui se croient trop 
imposés, peuvent réclamer devant le Vestry, et en appel devant 
les cours ecclésiastiques. 

Lorsque le Vestry refuse de voter la taxe d'église , les seules 
ressources sont les collectes, les dons volontaires, le revenu 
des fondations et la location des bancs. 

En 1837, on comptait 5,000 paroisses dans lesquelles il 
n'était pas levé de taxe d'église, soit qu'il existât des fonda- 
tions suflisantes^ soit qu'on recourût aux souscriptions volon- 
taires pour éviter les discussions avec les sectes disûdcntes. 
Depuis cette époque , il y a eu de nombreux refus de la taxe 
d'église, surtout dans les villes. 

Une loi de Guillaume III (act 1, 2, cap. i) a proposé 
aux paroisses un nouveau type d'organisation pour l'adminis- 
tration du culte. Nous rencontrons ici un des faits les fJus 
remarquables de la législation anglaise : le parlement vote des 
lois qui sont sanctionnées par le souverain et qui cependant 
restent facultatives. 

Dans les paroisses comptant plus de 800 membres, k 
cinquième des habitants soumis à la taxe peut obliger les 
marguilliers à consulter • le Vestry, pour savoir s'il y a lieu 
d'adopter cette loi de Guillaume IIL Si les deux tiers de 
l'assemblée se prononcent pour l'adoption, la loi devient 
applicable à la paroisse. Dans ce cas, le conseil de £ibrique ne 



DE L'ANGLETERRE 355 

peut se composer que de propriétaires résidents, imposés à la 
taxe des pauvres à raison d'un revenu minimum de 250 fr.. 
Le nombre des membres de ce conseil est de 12 s'il y a moins 
de 1,000 paroissiens; de 24, s'il y en a moins de 2,000; et 
ainsi de suite en ajoutant 12 membres par 1,000 paroissiens; 
sans que le chiffre total puisse dépasser 120. 

(b) Cimetières, — Les cimetières, des paroisses sont admi- 
nistrés par un bureau (burial board)^ qui se compose de 
trois à neuf membres nommés par le vestry. Les dépenses du 
cimetière paroissial sont couvertes par les droits d'enterrement 
et au besoin par une taxe spéciale. 

En outre de ces cimetières paroissiaux, il y en a d'autres 
affectés aux différents cultes. Il y a même des cimetières ap- 
partenant à des particuliers ou à des sociétés par actions, en 
vertu d'une loi de 1847 (act 10, 11, Vict. cap. 65). 

(c) Routes, — Les grandes routes sont, en général, exécu- 
tées et entretenues par des sociétés composées de proprié- 
taires, de fermiers et de négociants habitant les paroisses que 
ces routes doivent desservir. Ces sociétés sont autorisées par 
des actes du parlement, et elles reçoivent le droit de percevoir 
des péages sur ces routes qui portent alors le nom de Turm- 
pike roads. 

Il y a aussi des chemins construits et entretenus par les 
paroisses au moyen de taxes locales; enfin il y a de nom- 
breuses routes faites par les propriétaires. Ces routes pri- 
vées peuvent devenir routes paroissiales, lorsque leurs pro- 
priétaires le demandent et que le vestry décide qu'il y a utilité 
suffisante d'accepter la proposition. 

Le Vestry nomme les surveillants des routes (Surveyors of 
higinvays) qui ne peuvent être choisis que parmi les propriétaires 
jouissant d'un revenu foncier de 250 fr. au minimum, ou 
possédant une propriété d'une valeur de 2,500 fr. Les fonc- 
tions de surveillant des routes sont gratuites, mais le vestry 
peut leur adjoindre un ou plusieurs surveillants appointés. 



356 INSTITUTIONS LOCALES 

Une nouvelle loi, promulguée le 26 mars 1836 ^5, 6, 
Guill. IV , c. 50) apporte des modifications imponantes au 
régime précédent. Elle tond à remplacer rintcrvcntion des 
paroisses isolées, par celle de districts, danslesquek les paroisses 
voisines s'associent entre elles pour faire et pour entretenir 
leurs routes. 

Cependant, comme la règle des lois anglaises, en matière 
d'intérêts locaux, est qu'elles ne sont pas obligatoires, un ccrtiio 
nombre de paroisses ne sont pas encore réunies en districts. 
Nous n'exposerons ici que ce qui regarde les paroisses iso- 
lées, réscrwmt pour plus loin ce qui concerne les districts de 
routes. 

La loi do 1836 remplaça les prestations en nature par une 
taxe spéciale {highiuay rate). Le maximum de cette taxe ne 
peut dépasser une certaine proportion du revenu, & moins 
que les ^/y de l'assemblée des contribuables n'y donnent 
leur assentiment. La répartition et le recouvrement sont 
opérés par les surveillants de routes assistes d'agents salariés; 
les rôles doivent être rendus exécutoires par deux magistrats 
de paix en session. 

La comptabilité des recettes et dépenses est tenue par les 
surveillants de routes, et soumise au vestxy dans les quatorze 
jours qui suivent la fin de leurs fonctions. Elle est ensuite 
portée devant les magistrats de paix qui se réunissent tous 
les mois en sessions spéciales pour cet objet. 

Les surveillants doivent veiller à Fentreden et i b police 
des routes ; ils peuvent traiter avec des entrepreneurs pour les 
travaux nécessaires à cet entretien. Ils sont responsables de 
leur administration, et peuvent être condamnés à des amendes . 
au protit de ceux qui ont éprouvé des dommages causés par 
leur négligence ; par exemple, s'ils n'ont pas fait enlever les 
neiges et autres obstacles ; s'ils ont laissé sur les routes des 
pierres et matériaux placés d'une manière dangereuse pour 
la circulation (loi du 26 mors 1836, $ 36). 

Sur la dénonciation d'un témoin croyable, qu'une route esc 
en mauvais état, tout magistrat de paix peut dier les sur* 



DE L'ANGLETERRE 357 

veillants devant une session spéciale ; la plainte est-elle recon- 
nue fondée, ils sont condamnés à une amende qui s'élève 
jusqu'à cinq livres sterling et même beaucoup plus haut, 
si l'ordre de mettre la route en bon état n'est pas exécuté. 

Les magistrats de paix peuvent autoriser les surveillants à 
prendre les matériaux nécessaires à l'entretien des routes, dans 
les propriétés privées, autres que les jardins, parcs, avenues et 
plantations de moins de loo acres. Ils peuvent ordonner aussi, 
après s'être transportés sur les lieux, que la largeur d'un che- 
min soit portée à 30 pieds, pourvu que l'élargissement n'en- 
traîne la destruction d'aucune maison, cour, parc ou jardin. 
Ils peuvent encore ordonner que le changement de direction 
d'une route, ou même sa suppression, soit soumise au Vestry. 
D'après les lois antérieures, de pareilles modifications ne 
pouvaient avoir lieu qu^en vertu d'ordres émanant de la chan- 
cellerie, après enquête. 

(d) Assislancc (ks pauvres. — Les paroisses ont été grou- 
pées en Unions par une loi de 1834, pour l'assistance des 
pauvres; mais chacune d'elles intervient encore d'une manière 
active dans ce service. Les inspecteurs des pauvres continuent 
d'exister dans la paroisse, à côté des gardiens qui composent 
le bureau des Unions. Ils sont même devenus électifs par 
le Vestry, tandis qu'autrefois ils étaient nommés par les magis- 
trats de paix. Ils sont chargés de l'ensemble de la taxation 
pour les pauvres dans la paroisse {making fhe raie). Aussitôt 
que le bureau des gardiens a arrêté la somme nécessaire pour 
couvrir les dépenses de l'Union et que le contingent de chaque 
paroisse a été fixé, les inspecteurs des pauvres procèdent h la 
répartition entre les contribuables ; ils dressent des rôles qui, 
sous peine de nullité, doivent être aflîchés et soumis à l'examen 
du public. Les contribuables ont le droit de réclamer devant 
le vestry. Les rôles sont ensuite rendus exécutoires par ordon- 
nance de deux magistrats de paix réunis en petite session. La 
mise en recouvrement est afiichée à la porte de toutes les 
éghses et chapelles de la paroisse. Après cette mise en recou- 



358 INSTITUTIONS LOCALES 

vrement, les contribuables ont encore le droit de réclamer devant 
les magistrats de paix. 

La perception de la taxe est effecmée au domicile de cha- 
que contribuable, par les inspecteurs des pauvres» assistés le 
plus ordinairement d'agents salariés nommés par le vcstry. 

D'après la loi de 1834. chaque paroisse supportait b charge 
de ses propres pauvres, et contribuait aux frais de TUnion 
dans une proportion indiquée par la moyenne de ses dépenses 
pendant les trois derniers exercices. Il en résultait que plus 
une paroisse renfermait de pauvres, c'est-à-dire était pauvre, 
plus elle contribuait. Par la loi 24 et 25, Vie. cap. 55, la part 
contributive des paroisses est proportionnée à leurs revenus 
imposables. 

Les inspecteurs des pauvres peuvent réclamer devant les 
magistrats de paix réunis en sessions trimestrielles, s'ils croient 
la part contributive de leur paroisse trop élevée. Ils paient les 
dépenses qui incombent à la paroisse, sur mandats émanant 
du bureau des gardiens ; ils sont chargés d'éublir le domicile 
des pauvres et de veiller à ce qu'aucun étranger à la localité, 
ne soit secouru sur la contribution qu'elle paie. 

Ils ont conservé certaines attributions qui leur ont été don- 
nées par des lois anciennes ; ils doivent poursuivre les maisons 
de jeu et les maisons de désordre. Us doivent rédiger la liste 
primaire des jurés. 

Ici, comme partout en Angleterre, c'est le pouvoir judi- 
ciaire qui sert de lien entre le pouvoir central et le pouvoir 
local. Les inspecteurs des pauvres peuvent être cités devanc 
les magistrats de paix pour inexécution des règlements du bu- 
reau de rUiiion et condamnés à une amende de cinq livres 
pour chaque omission ; ils sont responsables de toute né^i- 
gence dans leurs comptes. Ces comptes sont révisés, tous les 
ans, par un inspecteur (auditor) choisi par un comité de 
gardiens des pauvres représentant plusieurs Unions (i). 

La paroisse anglaise a vu ses attributions administratives 

( 1 ) Emile Fisco et Van der StraCten. Institutions et taxes loeeks 
de l'Angleterre, page d). 



I)K LANGLIiiTKkkK 350 

diminuer depuis le commencement de ce siècle : la participa- 
tion aux frais du culte est devenue facultative pour les habi- 
tants ; les cimetières sont souvent. la propriété de particuliers 
ou de sociétés privées ; l'assistance des pauvres a [été cen- 
tralisée dans l'Union de paroisses ; l'enregistrement des nais- 
sances, décès et mariages a été centralisé dans ces mêmes 
unions; l'administration des routes a été centralisée dans des 
districts de routes. Mais on peut voir, par ce que nous avons 
dit, que la vie locale, dans la paroisse, est encore très active; 
et ce qu'il faut surtout remarquer , c'est qu'aucune des attri- 
butions qui lui ont été enlevées , n'a été donnée au pouvoir 
central. Le pouvoir central a, de nos jours, étendu son pou- 
voir d'inspection et de contrôle, mais pas plus qu'auparavant, 
il ne participe à l'administration de la paroisse. Il n'y est re- 
présenté par aucun agent. 

Le Vestry est souverain pour régler les affaires conservées i 
la paroisse ; il n'a besoin d'aucune autorisation ni pour déci- 
der ni pour agir, et il agit lui-même par les fonctionnaires 
qu'il nomme. 



§ 6. U Union de paroisses. 

(a) Assistance des pauvres. — Les réformes opérées par le 
Gilbert* s oct et par le Select vestries'act ne suffirent pas à cor- 
riger les abus qui s'étaient introduits dans l'assistance des 
pauvres ; le contrôle du gouvernement manquait. 

En 1832, lord Grey, alors premier ministre, institua une 
commission composée de sept membres, pour étudier de 
nouveau la question. Le rapport de cette commission fut 
suivi de la loi du 14 août 1834 {poor Law ahtendtJient acty 4 
5 . Guill. IV, cap. 76) qui, avec quelques modifications posté- 
rieures, forme la législation actuellement en vigueur. Cette 
loi est un résumé des réformes précédemment essayées et 
que l'expérience avait paru consacrer ; elle est obligatoire 
pour les paroisses. Elle renferme une innovation considéra- 



360 INSTITUTIONS LOCALES 

ble : elle charge le ministre de Tintérieur de nommer un 
Bureau (poor law board) de trois commissaires résidant à 
Londres, de secrétaires et d'employés en nombre suflisant 
pour surveiller et pour contrôler le service de Tassiscance des 
pauvres. 

Cette loi de 1834 a été complétée par plusieurs autres. 

Voici quelle est actuellement l'organisation de l'assistance des 
pauvres dans les Unions. 

Les propriétaires et les occupants (pccupiers) des biens 
imposés à la taxe des pauvres élisent, d'après un droit Je 
vote proportionnel i leur revenu foncier, un ou deux gardiens 
des pauvres (Guardians of tlje poor). Le nombre pour chaque 
paroisse, ainsi que le sens d'éligibilité qui ne peut être supé- 
rieur à quarante livres de revenu imposable, sont fixés par 
le Bureau siégeant à Londres. 

Les gardiens des pauvres se forment en Bureau (fiurd 
of guardians) dont les magistrats de paix , résidant dons 
chaque Union, sont membres de droit. Ils se rcunissciit 
toutes les semaines ou au moins tous les quinze jours ; une 
réunion extraordinaire est convoquée , si deux gai]diens le de- 
mandent. Â la première assemblée qui suit leur entrée en 
fonctions, les gardiens des pauvres choisissent leur président 
et leurs vice-prcsidcnts. 

Les Bureaux de gardiens jouissent de la personnalité 
civile, ce sont des corporations (poor law, $ 7). Ds peuvent 
acheter, vendre, recevoir des dons et legs; ils sont pro- 
priétaires des Workhouses qu'ils ont construits. Ils divisent 
le montant de la taxe en deux parts : l'une sen aux dépenses 
de rUnion {Comttum futuf) ; l'autre sert aux dépenses qui 
restent à la charge des paroisses. La taxe a pour base le 
revenu net des terres, maisons, houillères, carrières, situées 
dans le territoire de l'Union. Ces biens sont décrics dans 
un registre spécial, avec l'indication de leur revenu impo- 
sable. L'évaluation de ce revenu est £iite par des experts 
désignés par le bureau des gardiens. 

Ce Bureau doit, chaque année, après son renouvellement, 



élire dans son sein un comité taxateur {Valuation commiUee)^ 
composé pour deux tiers de gardiens et pour un tiers de ma- 
gistrats de paix(i). Le comité taxateur répartit la taxe entre 
les paroisses ; il surveille les inspecteurs des pauvres chargés 
de la répartition entre les contribuables, et de Tévaluation des 
propriétés imposables. 

Le bureau des gardiens décide la construction ou l'achat des 
maisons de travail; il est chargé de leur administration, il 
nomme leurs nombreux employés: le secrétaire (Clerk), le 
trésorier {Treasurer), le directeur {Master ofthewarkhouse)ylos 
médecins, le chapelain, l'instituteur, la matrone, qui est la 
directrice du service des femmes, l'institutrice, l'agent visiteur 
des pauvres, le surintendant du travail donné à l'extérieur, etc. 

Les dépenses de l'Union sont, en outre de la construction, 
de l'entretien des Workhouses et de la rémunération des em- 
ployés, les frais de nourriture et d'habillement des pauvres, 
les frais de transports des pauvres que les paroisses ont le 
droit de renvoyer dans le lieu de leur domicile- 

Le secrétaire assiste aux séances du bureau des gardiens ; il 
en rédige les procès-verbaux, il est chargé de la correspon- 
dance générale et des rapports avec le bureau central de Lon- 
dres ; il prépare les contrats à passer, les adjudications, il 
signe les ordres du bureau, suit les procès, rédige les rap- 
ports et dresse la statistique de l'Union. 

Le trésorier centralise les recettes et les dépenses; mais les 
recettes restent dans les caisses paroissiales jusqu'au moment 
où l'ordonnancement du bureau des gardiens les en fait sortir. 

La matrone est spécialement chargée du service des femmes 
et des enfants ; elle dirige la lingerie et le vestiaire. 

L'agent visiteur fait des enquêtes sur les pauvres qui deman- 
dent des secours, et fait porter ces secours à domicile. Tout 
indigent que l'on refuse d'admettre dans une maison de tra- 
vail, ou auquel on refuse un secours à domicile, peut en 
appeler aux magistrats de paix. 

(i) Union assessment comittec, Act 25 et 2G, Vict., c. jo3, 1862. 



362 INSTIUTIONS LOCALES 

Le surintendant du travail extérieur distribue le travail à 
domicile y le surveille et en reçoit les produits. 

La loi sur les Unions de paroisses a établi des écoles dans 
les Workhouses. Un rapport présenté au parlement en 1862, 
constate que plus de 33,000 enfants étaient entrés dans ces 
écoles ; mais pour quelques-unes, le nombre trop restreint des 
élèves entraînait des dépenses qui n'étaient pas en rapport 
avec le résultat obtenu. En outre, les enfants se trouvent 
quelquefois soumis à des influences fâcheuses dans les mai- 
sons de travail. Une loi (7, 8 Vict. c. loi) a autorisé le 
Bureau des gardiens à créer, avec Tassentiment du bureau 
central, des écoles pouvant recevoir les enfants de plusieurs 
Unions de paroisses. Ces écoles sont dirigées par un comité 
(Board of management) composé de membres élus par les 
bureaux des gardiens. 

La reddition des comptes de l'assistance des pauvres doit se 
faire tous les six mois; les livres de recettes et de dépenses, 
avec toutes les pièces instificativcs, sont soumises à )'iiis|KH:- 
tion du public, alin que chaque contribuable puisse (aire ses 
observations à la séance publique, dans laquelle les recettes 
et les dépenses seront discutées. Les comptes sont imprimés, 
distribués aux autorités des paroisses et envoyés au Bureau 
central de Londres. 

Ce Bureau central peut grouper un certain nombre d'unions 
pour la vérifications des recettes et des dépenses. Dans ce cas, 
les présidents et vice-présidents des bureaux de gardiens se 
réunissent et nomment un vérificateur (auditor) chaigéde vé- 
rifier les comptes des inspecteurs des paroisses et les comptes 
de chaque Union (i). 

Jusqu'en 1834, l'assistance des pauvres restait non seule- 
ment entièrement aux paroisses, mais tout contrôlé de la 
part du gouvernement était impossible, puisqu'aucun agent ne 
servait d'intermédiaire entre le gouvernement et les pouvoin 

(1) Km. Fisco et Van dcr Stral'ten. Institution et taxes locales de 
r Angleterre y page 69. 



DE L'ANGLETERRE 363 

locaux. De nombreux abus se produisaient, la taxe des 
pauvres était mal dépensée, souvent même détourpée de son 
emploi. Le Bureau central {poor law board) créé pour exercer la 
surveillance et le contrôle sur l'assistance des pauvres est 
forme d'un vice-président qui en fait exécuter les déci- 
sions et de quatre commissaires qui sont, le secrétaire d'État 
à l'intérieur, le Lord de la Bourse privée, le Chancelier de 
l'Echiquier et le Lord président du Conseil. 

Sous les ordres de ce Bureau, douze inspecteurs visitent les 
unions de paroisses qui leur sont assignées, et surveillent 
l'exécution des lois. Ces inspecteurs résident dans leurs arron- 
dissements qui sont formés chacun d'environ 60 Unions. Ils 
peuvent assister à toutes les réunions des bureaux de gardiens ; 
ils doivent visiter, au moins deux fois l'an, chaque Workhouse; 
ils font des enquêtes sur les plaintes formulées contre les em- 
ployés rémunérés ; ils adressent des rapports périodiques au 
Bureau de Londres. 

Le Bureau central publie des règlements généraux sur 
l'administration des pauvres, sur l'étabUssement des maisons 
de travail, sur leur construction, sur leur entretien, sur les 
emprunts nécessaires, sur l'éducation des enfants, sur la nour- 
riture qui sera donnée dans les maisons de travail. Les plans 
de construction des Workhouse lui sont soumis afin qu'il 
s'assure que les prescriptions d'hygiène physique et morale 
sont observées; il a un droit de contrôle sur la capacité des 
employés nommés par le Bureau des gardiens ; il peut 
forcer ce Bureau ;i en augmenter le nombre ; il peut révoquer 
les employés ou s'opposer à leur révocation. 

C'est le Bureau central qui détermine quelles paroisses 
seront réunies en Union. 

Le tableau du budget d'une Union de paroisses fera mieux 
comprendre ce qui précède (i). . 



(i) Voir l'ouvrage de MM. Em. Fisco et van der Straijten, appen- 
dice, p. 398. 



UNION DE SALFORD 

Compotée des 4 paroisses : BROUGTON, PENDLETON, PENDLEBURY, SALFORD 

Population en 1861 : io5,334 habitants, 

A. COMPTR DBS 'GARDIENS DES PAUVRES POUR L'aNn6b FINISSANT AU iS MABft l86| 



\ 



RECETTES 

Solde disponible au commoncemcnl 

de ramiée 

Tues payées pendant Tannée . . 
Pensions assignées au Comité . . 
Payeur des services civils. . . . 
Surcharges faites |iar l*auditcur . 
Transports d'aliénés 

Totaux 

DÉPENSES 

Entretien des pau%res dans le 
Workbouse 

Secours k domicile 

Pauvres non transférables, k in 
charge de TUnion ...... 

Pauvres non résidents, domiciliés. 

Entretien d'aliénés dans les asiles. 

Honoraires extraordinaires des mé- 
decins 

— de vaccination. . . 

— do registnition (nais- 
sances, décès et mariages) . 

Taxe de comté (Couoty rate). . 

Dépenses 4 diarge de diaque pa- 
roisse distincte : sabires des 
inspecteurs adjoints, des cullcc- 
teurs, funérailles à domicile et 
émolument d'âccliuns . . . 

Salaires des agents de l'Union et 
autres charges communes, com- 
prenant des réparations, cliao- 
gements au Workiiuuse, etc. . 

Amortissement et iuttVêt d'emprunt 
de construction 

Solde disponible à la fin de Tannée. 

Totaux 



BROUGTON 



I. t. d. 

153.10. G 

i,3i1.13. 5 

1. ± 

11.13. G 

3. 9. 8 



1,507.19. 5 



23. 4. G 
97.10.11 

299. 9. 9 
» 

2U.I5. 2 

10. G 

1. 8. 3 

21.11. G 

491.13. 5 



lOO.lG. G 



190. 2. 9 

08.18. 
180. 7. 9 



1,511. 9. 1 



PENDLEBURY 



1. j. d. 

06. 5. 5 

G05. 5. 1 

» 

4. 9. 

0.10. 

» 



G36.19. 6 



26. 5. 
10. 3. 

104. 4. 

» 
17. 1.11 

» 
12. G 

10. 3. 6 
305. 5. 1 



19. 0. 



74.15. 8 

26. 6. 
83. 4.10 



696. 9. 6 



PENOIETOII 



1. i. d. 

740.11. 8 

2,949. 8. i 

27.16.10 

28. 9. 6 

3.18. 2 

8.19. 1 



3,792. 5. 4 



350.16. 6 
375.12. 8 

730.11.10 

6.10.10 

72. 2. 6 

1.11. 6 
53. 6. 

62. 1. 
519. 8. 1 



156. 8. 



478. 8.11 

162, 7 
776.19. 6 



3,766. 3. 4 



SAIiOlO 



I. s. d. 

1.232.15.11 

13.934.12. 4 

13. 9. 5 

163. 8. 

0. 6. 6 



15,344. 5. 8 



1,574. 2. 6 
1,884. 7. 8 

4,192 4. 5 

g, 2. 

447. 3. 8 

0,15. 6 
155. 6. 

244. 9. 
1,500.12. 4 



2,745. 0. 3 

003. 7. 6 
1,480. 5. 4 



TOTAL 



I. s.i. 

t,230. 3. • 

18,830.18.11 

4i. 8. S 

«6.0.0 

8. 4. 

8.19. i 



21,310.19. 9 



1,914. 8. 4 
1.9G1.U. 3 

5,336.10. 1 

I5.1Î. 

556. 3. 3 

6.11. 6 
222. 0. 9 

336. 6. 6 

2/M1I.I6.II 



811. 9. G 1,065.14. 



3,494.13. 1 

950.16. 
2.560.11. 6 



15.344.12. 221,316.14. I 



B. COMPTES PARTICULIERS DES PAROISSES. — COMPTES DES INSPECTEURS DBS PAUVRES 



RECETTES 

Valeur imposable. . . . , . 
Quotité de la taxe 

Produit de la taxe des pauvres 
Rétribution de parents des 

pauvres 

Rembours* pour les pauvres 

sous mandats de transfert . 
Amendes et pénalités par suite 

de condamnations .... 
Vente de listes de réclamants 

et de volants 

Taxes séparées de comté et de 

bourg 

Autres recettes 

Totaux 

Solde disfK)nible au c^mmcn- 
ccnicnt de l'année .... 



DÉPENSES 

Paiements au trésorier de 
rUnion 

Taxes de comté de bourg et 
de police 

Transport des pauvres, etc. . 

Entretien des pauvres en at- 
tendant leur transport. . . 

Biens jmroissiaux. réparations 

Enregistrent' des électeurs par- 
lementaires et municipaux. 

Frais des listes de jury . . . 

Expertise des propriétés dans 
les paroisses 

Impressions et Irais de bureau 

Frais d'instances judiciaires 
devant les cours 

Frais de procédure devant les 
magistrats de paix .... 

Dépenses de police 

Remises proportionnelles des 
collecteurs et salaires des 
inspecteurs assistants. . . 

Secours en nature en cas de 
nécessité 

Etablisscm* de pierres bornes 

Restitution 

Solde disponible à la fin de 
Tannée 



BROUGTON 



1. 8. d. 

62,798.10.0 



3,929.11.4 
3. 0.0 

0.10.6 
5. 2.6 



3,938. 4.4 
038. 0.1 



4,596. 4.5 



1,341.13.5 

12,363.15.4 
2. 4.6 



30,18.2 
5. 3.6 

46.11.0 

10. 2,8 

4. 6.0 



0. 4.0 
0.17.1 



w 



3,805.10.8 
790.13.9 






4,590. 4.5 



PENDLEBURY 



1. X. d. 
18,423.12. 9 
2«0 



6S5.12. 9 



» 



0. 3. 6 
76.16. 4 



762.11. 7 
265.14. I 



1,028. 6. 8 



605. 5. i 

60. 5. 
0. 3. 

19.11. 8 
0.12. 



3. 6.10 

8.10. 6 
10. 0. 

18.10. 2 

■ 

N 



731. 4. 3 
297. 2. 5 



1,028. 6. 8 



PENDLETON 



I. s. d. 
77,744.15. 
1» 10P 



5,966.17. 

25. 4. 9 

12.13. 
n 

o.n. 

2. 8. 



6,007.13. 9 
2,125. 8.11 



8,133. 2. 8 



2,949. 8. 1 

3,203. 3. 5 
1.18. 3 

5. 7. 9 
17.13. 1 

48. 9. 4 
1.15. 

18.16.10 



24. 3. 6 



■ 



6,270.15. 3 
1,802. 7. 5 



8,133. 8. 8 



SALFORO 



I. 8. d. 

170,734.15. 
2» IOp 



20,046. 3. 9 

145.10. 4 

35. 5. 9 

31. 6. 

0.18. 6 

1.14. 7 



21,060.18.11 
5,817.12. 9 



26,878.11. 8 



13,934.12. 4 

6,636.13. 
?3.14. 4 

44. 4. 6 

■ 

82. 3. 1 
3.14. 6 



232. 5. 6 

81. tn. 1 

136. ir.. 6 

19. I. 8 



0. 0. 8 
2. H. A 



21,199. 4. 3 
5,681. 7. 5 



26,878.11. 8 



TOTAL 



1. 8. d 

320,701.12. 



31,420. 4.1 

173.15. 

47,18. 

32. 6. 

2. 3. 

76.16. 
9. <>. 



31,769. 9. 
8,866.15.1 



40,636. 5. 



18,830.18.1 

12,268.12. 
28. 0. 

49.12. 
17.13. 

181. 2. 
11. 5. 



301. 0. 

91.12. 

173.15. 
29. 1. 



18.10. 

0. 4. 
0.17. 
2. 8. 



32,004.14. 
8,631.11. 



49,636. 5. 



366 INSTITUTIONS LOCALES 

L'expérience avait montré que les unions de paroisses pro- 
posées par le Gilbert s' act présentaient de grands avantages; la 
loi de 1834 en fit une obligation (art. 26). 

D'après un rapport présenté au Parlement, en 1862, par le 
Bureau Central des pauvres, il existait, à cette époque, 647 
Unions, comptant 17 millions 600 mille habitants. Les Unions 
comprennent une moyenne de 24 paroisses et de 25 mille 
habitants, les villes importantes forment à elles seules une 
Union de paroisses. 

118 paroisses avaient conservé la législation d'Elisabeth, ij 
paroisses isolées étaient régies par des lois locales, 188 pa- 
roisses étaient encore régies d'après le Gilbert' s act. (i). 

(b) Enregistrement des actes de l'état civil. — '• L'Union de 
paroisses n'est pas seulement le centre de l'assistance des 
pauvres, plusieurs autres services sont venus s'y rattacher ; 
l'un des plus importants est celui de l'enregistrement des 
naissances, des mariages et di:s décès. 

Avant 1836, ce service était tout entier entre les mains du 
ministre de l'Église anglicane. « L'Église seule accomplissait 
tous les services religieux qui se rapportent aux baptêmes, aux 
mariages et aux décès. Elle avait seule la garde des regis- 
tres (2). » 

Ce monopole était la source de vexations sans nombre pour 
les membres des sectes dissidentes. La naissance de leurs en- 
fants restait sans constatations légales, à moins qu'ib ne fus- 
sent baptisés par un ministre de l'Église officielle ; leurs ma- 
riages devaient ôtre célébrés d'après un rituel qu'ils repoussaient; 
leurs morts mêmes ne pouvaient obtenir la sépulture chrétienne 
que par l'intermédiaire du ministre anglican. Il en résultait 
qu'un grand nombre de naissances, de mariages et de décès. 



(i) V. Em. Fisco et Van dcr Stra^ftcn. Institutions locales de PAn- 
gleterre, p. 55. 

(2) Erskinc May. Histoire constitutionnelle de l* Angleterre^ U 11^ 
p. 485 ; traduction Cornclis de Witt. 



D E VA N G L E T E R II IC 3G7 

n'étaient pas constatés, ce qui troublait les relations civiles et 
politiques. 

Lord John Russel proposa deux bills : l'un sur le mariage, 
l'autre sur les naissances et les décès. L'acte constatant les 
naissances et les décès devait être entièrement civil; l'acte 
constatant les mariages pouvait également être purement 
civil, mais il pouvait aussi être dressé par le prêtre officiant, 
à quelque culte qu'il appartint. Ces deux bills furent adoptés 
en 1836 (act 6 et 7 Guill. IV, cap. 86) et aujourd'hui ils 
règlent l'enregistrement des actes de l'état civil. 

Le bureau des gardiens des pauvres nomme, dans chaque 
paroisse, un enregistreur, et dans chaque Union un enregis- 
treur surintendant chargé de centraliser les actes dressés dans 
les paroisses. L'enregistreur surintendant est le plus souvent 
le secrétaire du bureau des gardiens. L'enregistrement des 
mariages est en général laissé aux ministres de chaque culte. 

La nomination des enregistreurs n'a nullement besoin 
d'être confirmée par le gouvernement; ce sont des agents pu- 
rement locaux. 

Le service des actes de l'état civil a été placé sous la surveil- 
lance d'un Bureau général (General regisler office^ siégeant à 
Londres. Ce bureau est composé d'un enregistreur général 
{Regisirar gênerai) choisi par la Couronne et de fonction- 
naires nommés par l'enregistreur général et placés sous ses 
ordres, mais approuvés et commissionnés par le Lord-Com- 
missaire de la Trésorerie. Tous les membres du bureau géné- 
ral sont appointés ; ils résident toujours à Londres. 

Les registres sont envoyés gratuitement aux agents locaux, 
par l'enregistreur général. En compensation, la rétribution à 
payer par les particuliers pour les recherches faites et pour les 
copies délivrées au bureau général de Londres, sont versées au 
trésor public. 

Un double de tous les registres, une fois remplis, est envoyé 
à Londres, où il est vérifié par le bureau général. Il sert à 
dresser la statistique des naissances, mariages et décès. 

Les gardiens des pauvres sont tenus de fournir à l'ènregis- 



368 INSTITUTIONS LOCALES 

treur surintendant un local où il conserve ses rostres. En cas 
de refus ou de négligence , les lords-commissaires composant 
le bureau général sont autorisés à établir le bureau du surin- 
tendant aux frais des gardiens des pauvres. 

Il est payé à l'enregistreur de paroisses, sur la taxe des 
pauvres, deux shellings et demi pour chaque inscription jus- 
qu'à vingt par trimestre , et un shelling pour chaque inscription 
en plus. Les ministres des cultes reçoivent une indemnité de 
six pences par inscription de mariage. Cette inscription doit 
être signée par le ministre, par les époux et par deux 
témoins. 

Des pénalités sévères sont établies contre les fonctionnaires 
et agents de l'état civil qui commettraient des faux, même 
des négligences , ou ne conserveraient pas soigneusement les 
registres. 

En outre des naissances et décès, l'enr^istreur est chargé 
d'inscrire les vaccinations. La loi établit des pénalités contre 
ceux qui négligent de faire vacciner leurs enfants. Les unions 
de paroisses sont divisées en districts de vaccination, dans 
chacun desquels est institué un vaccinateur, qui se rend i 
domicile, et dont les honoraires sont payés sur la taxe des 
pauvres. 

La taxe des pauvres avait originairement un but spécial, 
comme son nom l'indique, mais le législateur, pour simplifier 
et pour économiser la perception, lui a donné, dans ces der- 
niers temps, diverses autres destinations. Elle a pris le carac- 
tère d'un impôt général pour les paroisses. On a successive- 
ment levé sous son nom, plus de ving; taxes destinées à payer 
des dépenses n'ayant aucun rapport avec son objet primitif, 
mais qui ont paru avoir trop peu d'importance poor en £ûic 
l'objet d'une taxe spéciale. 

Les principales de ces dépenses payées sur la taxe des 
pauvres sont : la formation et l'impression des listes du jmy, 
les indemnités dues aux agents chargés de Pen r^is tremcnt 
des naissances , décès et mariages ; les dépenses 



DE L'ANGLETERRE 369 

par la vaccination, les frais de recensement de la population. 
Enfin, le contingent que chaque paroisse fournit à la taxe 
destinée aux dépenses du comté (County raté) y dépenses qui 
comprennent l'administration de la police, de la justice et de 
leurs annexes, est le plus souvent levé en même temps que 
la taxe des pauvres, et indistinctement avec elle. 

§ 7. — Districts de Police et Justice. 

A côté des Unions de paroisses et s'identifiant le plus sou- 
vent avec elles, on trouve d'autres circonscriptions créées pour 
faciliter certains services publics. Ces circonscriptions portent 
de nom le « Scssimnal divisions », quand il s'agit de la police 
et de la justice, et de Districts boards quand il s'agit de Tad- 
ministration des routes. Nous leur donnerons le nom général 
de Districts qui est tout à la fois anglais et français. 

Les institutions persistent avec une étonnante vitalité en 
Angleterre. La Centurie était encore pour Blackstone, à la fin du 
XVII^ siècle, la principale division du Comté ; elle est restée 
jusqu'en ces derniers temps, comme circonscription judiciaire; 
diverses lois exigeaient que certaines affaires fussent débattues 
et décidées dans les Centuries où elles avaient pris naissance. 

Les limites des Centuries étaient devenues souvent dou- 
teuses ; les changements dans le développement de la popu- 
lation les avaient rendues gênantes pour les justiciables. Une 
loi de Georges IV (statut 9, c. 43), donna aux magistrats de 
paix, le droit d'organiser h nouveau les circonscriptions de 
leurs sessions trimestrielles. Le projet de cette organisation 
nouvelle doit être publié au moins un an à l'avance, et, avant 
qu'il ne devienne définitif, les habitants peuvent demander à 
être entendus et à présenter leurs réclamations. 

Après la grande réforme de la législation des pauvres en 
1834, on comprit l'utilité de faire coïncider les nouveaux Dis- 
tricts de police et de justice avec les Unions de paroisses. Une 
loi de Georges IV (statut 6, 7, cap. 12), autorisa les ma- 
gistrats de paix h remanier, dans ce but, les Districts établis. 

24 



370 INSTITUTIONS LOCALES 

Cette loi a donné naissance à 675 Districts de police et' de 
justice (Sessiofmal divisions) se confondant d'une manière aussi 
complète que possible avec les 650 Unions de paroisses. (1}. 
C'est en exposant les pouvoirs des magistrats de paix dans 
le Comté, que nous ferons connaître les attributions de ces 
Sessiomial divisions. 

§ 8. — Districts de routes. 

Le droit des paroisses de se concerter pour régler leurs in- 
térêts communs n'a jamais été contesté en Angleterre; des 
lois récentes en ont réglé l'exercice, quand il s'agit des routes. 

Une loi de Guillaume IV (5, 6, chap. 50) autorise les 
magistrats de paix à réunir plusieurs paroisses en districts de 
routes^ lorsque les paroisses y consentent. 

Une loi plus récente (25, 26, Vict. c. 6i,acifarUfe 
better management oj higinvays), nous ne dirons pas a rendu 
obligatoire , mais » a l'intefition d'appliquer fardmmi les 
districts boards (i\ » Li loi est obligatoire après décision des 
magistrats de paix en sessions trimestrielles ou en sessions 
générales, sur la proposition de cinq magistrats au moins. 
Tous les intérêts locaux^ tous les intérêts privés , sont enten- 
dus et pesés ; l'instruction dure au moins un an. Les districts 
de routes sont^ le plus possible, mis d'accord avec les unions 
de paroisses. Dans les villes ayant un conseil municipal, 
cette loi ne peut être introduite sans l'assentiment de ce 
conseil. 

Ainsi, la loi permet son application forcée, mais n'oblige 
pas à cette application. Elle se plie à la diversité des drcoos- 
tances et des intérêts locaux. 

Restent en dehors de l'application de la nouvelle loi : les 
districts qui se sont déjà formés en vertu de la loi de Guil- 
laume IV; les villes soumises à la loi sur b salubrité 

(i) Gncist, Constitution communale, t. V, p. 240. 
(2) Gncist, Constitution communalt^ t. V, p. aai. 



ni!: L'ANGLETERRE 371 

brité publique (Public health act) et ayant un bureau de dis- 
trict ; restent également en dehors, les villes où un act local a 
déji réglé l'administration des routes. Enfin, la nouvelle loi 
n'est pas applicable dans la partie sud du pays de Galles, 
parce qu'une loi spéciale (14, 15, Vict. c. 16) y était précé- 
demment appliquée. 

Les Anglais ne regardent pas l'uniformité dans l'application 
des lois d'organisation locale, comme une chose essentielle, 
ni même comme une bonne chose. Ils pensent que cette uni- 
formité peut offrir des dangers; que si la loi se trompe, le 
pays tout entier souffre de la méprise ; que l'uniformité est un 
obstacle au progrès qui vit d'expériences nombreuses ; ils es- 
timent qu'une application progressive laisse le temps d'appor- 
ter à la loi tous les perfectionnements qu'enseigne l'expéri- 
mentation qui en est faite ; enfin , ils paraissent croire que le 
salut de l'État ne dépend pas de ce qu'une loi d'organisation 
locale soit appliquée partout en même temps. 

La loi de Guillaume IV a enlevé l'administration d'une partie 
des routes aux surveillants [Surveyors of highways)^ pour la 
donner aux bureaux de routes (Districts boards). 

Chaque paroisse faisant partie d'un district de routes, élit 
un gardien (IVay-wardeit) \ les plus grandes en élisent plu- 
sieurs. Ces gardiens forment un bureau dont sont membres 
de droit les magistrats de paix du district. L'organisation des 
bureaux de routes a surtout pour objet de permettre l'instal- 
lation d'employés rémunérés ayant des connaissances techni- 
ques, d'une manière analogue à ce qui a été fait dans les 
unions de paroisses pour l'assistance des pauvres. 

Le bureau de district constitue une Corporation avec droit 
de posséder, de vendre et d'emprunter. Il nomme les em- 
ployés rémunérés , il succède à tous les droits et obligations des 
surveillants de routes, sauf en ce qui concerne la perception 
de la taxe. Cette taxe continue d'être recouvrée dans chaque 
paroisse par les surveillants, sur l'ordre du bureau de district. 

La nouvelle loi rejette le système de prestations en nature ; 
ces prestations sont remplacées par une taxe spéciale (Higlnvay 



372 INSTITUTIONS LOCALES 

raie) portant sur les mêmes bases que la taxe des pauvres, et 
levée d'après les mêmes principes ($ 24). 

Les rôles de cette taxe, avant d'être mis en recouvrement, 
doivent être rendus exécutoires par deux magistrats de paix, 
réunis en petite session. Les réclamations sont jugées dans les 
sessions spéciales , et en appel dans les sessions trimestrielles. 

La taxe de district conserve en partie son caraaère parois- 
sial ; ainsi , elle ne peut s'élever à plus de deux shellings et 
demi par livre, à moins que les deux tiers des contribuables 
de la paroisse n'y consentent. Le contingent de la paroisse 
se divise en deux parts : Tune sert à l'entretien des routes 
de chaque paroisse ; l'autre va à un fonds commun (JDislrkt 
futuf) qui sert à payer les employés rémunérés et les frais 
généraux ; chaque paroisse y contribue proportionnellement 
à ses frais de voirie pendant les trois dernières années 
(§22-24), 

L'organisation des bureaux de routes se distingue du sys- 
tème de l'administration des pauvres, en ce quMlc reste 
complètement en dehors de l'autorité centrale. Les nouvelles 
lois n'ont rien changé au contrôle et à la juridiction con- 
tentieuse. 

Deux magistrats de paix, réunis en petite session, confir- 
ment les rôles de taxation pourTimpôt des.routcs. Us pronon- 
cent sommairement et en premier ressort, les amendes por- 
tées par la loi contre la négligence des gardiens des routes et 
des employés locaux. Ils prononcent, sur plainte des particu- 
liers, les nombreuses amendes édictées par les lois sur les 
routes, contre ceux qui ont causé des nuisances ou des obsirnc- 
tiens. 

Dans le district de routes, il doit être tenu, chaque année, 
de huit à douze sessions spéciales pour tout ce qui touche 1 
l'application des nouvelles lois. Dans ces sessions spéciales , 
les magistrats de paix reçoivent le rapport du Bureau de 
district sur la situation générale des routes; ils décident, 
après inspection , l'élargissement des routes ; ils convoquent 
le jury d'expropriation à défaut d'accord amiable (loi sur ks 



DE L'ANGLKTEKRE 373 

routes , § 82) ; ils décident les contestations entre les Way- 
wardens et les particuliers pour défaut d'élagage d*arbres ou 
de haies bordant les chemins; ils remettent les ordres nécessaires 
pour prendre des matériaux sur les terres des particuliers. 

Ils jugent encore les réclamations en matière de taxe de rou- 
tes, mais seulement quand il s'agit de la quotité de Timpôt et 
non quand l'impôt est contesté en principe ; ils ont le droit de 
réduire l'impôt pour cause d'indigence. 

On peut appeler des sessions spéciales aux sessions trimes- 
trielles; celles-d décident, en dernier ressort, par un ordre 
sans appel (final order), de la formation des districts, de l'or- 
ganisation des bureaux de districts, du déplacement ou de la 
suppression d'une route. 

Mais ce serait une erreur de croire qu'elles s'occupent de 
ces affaires, comme pourraient le faire nos Conseils généraux, 
sur leur propre initiative [proprio inotn ] ; nous avons ici un 
exemple remarquable du principe de la loi anglaise qui remet 
aux intéressés l'introduction de l'instance en matière adminis- 
trative et judiciaire. Lorsque le vestry d'une paroisse juge 
opportun le déplacement ou la suppression d'une route, le 
président du vestry avertit les Way-wardens qu'ils doivent 
réclamer de deux magistrats de paix l'examen de la question . 
Si ces magistrats sont d'accord avec les propriétaires des ter- 
rains sur lesquels la nouvelle route doit passer, le dossier est 
soumis au contrôle du public, et ensuite aux sessions trimes- 
trielles des magistrats de paix (loi sur les routes, § 85.). 

Quelque intéressé élève-t-il une objection contre les plans, 
il transmet sa réclamation aux sessions trimestrielles qui jugent 
avec l'assistance de douze jurés. Ces jurés décident de la con- 
venance du déplacement ou de la suppression proposée et 
fixent le montant de l'indemnité à accorder. 

C'est bien à tort qu'on a conclu de ces faits et d'autres faits 
analogues, que les magistrats de paix Cumulent les deux 
pouvoirs, judiciaire et administratif. Dans la procédure que 
nous venons de décrire, il n'y a qu'un acte judiciaire ; il n'y 
a qu'un jugement rendu, sur une introduction d'instance par 
une partie intéressée. 



374 INSTITUTIONS LOCALES 

Les sessions trimestrielles reçoivent les appels en madcrc 
de réclamation sur la taxe des f eûtes. Dans le cas où un in- 
dividu conteste Timpôc en principe, par exemple, s'il soutient 
qu'il ne doit pas être soumis à la taxe des routes, il a le droit 
d'en appeler à l'une des cours royales. 

Aucune inspection centrale , aucune instance sup6ricurc 
n'existe pour l'administration des routes. Le ministre de Tin- 
térieur (il n y a pas de ministre des travaux publics en 
Angleterre), ne possède, d'après la nouvelle comme d*aprcs 
l'ancienne organisation, d'autre droit que celui d'envoyer 
chaque année des formules suivant lesquelles les comptes 
doivent être tenus, et celui de réclamer des états annuels indi- 
quant le nombre et la direction des routes. 

§ 9. — Districts scolaires. 

Le district est devenu aussi un centre pour renseignement 
primaire. Jusqu'en 1870, cet enseignement ét;iit entièrement 
laissé aux soins des associations privées et des diflfércnts 
cultes. L'Eglise anglicane y ava»t principalement pourvu ; mais 
elle faisait de l'école une annexe de l'église ; elle y enseignait 
ses doctrines et ses dogmes. Cet enseignement religieux en 
éloignait les enfants des sectes dissidentes; souvent même ces 
enfants en étaient formellement exclus. 

En 1808, la quaker Joseph Lancaster fonda une Société 
(British andforeigh ScIxh)1 Society) ayant pour mission d'établir 
des écoles où l'on donnerait une instruction primaire en de- 
hors de toute doctrine religieuse particulière, afin d'y attirer 
tous les enfants, sans distinction de cultes. Ces écoles eurent 
d'abord beaucoup de succès; on y avait introduit la méthode 
de renseignement mutuel; mais bientôt Lancaster fut traité 
d'athée, ses écoles furent mises à l'index et lui-même » dé- 
couragé, s'expatria aux Etats-Unis, en i8i6. C'est seulement 
plus tard que les écoles fondées par lui et sur son principe se 
sont développées. 

L'Eghse anglicane opposa à la société établie par Lancaster, 



DE L'ANGLETERRE 375 

f 

la Société naiionnle d'instruction [national scIjooI Society) fondée 

en 1811 par le docteur Bell, l'un de ses ministres. Cette 
Société protégée par l'aristocratie anglaise et par les adhérents 
à l'Eglise anglicane fut puissamment dotée; elle excluait, de 
ses écoles, les enfants des autres cultes. 

L'esprit d'intolérance et le peu de ressources dont pouvaient 
disposer les diverses sectes mettaient obstacle, dans un grand 
nombre de localités, aux progrès de l'instruction primaire. 
Dans une enquête faite en 1803, on avait constaté que les écoles 
étaient mal tenues , que l'instruction primaire y faisait peu de 
progrès et que plus de la moitié des enfants ne les fréquentaient 
pas. 

Jusqu'alors les hautes classes s'étaient surtout occupées de 
fonder des universités et des collèges à l'usage de leurs enfants; 
mais l'heure allait venir, où ces hautes classes sentiraient 
la nécessité de s'occuper de l'éducation du peuple. En 1833, 
au moment même où Guizôt faisait adopter en France une 
loi pour répandre l'instruction primaire, deux hommes émi- 
ncnts de l'Angleterre , Brougham et Lord John Russell por- 
taient la mcnie question devant le parlement et s'efforçaient 
de |)rouver que l'État avait un grand intérêt h ce que les 
masses populaires fussent instruites. Depuis la réforme électo- 
rale de 1832 on comprenait que la démocratie ne tarderait 
pas à faire son apparition; M. Lowe s'écriait un jour à la 
chambre : « il est temps que nos futurs maîtres sachent lire 
et écrire. » L'intérêt industriel était aussi en jeu; l'éléva- 
tion du niveau intellectuel des ouvriers importait à la prospérité 
de l'Angleterre. 

Ce fut sous l'inspiration de ces idées que le parlement s'oc- 
cupa de l'instruction primaire. Mais comment le gouverne 
ment aurait-il pu enseigner lui-même? quelle doctrine reli- 
gieuse aurait-il adoptée parmi celles des nombeuses sectes 
qui existent en Angleterre? s'il avait choisi l'une d'elles, il 
aurait repoussé les enfants des autres sectes; s'il n'en avait 
enseigné aucune, on l'aurait accusé d'athéisme. Les hommes 
politiques de l'Angleterre ont donc repoussé systématiquement 



376 INSTITUTIONS LOCALES 

toute idée d'un Ëtat enseignant; te seul mc^en pratique 
qui leur restât, c'était d'encouragef l'initiative individuelle 
et celle des associations, par des secours inteUigemmeot 
distribués. 

En iSj^, le parlement vota, dans ce but, une somme de 
30,000 liv. sterling (750,000 b.). et il fut éubli un Bureau 
d'éducation (Board of éJucalton) pour la distribuer entre les 
écoles qui en auraient le plus besoin. 

En 1869, les allocations du parlement atteignirent le chifte 
de 820,827 liv. st., plus de vingt millions de francs. Elles 
furent réparties entre toutes les écoles sans distinction de 
cultes. Aussi le gouvernement ne put échapper aux reproches 
d'irréligion; dans un jnccting présidé par rarchevè()ue de 
dntorbury, un membre éminent du clergé anglican déclara 
qu'il ne reconnaissait pas les pouvoirs du Bureau d'éducation, 
« attendu que, dans son existence collective, il n'a pas de 
religion , et que wesleycns, anglicans , catlioliques sont égaux 
à ses yeux. » 

L'intérêt social et politique donna au gouvernement la 
force de surmonter cette violente opposition, et de persister 
dans la voie où il était entré. A mesure qu'augmentait l'al- 
location de l'instniction pnmaire , il sentit la nécessité d'en 
mieux surveiller la distribution ; on créa des inq>ecteurs 
placés sous l'autorité du Bureau d'éducation, et il fut posé en 
principe qu'aucune i!:colc ue recevrait de secours, si die ne 
se soumettait à l'inspection de l'État. 

Deux espèces de subventions sont accordées; les unes des- 
tinécs h la construction et à l'ameublement des écoles, les autres 
aux dépenses de l'enseignement. Pour les obtenir, il £iui 
que les locaux soient spacieux et salubrcs , que le Dîreaeur 
soit diplômé et, s'il s'agit d'une école de filles, qu'on y ensei- 
gne la couture. Un iî:glei)ient de 18S3 porte que chaque 
enfant justifiant de 17e jours d'assiduité et ayaiu subi Ml 
examen favorable, donne droit à un secours pour l'école. la 
sumnie accordée par l'État se monte environ a 
quiémcs de la dépense. 



u duadw^l 



DE L^ANGLETERRE 377 

Jusqu'en 1870, le gouvernement n'intervenait que pour en- 
courager les établissements fondés par les sociétés privées ; à 
cette époque il alla plus loin. Dans quelques parties de l'An- 
gleterre et particulièrement dans les villes industrielles, les en- 
couragements n'avaient pas suffi, les écoles restaient peu fré- 
quentées, soit à cause de la négligence des parents, soit à 
cause de leur pauvreté, qui ne leur permettait pas de payer la 
rétribution scolaire; le nombre même des écoles s'en trouvait 
diminué. Dans les grandes villes, un tiers des enfants restait 
dans une complète ignorance. 

Une loi de 1870 {the elementary éducation act), a porté 
remède à cette situation. En vertu de cette loi, les paroisses 
peuvent être groupées en Districts scolaires [ScIjooI districts) y 
lorsque les écoles sont en nombre insuffisant. Le nom de 
District s'applique aussi bien aux paroisses urbaines qu'aux 
paroisses rurales, quand elles sont réunies. Un Bureau sco- 
laire [School hoard) est alors institué dans chaque District, 
avec mission de fonder de nouvelles écoles. Ce Bureau est 
composé de 5 à 15 membres nommés, dans les villes, par le 
Conseil municipal , et dans les Districts ruraux par les vestries 
des paroisses. Ce Bureau constitue une personne morale, il 
peut posséder, recevoir et acquérir. 

Une loi (7, 8 Vict. cap. loi), avait autorisé les Bureaux 
des Unions de paroisses à créer des écoles dans les Work- 
houses et même à créer des écoles où l'on enverrait les enfants 
de plusieurs Workhouses. Ce n'était là qu'un accessoireà l'as- 
sistance des pauvres, et Ton peut dire que c'est réellement 
depuis la loi de 1870 que l'instruction a pris, exceptionnelle- 
ment, la forme d'un service public local. Cette loi a donc fait 
une innovation considérable. 

Mais il ne faut pas l'oublier, l'instruction a pris la forme 
d'un service public local ^ c'est-à-dire dont toutes les parties, 
sauf l'inspection, sont confiées à des pouvoirs locaux. Si on 
supprime le mot local, qui est dans la loi de 1870, et si on 
emploie simplement l'expression de service public, on est con- 
duit à croire et à faire croire, que, comme en France, c^est 
un service de l'Etat. 



378 INSTITUTIONS LOCALES 

Les dépenses des écoles de ENsirict sont payées par un fond 
spécial [ScIjooI fund) atimemé par des emprunts, par les rétri- 
butions scolaires, et par les subventions de l'Etat. Lorsque ces 
ressources ne suffisent pas, le School board adresse aux au- 
torités paroissiales une in)onction d'avoir à solder le montant 
du déficit, même par une taxe extraordinaire. 

Pour activer la fréquentation des écoles de District, la loi 
emploie deux moyens : b gratuité et l'obligation. Quand un 
Bureau scolaire prouve que par suite de la pauvreté d'un 
District, un grand nombre de familles ne peuvent payer la ré- 
tribution scolaire, le Bureau d'éducation l'autorise à établir la 
gratuité. Dans les autres Districts, les familles pauvres peuvent 
être dispensées de cette rétribution. 

Le second moyen employé parla loi de 1870, c'est robligï- 
don. Les Bureaux scolaires ont le droit de faire des règlements : 
1° pour enjoindre aux parents de pourvoir i l'instruaioQ de 
leurs enfants ayant plus de cinq ans et moins de treize, à moins 
d'uxciiscï U-gitimes, qui sont la maladie ou l'éluigiivniuit de 
plus de 3 milles de l'école ; 2" pour fixer k nombre d'heures 
pendant lesquelles les enfants devront être présents à l'éade ; 
3° pour déterminer les conditions de la remise de la taxe sco- 
laire ; 4° pour régler les pénalités auxquelles les familles seront 
exposées dans le cas d'infraction h ta loi. 

Les moyens de contrainte consistent en amendes qui ne 
peuvent dépasser cinq sliillings par infraction. 

Toute école, créée et dirigée par un Bureau scolaire, doit 
être entièrement laïque ; aucun fonnulaire religieux ne peut y 
être enseigné. 11 ne faudrait pas apprécier cette prescription 
avec nos idées de laïcisation. Sans doute, le résultat est le 
même en ce qui concerne les écoles de Districts, mais le point 
de vue est différent, ce qui produit une différence dans la pra- 
tique. I^ défense d'enseigner un fonnulaire religieux, n'a pas 
pour raison une idée philosophique, ni surtout une idée anti- 
religieuse, elle n'a d'autre motif que de permettre ï EOos les 
enfants, sans distinction de culte, de fréquenter lei écoles. 
Ce n'est qu'un moyen pratique d'activer la diffusioa de tÎM 
tiuction. 




DE L'ANGLETERRE 379 

Le Burcciu d'éducation a les pouvoirs suivants : il approuve 
les règlements des school boards ; dans le cas où un bureau 
scolaire se refuserait à remplir ses devoirs , il prend les mesu- 
res nécessaires pour assurer l'instruction des enfants; il envoie 
tous les ans aux bureaux scolaires un questionnaire que ceux- 
ci doivent remplir; il nomme des inspecteurs chargés de 
visiter les écoles de districts et celles des écoles privées qui 
demandent une subvention de l'État. 

Mcme après la loi de 1870, les associations religieuses et 
philanthropiques continuent à diriger leurs écoles comme elles 
l'entendent ; elles ne sont tenues de se soumettre aux pres- 
criptions de la loi, que lorsqu'elles veulent prendre part 
aux subventions parlementaires. Dans ce cas , les plans des 
nouvelles constructions doivent être approuvés par le Bureau 
d'éducation. 

La loi de 1870 a ajouté une nouvelle condition pour obtenir 
un secours de l'État; les écoles libres ne doivent pas exiger des 
élèves, qu'ils appartiennent ;i une confession religieuse déter- 
minée, ni qu'ils soient obligés de participer aux exercices du 
culte. L'école doit être constamment ouverte aux inspecteurs 
du Bureau d'éducation, afin qu'ils puissent s'assurer que les 
prescriptions de la loi sont observées. 

L'État concourt aussi dans une large mesure à l'expansion 
de renseignement industriel. On trouve dans toutes les grandes 
villes, des écoles professionnelles (^Méchante imtitutes) où Ton 
enseigne aux ouvriers les principes des sciences, par des cours 
h la fois théoriques et pratiques. Ces écoles sont des oeuvres 
privées , soutenues par des dons et par des souscriptions volon- 
taires. 

L'instruction secondaire et supérieure échappe complète- 
ment h la surveillance de l'État. 

On voit s'il est exact de dire qu'en Angleterre, a l'instruc- 
tion est en réalité passée aux mains de l'État (i). » 



(i) M. Vfliframbert, Régime municipal et institutions locales en 
Angleterre, p. Sj. 



380 INSTITUTIONS LOCALES 

Il s'est donc formé depuis cinquante ans un nouveau centre 
administratif, qui commence avec les Unions de paroisses pour 
l'assisuncc des pauvres, qui continue par la création des Dis- 
tricts de routes, par le nouveau système d'enregistrement des 
actes de l'état civil et par celui de la vaccination, par les 
Districts scolaires, et par les Sessiannal divisions pour la police et 
la justice. Ces nouvelles créations reposent toutes sur l'ancienne 
centurie qu'elles continuent, et elles continuent aussi cette 
tradition de vie locale, d'intérêts communs, d'habitudes, qui 
semble essentielle à toute organisation politique et adminis- 
trative. 

Il est vrai que ce nouveau centre administratif n*csc pas une 
personne civile (body carporatè), mais chacune des administra- 
tions qui la composent est elle-même une personne civile. 

l.a création du District a rapproché l'organisation locale de 
l'Aiif^lctcrre de celle de la France, en ce sens que Ton peut 
ioniparcr cette nouvelle circonscription à nos départements, 
par les nombreux services publics dont elle est le centre; 
ni.iis elle ne renferme, pas plus que le comté, aucun agent de 
ri'ùai que l'on puisse comparer à nos préfets et à nos sous- 
pu'lcts. 

§ 10. — Organisation des villes. 

\\i\ Angleterre, la disnnction des communes urbaines et des 
idiiuniincs rurales est très accentuée. Le régime municipal 
»|ur K-s villes peuvent adopter a été réglé par une loi de i8}S 
i.i./ /.» ptovide for th régulation of municipal corporations^ 5, 6 
i.iiill. IV c. 76). Cette loi a fait disparaître la plus grande 
|i.iiUi' ilcs nombreuses variétés d'institutions, existant dans les 
\illt •. i|iii avaient obtenu des chartes de corporation, mais elle 
Il .1 |ias cherché à rendre ce régime partout identique. 

( )ii 1 11)11 vc encore aujourd'hui les différents types sui- 

\ ml*. : 

I " I i's biMirgs parlementaires , qui ont le droit d'envojrer 

nu (Ml plusieurs députés au parlement ; 



DE L'ANGLETERRE 381 

2'' Les bourgs-comtés, qu'un shérîfF élu par les habitants 
et une milice locale rendent complètement indépendants du 
comté. 11 y a dix-neuf de ces bourgs-comtés, nous citerons: 
Londres, York, Chester, Bristol et Southampton; 

3° Les villes qui ont une organisation judiciaire indépen- 
dante de celle du comté , des magistrats de paix , des sessions 
trimestrielles et un juge {Recorder) pour les présider; 

4** Les villes qui possèdent aussi des magistrats de paix, 
mais qui n'ont pas de sessions trimestrielles; les crimes et 
délits les plus graves devant être jugés par les sessions trimes- 
trielles du comté; 

3° Enfin, les villes qui n'ont pas de chartes de corporation 
et qui cependant ont obtenu le droit de jouir du bénéfice de 
la loi de 1835, c'est-à-dire d'avoir le régime municipal que 
cette loi institue. 

Nous décrirons l'organisation commune à tous ces types, 
en notant les différences. 

La loi a conservé les anciennes bases du droit de bour- 
geoisie. Pour être électeur municipal, il faut: 

1° Résider depuis trois ans dans la ville ou dans un rayon 
d'un mille et demi ; y posséder un établissement stable, c'est- 
à-dire une maison ou un magasin à titre de propriétaire ou de 
locataire (occupicr) ; en un mot, être ce que la loi désigne en- 
core sous le nom de Résident householder ; 

2° Contribuer à l'impôt communal, ce que la loi exprime 
encore par ces mots : Paying scot ; 

y Enfin , il faut supporter toutes les autres charges muni- 
cipales, particulièrement celle du ]ury {Beartng loi). 

Le 5 septembre de chaque année , les gardiens des pauvres 
dressent la liste des personnes ayant le droit de bourgeoisie ; 
cette liste est affichée à la porte de la maison de ville. Les 
réclamations sont jugées par un tribunal, formé du maire et 
de deux assesseurs (assessors) élus à cet effet par les bourgeois, 
et en présence des gardiens des pauvres, du greflSer et du 
receveur de la taxe des pauvres, tous nécessaires pour donner 
au tribunal les renseignements propres à l'éclairer. 



3S2 INSTITUTIONS LOCALES 

Ix maire est élu pour un an, le 9 novembre, par le Conseil 
municipal et parmi les conseillers; il préside le Conseil et il 
est magistrat de paix, de droit. Pendant l'année de sa char]ge, 
il préside aux élections municipales et aussi aux élecdoos par- 
lementaires, quand le bourg jouit du droit de oomnicr uo 
député, n est bien plutôt le représentant honorifique de h 
bourgeoisie que le chef de l'administration. 

Les conseillers municipaux (Tbttn couruillors) sont élus pour 
trois ans, par les différents quartiers de la vîUe ; ib se renou- 
vellent par tiers tous les ans; ils sont au nombre de 13 i 
48, suivant la population. Pour être éligible, il faut Être 
bourgeois {Burgess), posséder un capital de 2S,ooo fr. ou 
être imposé à la taxe des pauvres pour un reveoa de 
7Sofr. 

Les Aldermtn sont tA\is par les conseillers municipaiix et 
parmi eux, pour six ans; ils sont au nombre de quaae ù 
seize et se renouvellent par moitié tous les trois ans. 

Les alJermcii forment une vieille institution que les \oii 
nouvelles ont conservée tout en la modifiant ; ils avaient au- 
trefois un droit do veto contre les décisions du Conseil muni- 
cipal ; en droit impopulaire a été abrogé, mais les aldenncn 
représentent encore la tradition administrative, étant élus 
pour un plus grand nombre d'années que les cooseillen. 
C'est parmi eux que le maire doit être choisi. 

Les aldenncn fonncnt une cour spéciale et indépendante 
(Court of aldermeii), pour juger de la valeur des élections ms- 
nicipales ci du la nomination do quelques-uns des cmplofés 
municipaux. Ils choisissent les principaux employés de b police 
et de la justice , et ces deux parties de l'administration sembleoi 
rentrer particulièrement dans leurs attributions ; ils régleot la 
dépense des fonds qui y sont affectés. 

La représentation municipale est complétée par les ttMONn 
et par les auditeurs. Les assesseurs, nommés par les ntali 
électeurs que les conseillers, ont pour mission spécLtle d'aî 
le maire dans la rovisioii des listes électorales, dans la < 
tioii des élections et dans les réclamatioos qui peuvent 1 




DE L'ANGLKTERRE 383 

à leur occasion. Les auditeurs sont élus de la même manière 
et ont pour fonction de vérifier les comptes de la ville. 

Les détails de l'administration sont confiés à des employés 
rémunérés, parmi lesquels se trouve toujours un secrétaire 
{Town clcrli) et un trésorier. Le secrétaire, nommé par le 
Conseil, est chargé de remplir de nombreuses fonctions, déter- 
minées par des lois spéciales. Chaque négligence dans les 
devoirs de sa charge peut entraîner une amende. 

Le trésorier , également nommé par le Conseil, a pour fonc- 
tion de recouvrer et d'ordonnancer les sommes portées au 
budget municipal. 

Le Conseil tient régulièrement quatre séances par an. 
La première a lieu en novembre ; elle commence par l'élec- 
tion du maire ; on y fixe l'époque des trois autres. Le maire 
peut, aussi souvent que cela est nécessaire, convoquer le 
Conseil municipal en session extraordinaire. Cinq conseillers 
municipaux ont également le droit de convocation, même 
contre l'avis du maire. 

Toutes les affaires sont réparties entre plusieurs commis- 
sions qui forment la partie permanente et le pouvoir exécutif 
du Conseil. Ces commissions sont généralement composées de 
conseillers appartenant aux différents quartiers de la ville. La 
plus importante est la commission de police [Watchcommittee). 
Elle a la police des mœurs, des rues, du travail et de l'indus- 
trie; elle nomme les agents de ce service, elle fixe leurs trai- 
tements et fait les règlements. Dans les villes importantes, 
le chef de la police porte le nom de Haut-Constable {High 
Comtahle) ; ailleurs, il prend celui de surintendant ou d'ins- 
pecteur de police. 

Dans les villes qui ont obtenu une commission spéciale de 
poHce et de justice, les magistrats de paix sont, comme dans 
les comtés , nommés par le souverain et non plus par les Con- 
seils municipaux. Cette réforme a eu pour but de remédier à 
l'antagonisme de classes qui peut se manifester par suite du 
développement de l'industrie. Il existe cependant encore deux 
magistrats de paix élus, ce sont : le maire en exercice et 
celui de l'année précédente. 



3S4 INSTITUTIONS LOCALES 

Les magistrats de paix, noounés par le souvenio , sont en 
général choisis parmi les grands industrieb, les négociants, les 
médecins, les avocats (Solicitors). Daas la plupart des villes, 
leurs pouvoirs sont restreints ; ils ne peuvent juger que ce 
qui est du ressort des petites sessions ou des magistrats de 
paix agissant isolément. 

Les villes, qui possédaient autrefois une cour de sessions tri- 
mestriellesj ont pu demander k la conserver ; mais ces TifrifflU 
ne sont plus présidées et dirigées par les magistrats de paix. 
Un juge (^Recorder), que le souverain nomme 1 vie parmi les 
avocats ayant au moins cinq ans d'exercice, est chargé de 
cette fonction. Il tient au moins quatre sessions par an (Borau^ 
quarUr sessions), assisté d'un jury municipal (l). 

La liste des bourgeois sert en même temps pour b liste du 
jury. En principe, tous sont jurés et la loi se garde bien de 
dire comme la loi française : il y aura un nombre déteimiDé 
de jurés dans tel département et il ne pourra y en avoir davan- 
tage; ce qui est la iiL-j;niion mCmc du principe du jury, qui 
veut que tous les citoyens aient lu droit de participer au pou- 
voir judiciaire. En fût, h masse des petits locataires èt&nt in- 
capable de remplir les fonctions de jurés, ils ne sont pas appelés 
à siéger, mats leur droit n'est pas infirmé par la loi, et le jour 
où leur aptitude sera constatée, ils seront inscrits sur la liste. 

Pour la justice correctionnelle, te Kecwder est assisté J'un 
jury d'accusation et d'un jury de jugement. Un Coroner mu- 
nicipal, chargé de faire les enquêtes sur les meunres et assas- 
sinats, est nommé à vie par le Conseil municipal. 

Le tribunal du Kccordcr forme l'instance d'appd contre les 
jugements des magistrats de paix, agissant isolément. Les 
villes qui n'ont pas obtenu une Commission spéciale de police 
ressonent , puur t'appd , de la juridiction des ma^stnis de 
paix du comté. 

L'Administration municipale comprend trois poîmi pcbci- 
paux : i" L'administration de la fortune et des rt w ay i ée h 

(i] Loi du t»ii, § 131 it laS. 




DE L'ANGLETERRE 385 

ville. Il n'y a de restrictions que pour l'aJiénâtion, pour l'hypo- 
thèque des propriétés de la commune et pour les baux de 
plus de 30 ans; dans ces trois cas il faut l'approbation du 
ministre des finances. Sur les autres points, le conseil muni- 
cipal gère la fortune de la ville avec la plus complète indépen- 
dance. 

2** Le vote des taxes municipales; elles ne sont votées qu'au- 
tant que les revenus ordinaires ne suffisent pas pour couvrir 
les dépenses. Ces revenus ordinaires sont : les revenus fonciers 
souvent considérables, le produit des octrois, les taxes de 
marchés et de foires. Tous les ans, la Commission des finances 
présente au Conseil municipal, le budget des recettes et des 
dépenses pour l'exercice suivant. Le conseil vote la taxe néces- 
saire, et la répartit entre les paroisses ; cette taxe (Borough rate) 
est basée, comme la taxe des pauvres, sur le revenu des pro- 
priétés foncières; les ordres pour son recouvrement sont 
transmis au Haut-Constable de la ville {High Consiable)^ qui les 
adresse aux gardiens des pauvres, chargés de la lever en même 
temps que la taxe des pauvres. Les gardiens en remettent le 
montant au trésorier municipal. 

Les réclamations en matière d'impôt sont jugées par le 
Recorder, ou par les magistrats de paix du comté en sessions 
trimestrielles, quand la ville ne possède pas de Recorder. 

3** La détermination des dépenses municipales et leur con- 
trôle. Les dépenses municipales peuvent se partager en deux 
groupes, ce sont d'abord celles qui comprennent les frais de 
la police et de la justice criminelle, l'entretien de la prison de 
la ville, l'entretien des constables municipaux, le traitement 
du Recorder. Dans les villes qui n'ont pas obtenu de com- 
mission spéciale de police, ces dépenses, ainsi que la partie 
de la taxe qui y est affectée, rentrent dans le budget du comté. 

Les autres dépenses sont le paiement des dettes de la ville , 
le traitement du maire, du secrétaire, du trésorier et des 
employés, l'entretien des b:\timents municipaux. 

Toutes ces dépenses sont énumérées au § 92 de la loi mu- 
nicipale ; des lois postérieures en ont autorisé d'autres, ainsi que 

25 



386 INSTITUTIONS LOCALES 

les taxes nécessaires pour y pouvoir; par exemple : une taxe 
pour la construction et l'entretien des maisons d'aliénés 
{Borough Lunatic Asylum raie], une taxe pour la création de 
musées et de bibliothèques {Borough Musœum rate). 

Deux fois par an , les comptes municipaux, avec toutes les 
pièces à Tappui, doivent être présentés par le Trésorier muni- 
cipal à Texamen des auditeurs et d'un ceruin nombre de 
conseillers municipaux désignés par le maire. 

Chaque année, le Conseil municipal adresse, au ministre 
de l'intérieur, un état des revenus et des dépenses de la muni- 
cipalité d'après une formule prescrite, afin que cet état soit 
présenté au parlement (I Vict. c. 88 § 45, 49}; nuis la 
municipalité n'est astremte à aucune reddition de compte 
devant le pouvoir central. Dans le cas seulement où il s'agit 
d'une question de principe, d'une violation de la loi, les 
ordonnances de paiement peuvent être déférées à la Cour du 
Banc de la reine, et être annulées. 

Le gouvernement a le droit de faire inspecter le service de 
la police dans les bourgs municipaux comme dans les comtés 
par des inspecteurs qui adressent des rapports au Sous-Secré- 
taire d'État à l'intérieur. Dans le cas où la police n*est pas 
organisée d'une manière conforme à la loi, l'Etat retire l'allo- 
cation qu'il donne pour cet objet et qui consiste dans une 
somme égale au quart des dépenses. 

En Angleterre, il est de règle que le gouvernement n'inter- 
vienne pas directement dans les poursuites qui ont pour but de 
faire observer la loi ; il n'y a pas de ministère public ; on s*en 
rapporte à ceux qui ont un intérêt direct à l'observation d'une 
loi. Cette règle s'applique aux conflits administratifs qui peu- 
vent s'élever entre l'État et les municipalités. 

Anciennement, il existait une ordonnance royale {Wril cf 
quo tuaranto ) qui protégeait l'État contre les usurpations de 
pouvoir des villes (i). Les Stuarts, devenus hostiles aux cor- 



(i) V. Glasson, Histoire du droit et des insiii. de f Angleterre^ 
T. II,, p. 62. 



DE L'ANGLETERRE 387 

porations municipales qui votaient contre eux, firent casser, en 
vertu de ce writ, un grand nombre de chartes par une magis- 
trature corrompue : C'est, disent les anglais, un des plus 
odieux souvenirs de la Restauration. 

Après la révolution de 1688, on remplaça l'ancienne légis- 
lation par une autre simplement fiscale, contre toute personne 
qui, sans droit, s'empare d'une fonction ou d'une attribution 
dans une ville (9 Anne c. 20). Cette procédure ne peut être 
introduite que sur la proposition d'un intéressé (relator) et 
avec l'autorisation d'une Cour royale; elle n'est pas dirigée contre 
la municipalité, mais contre la personne qui a commis l'usur- 
pation [agaimt any persons usnrping.,,). Le conflit est jugé par 
la Cour du Banc de la Reine. 

L'application de cette procédure est aujourd'hui pres- 
que inouïe ( i ) ; il ne s'élève jamais de conflit entre des villes 
qui ne peuvent désirer de plus larges libertés locales que celles 
qu'elles possèdent, et un État qui ne croit pas que ces libertés 
soient une usurpation sur ses pouvoirs, et qu'il lui serait utile 
de les diminuer. 

Les constitutions municipales sont garanties par la loi, contre 
toute tentative d'usurpation des ministres ou des partis politi- 
ques. La procédure connue sous le nom de « Mandamus » 
(9 Anne c. 20) peut être introduite par toute personne qui se 
croit illégalement privée de ses fonctions municipales ou de 
ses droits corporatifs. Les Cours royales sont chargées de juger 
le conflit. 

Contre les actes isolés de l'autorité municipale, les intéressés 
ont la même instance d'appel que pour les actes correspon- 
dants de l'administration des comtés. 

Quand on examine les budgets des principales villes de 
l'Angleterre, hormis la ville de Londres, on est frappé de leur 
peu d'importance. En 1866 , pour 200 villes corporées 
(Municipal Boroughs) le total de ces budgets ne dépassait pas 
250,000 Hvrcs, c'est-à-dire en moyenne 31,250 francs. C'est 
qu'une grande partie de la dépense ne figure pas au budget 

(i) Gncist. T. II, p. io3 et T. IV. p. 196. 



388 INSTITUTIONS LOCALES 

municipal. Ainsi que nous l'avons déjà fait remarquer, l'assis- 
tance des pauvres y le pavage, l'éclairage etc. rentrent, en 
totalité ou en panie, dans les dépenses des paroisses et des 
quartiers entre lesquels les villes sont divisées; on compte 127 
paroisses à Londres, 85 à Retford, 44 à Norv^ich, 38 à York, 
27 à Hxcter, 24 à Bristol, 22 à Oxford. 

Les paroisses urbaines ont aussi leur taxe des pauvres, leur 
taxe des rues {HigJnvay rate), leur taxe pour dépenses di- 
verses (Jmprovettiait rate). Elles ont des employés spéciaux et 
une administration semblable à celle des paroisses rurales. 

Cette décentralisation des aftaircs dans les villes peut avoir 
de nombreux inconvénients; certains services tels que ceux 
de l'éclairage, de la police, de la salubrité, de Talignemcnt 
avaient été profondément négliges au XVm* siècle , par des 
pouvoirs locaux ne représentant que les privilèges d'un petit 
nombre. Cependant des actes parlementaires autorisèrent, dans 
la plupart des grandes villes, la création de comités locaux et 
de taxes municipales pour la salubrité et pour la sûreté. Ces 
actes parlementaires devinrent même si nombreux qu'on sentit 
la nécessité de faire des lois applicables à toutes les villes. Cest 
ainsi que sont nées les lois sur l'éclairage, sur la construction 
des maisons , sur les logements des ouvriers, sur les bains et 
lavoirs, sur les cimetières. 

Parmi ces lois, nous citerons : le Lighting ami U^aUhing Act 
(3, 4 Guill. IV, c. 90) qui fut une tentative d'union des 
paroisses pour arriver à un système général d'éclairage et de 
constables rémunérés à frais commun. Le Tawti improvemcnt 
Clauses Act (1847, 10, 11 Vict. c. 34) a codifié les clauses 
habituelles des actes locaux sur le pavage, le nettoyage, l'é- 
clairage, et l'embellissement des villes; il pennet, là où il 
n'y a pas de conseil municipal, d'élire des commissaires 
{commissiofurs) qui établissent un surveillant (jurveyor) ci un 
inspecteur (jnspcctor) pour le fonctionnement de ce service. 
Mais c'est surtout Thygicne et la salubrité des grandes villes 
qui ont donné lieu \ des changements considérables dans la 
législation anglaise, depuis ces dernières années. 



DE LANGLETERRE 389 

Les inspecteurs de l'assistance des pauvres appelèrent l'at- 
tention du gouvernement sur la ftcheuse situation sanitaire 
des ouvriers dans les grandes villes. Le 9 mai 1843, on 
nomma une Commission parlementaire avec mission de faire 
Une enquête sur cette situation, non-seulement dans les villes 
mais encore dans les campagnes, et de rechercher les meil- 
leurs moyens d'assurer la santé publique. Cette commission 
signala le défaut d'écoulement des eaux , la quantité trop peu 
considérable d'eau pure dont on pouvait disposer, le manque 
d'air dans les habitations, et montra, par une statistique sur les 
décès, combien ces conditions influaient sur la mortalité. Elle 
proposa comme principaux moyens pour remédiera ce fAcheux 
état de choses : Tassècliement des rues et des maisons, le 
|>avage et le nettoyage des rues , l'établissement d'une quantité 
d'eau suffisante pour les usages publics et domestiques. 

A la suite des rapports de cette Commission, fut rédigée et 
votée une loi sur la salubrité publique, Art for promoiing the 
[jfihlir hrnllh (1848, 11, î2 Vict. c. 165). L'esprit de cette 
loi ressort de son préambule : « attendu qu'il faut trouver des 
moyens pour améliorer la situation sanitaire des villes et 
localités populeuses de l'Angleterre et du pays de Galles, ^et 
qu'il est opportun que leur approvisionnement d'eau, que le 
système des égouts de décharge et d'assèchement, le nettoyage 
et le pavage de ces mômes villes, soient placés sous une même 
administration locale et un contrôle local, et soumis à une 
surveillance générale, nous ordonnons par les présentes. » 

Ainsi il s'agit de mettre tous ces services, sous « uite viênte 
luhiiiuhtyaiioiî locale y » de les centraliser, non au profit de 
ri:tat, mais dans les mains des pouvoirs locaux, et ensuite 
de les soumettre à « une surveillance générale » de la part du 
izouvernement. 

Décision et action aux pouvoirs locaux, surveillance à l'État, 
tel est l'esprit de la loi la plus centralisatrice qui ait été faite 
j^'ir le parlement anglais dans les temps modernes; il faut 
remarquer que cette loi est facultative, et que les villes peu- 
vent adopter ou ne pas adopter le régime qu'elle a constitué. 



390 INSTITUTIONS LOCALES 

Il est nécessaire d'examiner la nouvelle organisation que- 
cette loi a permis d'établir, car cette étude nous fera con- 
naître si, comme on Ta soutenu, l'Angleterre s'est rappro- 
chée de la centralisation française, et, ce qui n'est pas moins 
intéressant, comment le service de l'hygiène publique est 
compris dans ce pays. 

Dans les villes corporées, le maire et le Conseil municipal 
sont chargés de l'exécution de la loi sur la salubrité publique. 

Lorsqu'un Bureau local (Local Board) existe pour le pavage, 
le nettoyage etc. , il peut exercer l'autorité sanitaire ; mais 
lorsqu'il n'existe ni Conseil municipal ni bureau local, il y a 
lieu de nommer un bureau spécial de la salubrité publique 
(Spécial local Board of hcallh). Sont électeurs pour constituer ce 
Bureau, tous ceux qui sont soumis à la taxe des pauvres; le 
nombre des voix dont dispose chaque électeur, augmente 
avec le montant de sa taxe. Les conditions d'éligibilité et le 
nombre des membres du Bureau spécial sont fixés par un 
règlement ministériel. 

Le Bureau spécial est une corporation , ayant le droit de 
posséder et d'emprunter ; il nomme des employés rémunérés, 
noumment un secrétaire (clcrk)^ un trésorier, un inspecteur 
(inspcctor of nuisances)^ un percepteur. 

Ces autorités sanitaires , Conseil municipal , local Board, 
spécial Board, sont chargées par la loi de veiller suf l'hy- 
giène publique, de faire nettoyer et aussi de iaire modifier, 
s'iby a lieu, les canaux de décharges et les lieux d'aisances 
des maisons, de publier des règlements (byc laws) sur l'en- 
lèvement des immondices, d'édicter des pénalités contre l'éta- 
blissement de refuges à porc et de fosses à fumier. Elles ont 
le droit d'ordonner l'assainissement des maisons et leur net- 
toyage, sur le rapport d'un inspecteur et de deux médecins 
(§ 60); d'exercer la police sur les abattoirs, les fabriques et 
établissements insalubres; de donner l'autorisation nécessaire 
pour que ces établissements puissent s'établir. Elles sont char- 
gées du pavage et de l'entretien des voies publiques; des 
alignements et de l'élargissement des rues ; de l'acquisition des 




13 K L'ANGLETERRE 391 

maisons et des terrains nécessaires à ces alignements et à ces 
élargissements; elles déterminent l'approvisionnement d'eau 
utile aux besoins publics et privés ; elles font fermer les cime- 
tières insalubres. 

Pour subvenir aux dépenses, le Conseil municipal ou le 
Bureau spécial ont le droit d'établir une taxe de district 
(Spécial District rate) sur les bases de la taxe des pauvres ; ce 
nom de taxe de district appliqué aux villes indique que ce n'est 
plus un impôt paroissial, mais un impôt sur la ville tout 
entière. Ils peuvent aussi lever une autre taxe pour couvrir 
les frais généraux d'administration (Getteral District ratt)^ pour 
payer les employés rémunérés, pour acheter ou louer le local 
nécessaire au Bureau. 

Le Bureau spécial tient chaque mois au moins, une réunion 
pour les affaires courantes, et tous les ans une assemblée 
générale dans laquelle il nomme un président (chairman) et 
rédige son règlement. 

La loi sur la salubrité publique établit un Bureau général 
{General Board) semblable à celui qui surveille l'assistance des 
pauvres; elle créa des inspecteurs généraux chargés de visiter 
les localités soumises à la loi. Ce Bureau général, composé de 
personnages considérables, fut investi de pouvoirs exception- 
nels, et d'une véritable indépendance administrative. Il ne 
releva que pour la forme, des ministres. Il put imposer l'exé- 
cution de la loi, ce qui parut un pouvoir tout à fait exorbitant 
en Angleterre où les lois nouvelles en matière d'administration 
locale sont généralement facultatives. Mais ce pouvoir fut stric- 
tement limité. Il faut qu'une pétition signée du dixième des 
bourgeois de la ville, demande l'application delà loi; il faut 
qu'une enquête contradictoire démontre le mauvais état sani- 
taire de la localité ; il faut notamment la preuve, par la 
statistique officielle, que la mortalité se soit élevée jusqu'à 25 
pour 1,000 pendant chacune des sept dernières années (§ 10); 
alors , mais seulement alors , l'exécution de la loi peut être 
imposée par décision ministérielle. Lorsqu'il n'y a pas de 
pétition des habitants, le ministre ne peut publier qu'un ordre 



392 INSTITUTIONS LOCALES 

provisoire (provisianal order) qui a besoin d'être confirmé par 
le parlement, (§8 à lo). 

Le Bureau central à le droit de révoquer les employés du 
service de la salubrité qui refuseraient d'exécuter les pres- 
criptions légales ; il a aussi le droit de s'opposer à leur ré- 
vocation lorsqu'elle a pour motif l'accomplissement d'actes 
conformes à la loi (§ 37 à 40). Il donne son assentiment aux 
emprunts que veut faire le bureau spécial. 

Les inspecteurs généraux peuvent visiter tous les rostres 
et les documents du service de la salubrité publique ($ 121) 
et une amende de cinq livres est prononcée contre toute per- 
sonne qui mettrait obstacle à l'accomplissement de leur mis- 
sion (§ 148). 

L'application de la loi sur la salubrité publique suscita une 
violente opposition. On reprocha aux bureaux sanitaires des 
villes de s'introduire sans motifs sérieux dans les maisons pri- 
vées , d'exercer une incessante activité pour découvrir des cas 
appelant leur intervention , dans l'unique but de prouver b 
nécessité de leur autorité. 

Quelque adoucie que fût l'intervenrion du pouvoir central, 
le zèle inconsidéré de quelques membres du bureau général 
cherchant à attirer à eux la décision des aâfaires contencieuses 
compromit l'existence de ce bureau. Les Anglais ont de temps 
immémorial répudié toute interprétation des lois par les mi- 
nistres, qu'ils regardent comme des juges instables et partiaux 
en matière d'administration. 

L'opinion publique reçut satisfaction par une nouvelle loi 
sur la police sanitaire (Ijxal Government Act. 1858). Cette nou- 
velle loi ne reconnaît pas au ministre le droit de rimposeraux 
villes. La décision est entièrement remise aux seuls babitancsou 
aux conseils municipaux, quand il en existe un» et dans ce dcr* 
nier cas, il faut une majorité des deux tiers du Conseil mu- 
nicipal. Elle met un frein au zèle inconsidéré des bureaux 
locaux pour l'exercice du droit d'expropriation sous prétexte 
de salubrité ; elle soumet ce droit à l'approbation du parle- 
ment. 



n !■: i/A N n 1, ET i-: r r k 393 

Un nouveau burcnii général fut créi sous le nom de Lxal 
GotYrnmt'ul Office; il lut moins iniicpcndani que l'ancien; il 
pissa sous les ordres du Conseil Privé et du ministre de l'in- 
t^icur. Enfin , la nouvelle loi définit plan clairement la compé- 
tence administrative et contcnticusc de radmini<;tration cen- 
trale. Le ministre peut, mais seulement sur appel des inté- 
ressés , juger les contestations qui s'élivcnt h propos de 
l'adoption de la loi |$ i6 et 17). Sur la demandcdc plusieurs 
localités, il les autorise il se réunir en distri<:t n'ayant qu'un 
seul bureau spécial (§ 37) ; il confirme les règlements publiés 
par les autorités locales chargées de In salubrité. Lorsqu'une 
paroisse veut adopter une partie seulement de la nouvelle loi 
et l'adapter aux institutions locales déjii existantes, le ministre 
est consulté , mais le parlement seul prononce. 

Le consentement du ministre est nécess.iirc pour cenains 
actes extraordinaires du service de la salubrité, notamment 
pour les emprunts; cette nécessité 4'imc autoiU.ition péa- 
lable n'a pas |>nMr bnt de metire IMnioriié locale en tutelle, 
comme si elle était un mineur incapable de );érer ses alTalres; 
elle estdestinée à protéger les citoyens contre les pouvoirs locaux 
qui, par excès de zélé, pourraient porter atteinte i la propriété 
privée, en décidant trop facilement le percement de nouvelles 
mes. r.lle a pour moiifde donner s.ntisfaciion an reproche que 
les Anglais avaient élevé contre la loi de i8.(8, reproche qui 
n'est pas d'avoir centralisé la salubrité dans les mains de 
l'Etat, mais, au contraire, d'avoir accordé une trop grande 
autorité aux jHiuvoirs locaux, (l'c^t pour le même motif que 
la loi de iR)8 donne aux propriéi.iites le Jioit de porter 
devant le tninisirc, \i:wi requêtes contre les dOct^ions qui les 
condanuient h paver les réparations exécutées \ leurs maîsotis 
pour cause d' insalubrité ^S, d'i ■ 

Nous répéterons une obsctv.uion qur nous avons dêjit faîte. 
L'intervention du (*ouviiti unira! Lonirni- JM;:e d'apii-l, dans les 
pays de décentralisation, ne le^'^cmblc p.i-; j cette même intcrvcn- 

lion dans les pavs centf.ilist'i. I).iris ceux-ci. le ininistie juge 

^^Hvcici de fonctionnai tes qu'il a institués lui-même, il est 



394 INSTITUTIONS LOCALES 

juge et partie, il manque de la condition essentielle à tonte 
impartialité. Dans les pays de self-govemment , le minisire 
juge les actes de pouvoirs locaux sur la constitudon desquels 
il n'a aucune part et vis-à-vis desquels il est, par conséquent» 
dans une situation complète d'impartialité. H n'est plus alurs 
le défenseur exclusif du pouvoir central , il peut être tout 
aussi bien le défenseur des intérêts particuliers contre les 
abus que peuvent commettre les autorités locales. 

La loi de 1858 permet au ministre d'entreprendre des en- 
quêtes sur le service de la salubrité dans les villes ; elle lui 
donne le droit de nommer des commissaires qui ont les mêmes 
pouvoirs qui avaient été confiés aux inspecteurs généraux, par 
la loi de 1848 (§ 86). 

Le régime inauguré par les lois de 1848 et de 1858 sur b 
salubrité, n'a jamais été regardé comme devant s'appliquer 
au pays tout entier. On Ta considéré conune un remède 
exceptionnel^ nécessaire pour guérir des maux excq>tionneky 
engendrés dans les grandes villes par le dévclop|>cnicnt des 
classes ouvrières. 

L'année même où la première de ces lois fut publiée, le 
parlement en vota une autre [Removal and Diseuses Prevenikm 
Act II, 12, Vict. c. 125). Celle-ci fut suivie de deux autres. 
Ces lois sur l'hygiène et non plus sur la salubrité publique 
restent complètement dans les principes du self-govermnenc. 
Elles se bornent à étendre les attributions des pouvoirs locaux; 
elles chargent les inspecteurs des routes et les surveillants 
des districts de routes, nommés par les paroisses, de veiller i 
la propreté des chemins et des rues. En ce qui touche à la 
salubrité des maisons, elle s'en réfère au droit de chacun de 
réclamer contre les nuisances causées par un voisin, mab la 
loi donne de nouvelles facilités à l'usage de ce droit. L'article 
capital est celui qui porte que, sur dénonciation de deux habi- 
tants domiciliés, le Conseil municipal, les gardiens des pau* 
vres , les commissaires chargés de l'entretien des rues peuvent 
procéder à une enquête sur l'insalubrité d'une maison, au 
moyen d'une commission (Nuisanu Removal ûmimiilee) dont 



DE I.ANGLETERRK 2% 

m 

font pnrtic d'office les inspecteurs des routes. Lorsqu'après 
cximcn des lieux, une insalubrité est constatée, le propriétaire 
est renvoyé devant deux magistrats de paix. Si les magistrats 
sont convaincus du fondement de la plainte, ils prescrivant les 
mesures nécessaires. Le propriétaire peut être condamné h une 
amende de dix shillings par jour pour non-exécution des me- 
sures prescrites, et l'autorité locale est autorisée à faire exé- 
cuter elle-même les travaux d'assainissement. 

Sous le rq»ime de ces dernières lois, le pouvoir central n'a 
aucun droit ni de décision sur les mesures hygiéniques, ni d'ins- 
pection, ni de nomination ou de révocation des employés. Le 
ministre peut seulement publier des règlements, conircMés par le 
parlement, sur la police sanitaire. Tout le contentieux de ces lois 
est porté devant les magistrats de paix. Suivant le principe 
qui préside \ la Constitution anglaise, c'est la justice qui 
est l'arbitre suprême entre les autorités soit locales, soit cen- 
trales, et les particuliers, en ce qui touche les contestations 
relatives à Thygicne publique. Les magistrats de paix en petites 
sessions ou en sessions trimestrielles jugent les appels contre les 
décisions des autorités locales. Les Cours de Westminster sont 
juges de la Icg.ilité des règlements publiés par le Bureau cen- 
tral, comme elles le sont, d'une manière gcncrale, de la léga- 
lité des ordonnances publiées par la Trésorerie, par le Direc- 
teur général des postes et même par le (k)nimandant en chef 
de l'armée, l-lles sont aussi juges de l'interprétation donnée 
aux lois, aux règlements et aux ordonn.inces. Ce sont des 
cours de cassation en matière administrative. 

Ixs lois sur la salubrité et sur Thygiène sont des lois 
facultatives, sauf le droit donne au ministre p.ir la loi de 1848, 
droit entoure Je formalités qui en rendent Tapplicition très 
rare. \xs localités décident de Topinutunitè de leur applica- 
tion ; elles |Kuveni choisir celle qui leur convient, connue 
elles peuvent n'en choisir aucune. 

Les lois ficultatives sont une des particul.uités les plus cu- 
rieuses de la législation an»;laise. IJIcs permettent de faire des 
expériences |x3litiques, sans grand donunage |>our le pays si elles 



396 INSTITUTIONS LOCALES 

ne réussissent pas. Elles sont aussi inspirées par le respect 
que rÉtat porte aux pouvoirs locaux, dont il regarde les droits 
et l'existence comme aussi nécessaires à un gouvememcnc 
libre que le sont ses propres droits. 

Les lois facultatives ont encore un avantage : elles sont un 
moyen de conciliation entre les panisans et les adversaires 
d'une réforme. Que peuvent répondre ces derniers, quand on 
leur propose de voter une loi que les paroisses et les villes 
seront libres d'accepter ou de refuser, même de rejeter après 
expérience si elle ne leur parait pas bonne ? 

La loi française du 13 avril 1850 est une loi facultative; 
elle autorise les conseils municipaux à nommer une commis- 
sion chargée de dénoncer les logements insalubres. Mais cette 
loi est restée sans application, car la commission et le conseil 
municipal étant seuls responsables de leurs dénonciations, les 
conséquences peuvent en être graves pour les élections 
futures. Nos législateurs ont oublié que le moteur des lob 
anglaises, c'est le simple citoyen. Il est vrai qu'en France 
aussi les habitants peuvent dénoncer les logements insalubres, 
mais la dénonciation est anonyme ; la loi ne reconnaît aucun 
droit ;\ l'individu dans la procédure qu'elle organise; les com- 
missions de salubrité peuvent ne tenir aucun compte de sa 
dénonciation. La loi fut-elle rendue obligatoire, qu'elle reste- 
rait sans application jusqu'au jour où elle reconnaîtra que le 
simple citoyen doit jouer un rôle dans l'administratioD des 
intérêts publics. 

Les trois capitales de la Grande-Bretagne jouissent du r^ime 
des villes-comtés. Nous décrirons celui de Londres, qui ofiire 
quelques particularités. 

La capitale de l'Angleterre porte le nom de Métropole, elle 
se compose de deux parties entièrement séparées au point de 
vue de l'administration: la Cité qui n'a que 160,000 habitants, 
les 82 paroisses qui l'entourent et qui forment une popubtiuo 
de 2 millions 800 mille habiuuits. 

Nous dirons peu de mots de l'organisation de la Cité, car 



DE L'ANGLETERRE 397 

cette organisation a plutôt un intérêt archéologique qu'admi- 
nistratif. La Cité a conservé ses anciennes corporations 
(Giiildes) qui sont au nombre de 89; les membres de ces 
corporations portent le nom de Liverymen; autrefois, ils 
avaient seuls le droit de bourgeoisie ; ils jouissent encore de 
quelques privilèges. 

Aujourd'hui, tous les occupants d'une propriété ayant un 
revenu annuel de 250 francs, pourvu qu'ils soient imposés 
aux taxes locales, élisent dans chaque quartier de la cité un 
aldermcn et un certain nombre de conseillers (Councibnm), Il 
y a 200 conseillers et 26 aldermen. 

L'administration de la cité est confiée au Lord-maire, aux 
aldermcn et aux conseillers. Le Lord-maire est élu par la Cour 
de Common Hall, qui se compose de tous les liverymen çt 
aldermen assemblés à Guildhall; sa nomination est soumise, 
pour la forme, à l'approbation du souverain. 

Les 26 aldermen sont élus à vie par les 26 quartiers 
(IVards) ; ils forment une cour (Court of aldermcn) qui se 
réunit 20 à 30 fois par an, sous la présidence du Lord-maire. 
Cette cour examine les questions relatives aux dépenses de 
la cité, h la police, à la validité des élections. 

Le conseil municipal (Court of Common Councit) se compose 
des 206 conseillers, des aldermen, et du maire qui le con- 
voque environ deux fois par mois. II vote le budget de la cité 
et administre les biens de la corporation. Il publie des règle- 
ments qui vont jusqu'à fixer les conditions nécessaires pour 
obtenir le titre de liverymen. Aucune autorité supérieure n'in- 
tervient dans l'administration. 

Les aldermcn et le Lord-maire remplissent les fonctions de 
magistrats de paix et constituent le tribunal de Guildhall, 
présidé par un recorder élu à vie par les aldermen. 

Autour de la cité se sont élevées 82 paroisses, parmi les- 
quelles 23 ont une population de 20,000 à 200,000 habitants ; 
chacune d'elles a une administration séparée. Les 59 autres 
paroisses ayant de 2,000 à 20,000 habitants sont groupées en 



308 INSTITUTIONS LOCALES 

quinze districts administratids. Il y a donc 39 centres munici- 
paux distincts, en y comprenant la cité. 

Dans les paroisses, l'autorité appartient au Vestry, qui 
fait exécuter ses décisions par une commission composée de 
douze membres par mille contribuables , et qui se renouvelle 
par tiers tous les trois ans. 

Quand plusieurs paroisses sont réunies, chacune nonune un 
ou plusieurs membres de la commission de district. 

Les commissions paroissiales, qui par abrévbtion sont dé- 
signées sous le nom de Vestries et les commissions de dis- 
trict ont dans leurs attributions la construction, la réparation, 
l'entretien des égouts et aqueducs qui ne sont pas des artères 
principales ; elles ont la police de la voirie et des bâtisses, le 
pavage , l'éclairage , le nettoyage des rues et ramélioration de 
la voirie. 

Les paroisses, quoique réunies en districts, gardent quelques 
attributions, par exemple celles qui concernent leur église, 
leurs cimetières, leurs lavoirs et bains publics, leurs marchés. 

Deux services seulement sont centralisés par la métropole : 
la police et une partie des travaux publics. Ils sont adminis- 
trés par un Bureau métropolitain (^Metropolitan Board qf Warb) 
composé de 43 membres élus par les commissions des paroisses 
et des districts. Ce bureau nomme son président qui a des 
appointements de 40 à 50,000 fir., il nomme aussi tous les 
agents nécessaires à son administration: secrétaire, tréso- 
rier, inspecteurs, etc. Il est tout h la fois un pouvoir délibé- 
rant et un pouvoir exécutif. 

II est chargé des égouts et aqueducs principaux; il peut 
classer un égout parmi ceux qu'il a le pouvoir de diriger. 
Il conduit toutes les grandes entreprises d'amélioration qui 
intéressent la métropole ; par exemple, l'ouverture de rues 
nouvelles et l'alignement de celles qui existent. II exerce 
un contrôle et une tutelle sur les commissions de districts, en 
ce qui concerne la construction et l'entretien des égouts, 
afin de raccorder tous les égouts en un système général. 

Le bureau métropolitain constitue une corporation ; il peut 



ni-: L'ANCîLirrERRK 391) 

emprunter, acheter et vendre; il fixe la somme dont il a 
besoin et la répartit entre les districts. La taxe repose sur les 
mêmes bases que la taxe des pauvres. 

Tous les ans, les bureaux de districts dressent le compte 
de leurs recettes et dépenses. Ce compte est vérifié par des 
auditeurs élus dans chaque paroisse par le vestry. 

Les comptes du bureau métropolitain sont vérifiés par un 
auditeur spécial désigné par le gouvernement ; c'est la seule 
intervention du pouvoir central, en dehors de la police, dans 
l'administration d'une ville de trois millions d'âmes. 

La police de la métropole est sous la direction d'un com- 
missaire en chef et de deux commissaires adjoints, nommés 
par le gouvernement. Elle offre le seul exemple que Ton 
puisse trouver en Angleterre, d'une véritable centralisation 
administrative. Les constables sont embrigadés hiérarchique- 
ment. 

Comme complément à cette organisation, qui date de 1829, 
une loi de 1839 (2, 3 Vict. c. 71) a institué des juges sala- 
riés, chargés de juger en premier ressort les aff'aires de police; 
le gouvernement nomme ces juges et divise la métropole en 
districts de police judiciaire. 

Les juges de police siégeant isolément ont les mêmes pou- 
voirs que les magistrats de paix isolés ou en petites sessions; 
quand ils jugent ensemble, ils ont les pouvoirs des sessions 
trimestrielles. 

L'État supporte un quart des dépenses générales de* la 
police métropoUtaine. Les trois autres quarts sont couverts 
par une taxe de police (^Police raté) répartie entre les paroisses 
par le commissaire en chef. Cette taxe ne peut excéder annuel- 
lement huit pence par livre de revenu hnposable. 

L'organisation de la police dans la cité est un peu différente, 
le commissaire en chef est choisi par le conseil de la cité, 
mais sous l'approbation du gouvernement. Les juges de police 
métropolitains n'ont pas de juridiction dans la cité. 



100 INSTITUTIONS LOCALES 



§ M. — Organisation du Comté. 

Pour comprendre l'organisation du comte anglais, il £iut 
bien se pénétrer de ce fait qu'il est avant tout un centre judi- 
ciaire et de police, que le côté administratif n'est qu'un ac- 
cessoire et une dépendance de ce côté principal. 

L'organisation de la police et de la justice fait partie essen- 
tielle de Torganisation locale; elle en est la clé de voûte; 
c'est elle qui relie les pouvoirs locaux au gouvernement cen- 
tral et qui assure l'unité de la nation anglaise. 

L'Angleterre est divisée en 52 comtés» dont 12 pour le 
pays de Galles. La population de chacun d'eux varie depuis 
21,800 habitants {Comté de Rittlamf) jusqu'à 2,^00^000 
{Comté Je LLincastrè). La moyenne est de 200 à 400 mille. 

Qiiclquus comtés, notanmicnt ceux d'Essex, de Lincoln, 
de Suilolk , de Susscx et d'York, sont partagés en grandes 
divisions qui ont des budgets distincts et qui peuvent Ctre con- 
sidérées comme autant de comtés séparés. 

Les autorités du comté sont : 

Le ShéritF, 

Le Lord-Lieutenant, 

Les Magistrats de paix. 

Le secrétaire du comté (Clerk of tljc Peace)^ le trésorier» les 
coroners, les hauts constables^ le chef constable» que l'on 
fait quelquefois figurer ;\ côté d'eux comme autorités du comté, 
ne sont que des fonctionnaires rémunérés et chargés d'cxicutcr 
les ordres des trois autorités que nous venons de citer. 

Ix Sberiff. — Le shériff est le représentant du souverain 
dans le comté. Nous avons vu que dans les temps anciens, 
ses pouvoirs formaient un gouvernement complet sous le rap- 
port liuaucier, militaire et judiciaire. 

AujourdMiui, le shéritf est encore nominalement la pre- 
mière autorité du comté, comme la royauté est» en théoricy 



DE L'ANGLETERRE 401 

la puissance souveraine. En fait, son pouvoir est devenu 
presque nul. 

Autrefois il était le magistrat de paix par excellence {Kuper 
of the King's peacé) ; il avait des attributions de police et de 
justice. Ses fonctions ont passé soit aux cours de circuit, soit 
aux mngistrats de paix. Non-seulement il a perdu ses pou- 
voirs , mais il doit être choisi sur une liste de trois grands 
propriétaires du comté présentée par les magistrats de paix. 
Le souverain pique avec une épingle le nom de ceux qu'il 
nomme (JPriching of Sheriffs'); la tradition et l'opinion publique 
ne lui permettent pas de désigner d'autres que ceux qui sont 
présentés en première ligne. 

Le shérifT est nommé pour un an. Ses fonctions sont gra- 
tuites et entraînent des dépenses considérables ; aussi, le défaut 
de fortune est une excuse suffisante pour exonérer de cette 
charge. De toutes ses attributions financières, il n'a conservé 
que le droit de sauvegarder les biens du fisc, de prendre pos- 
session des biens en déshérence, de s'emparer des épaves ma- 
ritimes et de recouvrer les amendes. Cependant en principe, 
il reste chargé de la perception de tous les revenus de l'État ; 
en réalité, ce sont les agents spéciaux dépendant directement 
du Chancelier de l'Échiquier, qui les perçoivent. 

Comme attributions judiciaires, le shérifT a conservé le 
droit de juger les petits procès civils jusqu'à 40 shillings. Il 
accompagne les magistrats de paix dans leurs sessions trimes- 
trielles ; il siège au-dessus d'eux, et il pourvoit à leur sûreté 
en leur fournissant une escorte suffisante ; il est chargé de 
poursuivre Texécution des jugements et particulièrement des 
sentences capitales ; il nomme le bourreau ; il dresse la liste 
des jurés de chaque session, mais d'après la liste générale 
{Jiiror's Book) faite par les autorités paroissiales. 

Il nomme un vice-shériff pour le remplacer au besoin, et 
des baillis pour veiller à l'exécution des jugements. 

Le Lord-Lieutenant. — Le Lord-Lieutenant, chef de la milice, 
est également choisi par le souverain parmi les grands pro- 

26 



402 INSTITUTIONS LOCALES 

priétaires du comté, le plus souvent c'est un membre de la 
chambre des Lords. La milice est une armée territoriale or- 
ganisée par comté, levée par recrutement, et en cas d'insuf- 
fisance, par tirage au sort. Les officiers de la milice sont 
nommés par le Lord-Lieutenant. 

La connexité qui existe entre la force armée et la police, 
fait du Lord-Lieutenant le premier des magistrats de paix. En 
cette qualité, il a la garde des archives de l'administration de 
la police dans le comté, il est le gardien des rôles {custos 
rotulorum ) ; autrefois cette fonction était confiée à l'un des 
magistrats de paix choisi parmi les jurisconsultes. 

Pour le suppléer dans ses fonctions de gardien des rôles, 
le Lord-Lieutenant nomme le secrétaire des cours de police 
[clerk of thc Peau), ce secrétaire a un traitement important; 
c'est un fonctionnaire permanent, quoique révocable, et par 
conséquent très au courant de toutes les afiaires du comté 
qu'il prépare au moyen d'agents salariés, sous ses ordres. 

Le secrétaire de la paix expédie les citations, convoque les 
jurés, les parties et les témoins, proclame les verdicts, enre- 
gistre les jugements, envoie au sheriflf les ordres d'emprison- 
nement et de recouvrement des amendes de police. 

En un mot , il est chargé de conduire toute la procédure ; 
aussi choisit-on habituellement un avoué {aiiamey); il est res- 
ponsable pour sa gestion, devant les magbtrats de paix et, sur 
leur plainte, il peut être suspendu ou révoqué de ses fonctions. 

C'est le Lord-Lieutenant qui transmet au gouvernement le 
nom de ceux qui désirent remplir les fonctions de magistrats 
de paix, et il donne son avis sur chaque demande. Il 
choisit plusieurs vice- lieutenants, parmi les propriétaires 
fonciers du comté ; il forme avec eux un comité chargé de 
régler les affaires de la milice. 

Ainsi, le gouvernement nomme pour chef de la plus impor- 
tante fonction politique, un grand propriétaire du comté ; et il 
s'en rapporte complètement à lui pour l'administration qui 
lui est confiée. Le pouvoir central parait un instant au début, 
puis s'efface, disparait. 



DE [.'ANGLETERRE 403 

Depuis la décadence des fonctions du sheriff , le Lord-Lieu- 
tenant, chef de la milice et de la police, est la plus impor- 
tante autorité du comté. Quoique révocable , il est en fait, 
nommé à vie ; depuis cent ans , il n'y a eu que trois exemples 
de révocation. 

Les Magistrats de paix. Le titre et les fonctions de magis- 
trat de paix sont recherchés, par les fils aînés de propriétaires 
fonciers, par les avocats, les magistrats municipaux, les indus- 
triels, les commerçants retirés des affaires et même par les 
ecclésiastiques. 

A l'origine, Tun d'eux devait être jurisconsulte, lorsqu'ils 
siégeaient eh session trimestrielle. Cette clause des quo- 
rutn (i) subsiste toujours, mais depuis un siècle environ, il 
est d'usage d'attribuer à chacun d'eux le plus haut degré 
d'instruction juridique; les jeunes gens de la classe élevée se 
préparent, dans les universités, aux fonctions de magistrats 
de paix qui ne sont pour quelques-uns qu'un acheminement 
aux fonctions politiques. 

Les nominations se font lorsqu'il y a un certain nombre de 
demandes. Ces demandes sont d'abord communiquées aux 
sessions trimestrielles et elles doivent être approuvées par le 
Lord-Lieutenant ; elles sont admises sans distinction d'opinion 
politique; le seul but que l'on cherche, c'est de réunir le plus 
grand nombre possible d'homtnes honorables et capables. 

Un statut de Georges II a fixé à loo livres de revenu fon- 
cier, le cens nécessaire pour être nommé magistrat de paix. 

Pour la moitié de ces magistrats, les fonctions ne sont 
qu'honorifiques et nominales ; celui qui désire les remplir 
réellement doit obtenir du souverain un décret qui lui con- 
fère le pouvoir de juger. Dans ce décret (JVrit of dedimus 
potestatetn), se trouve désigné un magistrat de paix en activité, 
chargé de recevoir le serment professionnel de son nouveau 



(i) Qiiorumc est''\-dire au nombre desquels se trouve un juris- 
consulte. 



404 INSTITUTIONS LOCALES 

collègue; celui-ci jure de rendre la justice conformément aox 
articles de la Commission royale. Les devoirs des ougisiratâ 
de paix sont longuement décrits dans cette Commission ; ils 
se résument dans celui de maintenir la paix (ad pacan cmua- 
vandam) (i). 

En 183 1 , on comptait 4,842 magistrats de paix; en 184; 
on en comptait 13,754 et en 1855, 18,500. Ce dernier chiffre 
se partageait en 8,300 magistrats en activité et en 10 mille 
simples titulaires. Il faut en ajouter environ 2 mille, presque 
tous en activité, pour les villes et les bourgs. C'est à peu 
près un magistrat de paix par mille habitants (2). 

On pourrait croire que les magistrats de paix , étant nom- 
més par le pouvoir central , sont les représentants de ce pou- 
voir ; ce serait une erreur. Ils sont aussi indépendants que s'ils 
étaient élus par leurs concitoyens. L'opinion publique ne per- 
mettrait pas à la Couronne, soit de refuser des Commissions 
à ceux qui les demandent et qui présentent les conditions dc 
fortunc et de respectabilité nécessaires, soit de révoquer ceux 
qui ont obtenu ces Commissions, à moins de faute deshono- 
rante (Mischief). 

Dans un travail sur les pouvoirs locaux en Angleterre , il 
est impossible de ne pas donner à l'organisation des magistrats 
de paix^ un développement en rapport avec Fimportance du 
rôle qu'ils jouent dans l'administration locale^ d'ailleurs ils 
forment une institution locale, et par eux la justice et la police 
sont décentralisées. 

Les magistrats de paix constituent une autorité administra- 
tive, mais non dans le sens où ces mots sont pris en France. 

Ils n'ont pas d'employés sous leurs ordres pour exécuter ou 
entretenir des routes, pour diriger des écoles ou des établisse- 
ments d'utilité publique ; s'ils administrent, c'est par exception 

(1) La formule se trouve rapportée dans Gneist| t. III, p. 49. 

(2) Gncist donne un tableau très complet du nombre des ma^- 
trats de paix en activité dans chaque comté. T. III, p. 04. 



DE L'ANGLETERRE 405 

et accessoirement à leurs véritables fonctions qui sont la police, 
la justice criminelle et la justice administrative. 

Les anglais comprennent sous le nom de Juridiciwn^ la 
police administrative ausfei bien que la police judiciaire ; c'est- 
à-dire celle qui s'exerce sur les pouvoirs locaux à l'occasion 
de leurs fonctions, aussi bien que celle qui s'exerce sur les 
délits ordinaires. 

Les magistrats de paix ont une juridiction tout à la fois 
contentieuse et non contentieuse. Ils ont une juridiction con- 
tentieuse sur Tadministration locale, lorsque par exemple ils 
jugent les contestations qui s'élèvent à l'occasion de l'adminis- 
tration des Paroisses, des Unions de paroisses, des Districts de 
routes, etc. Ils ont un pouvoir réglementaire, une véritable 
autorité administrative, lorsqu'ils confirment les taxes locales, 
lorsqu'ils accordent des licences de débit de boisson, des per- 
mis de chasse; lorsqu'ils commissionnent les constables et lors- 
qu'ils font une foule d'autres actes qui rentrent en France dans 
les attributions de l'autorité centrale. 

Les magistrats de paix agissent soit isolément, soit réunis 
au nombre de deux au moins en petites sessions (Petty Sessions)^ 
soit au nombre de trois au moins en sessions trimestrielles 
ÇQuaier Sessions). Dans ce dernier cas, ils sont assistés d'un 
jury. Il y a aussi des sessions spéciales et des sessions géné- 
rales. La compétence varie beaucoup avec ces différents 
modes d'action. L'usage constant est, que les magistrats de paix 
se bornent à exercer leurs fonctions dans leur voisinage, dans 
le district qu'ils habitent, autrefois dans la centurie. Chacun 
d'eux s'entend avec un ou plusieurs de ses collègues voisins 
pour se réunir en petites sessions toutes les fois qu'il s'agit 
d'une affaire un peu importante. 

La compétence des magistrats de paix isolés ou réunis en 
petites sessions, est en principe la même, en ce qui concerne 
les délits ; elle varie seulement par la gravité des affaires. Ces 
juges sont chargés : 

i'' De la police dans leur voisinage; ils ont le droit de faire 
saisir tout individu pris en flagrant délit de violation de la 



406 INSTITUTIONS LOCALES 

paix ; ils peuvent exiger une caution de toute personne qui a 
menacé de frapper ou de tuer, ou même qui à l'habitude que* 
relieuse; cette caution ne consiste pas en une somme d'argent, 
mais en deux habitants honorables qui consentent à répondre 
de la bonne conduite du délinquant. 

2^ Ils dirigent l'instruction préalable des crimes et délits 
sur la dénonciation qui leur en est faite; ils peuvent dter les 
témoins, les interroger, prononcer l'arrestation provisoire; ik 
peuvent aussi prononcer la mise en liberté sous caution. 

y Ils sont juges de police pour les contraventions et pour 
tous les petits délits entrainant une pénalité peu élevée : 
dommages à la propriété, troubles sur la voie publique, coups, 
ivrognerie, vols de fruits, de bois, etc. D faut y ajouter les 
fraudes et les contraventions en matière d'impôts et de douane, 
les réunions séditieuses, la police des vagabonds et des men- 
diants, la police industrielle spécialement en ce qui concerne 
la protection de l'enfant contre les suites du travail dans les 
manufactures, la police des hôtels, des théâtres, des foires et 
marchés, des voitures publiques, etc. 

Leur compétence s'étend parfois à des cas de justice civile, 
mais seulement lorsque ces cas sont une partie accessoire de 
leur pouvoir de police ; quand il s'agit par exemple de diffi* 
cultes sur les salaires entre les maîtres et les domestiques, 
entre les patrons et les ouvriers. 

Réunis en petites sessions, les magistrats de paix ont une 
juridiction administrative ; ils confirment la taxe des pauvres 
votée dans les paroisses , ils rendent les rôles exécutoires ; ils 
publient des ordres d'expulsion ou de transfert des pauvres. 
Le nombre des Cours de petites sessions est de 900 environ 
pour l'Angleterre et le pays de Galles; elles se réunissent tons 
les 8 ou 1 5 jours, suivant les besoins. Les condamnations 
peuvent aller jusqu'à 5 livres d'amende et 3 mob de prison. 

Les sessions spéciales (Spécial Sessions) sont chaînées : i* de 
la confirmation, pour la forme, des inspecteurs des pauvres 
nommés par le Vestry de paroisses ; de la nomination des 
constables volontaires (Spécial ConstabUs) qui fonrinncnt 



DE L'ANGLETERRE 407 

d'exister à côté des constables salariés; de la vérification des 
poids et mesures; 2^ des affaires qui naissent à propos des 
routes , telles que , les difficultés qui s'élèvent entre l'inspec- 
teur des routes et les propriétaires pour élagage d'arbres et de 
haies ; la publication des ordres de réparation sur dénonciation 
du mauvais état d'une route, après enquête; l'approvision- 
nement des matériaux nécessaires à l'entretien; l'autorisation 
de se procurer des pierres dans les terrains de la paroisse et 
le montant de l'indemnité qui en résulte ; la création de dis- 
tricts des routes ; la revision des comptes d'entretien des routes; 
3** du jugement des réclamations en matière de taxe des pau- 
vres, sauf toutefois celles dans lesquelles on conteste que l'im- 
pôt soit applicable au réclamant; 4** de rédiger les listes des 
jurés du district, à l'aide des listes paroissiales formées par les 
marguilliers et par les inspecteurs des pauvres ; de réparer les 
omissions, sur réclamations des intéressés; 5° d'une foule 
d'autres affaires d'une moindre importance. 

On peut voir par les documents parlementaires (Parlefn. 
Papcrs i8s6 «° 110) que les fonctions des magistrats de paix 
ne sont pas une sinécure. Dans certains districts on trouve 
32 sessions spéciales par an, se divisant ainsi : 8 pour les 
routes, I pour la revision des comptes des inspecteurs des 
routes, 3 pour la prestation de serment des constables parois- 
siaux (JParish Constables) ^ i pour l'installation des inspecteurs 
des pauvres, i pour fixer la liste des jurés, i pour la reriiise 
des licences de brasserie, 8 pour le transfert de ces licences à 
d'autres personnes (i). 

Il y a une différence considérable entre la compétence des 
petites sessions ou des sessions spéciales, et celle des sessions 
trimestrielles (General atid Quarter Sessions) ; ce qui les distingue, 
ce n'est pas seulement l'importance ou la gravité des questions 
pendantes, c'est surtout l'intervention du jury. Les Quarter 

(i) La juridiction des magistrats de paix est traitée avec détail 
par Gncist, t. III, p. 223 et suivantes. Voyez aussi de Franqueville. 
Institutions de V Angleterre, page 228. 



408 INSTITUTIONS LOCALES 

Sessions constituent de véritables cours de justice ; elles doi- 
vent être tenues dans les délais fixés par la loi, sous peine 
d'une amende prononcée par le Conseil royal ; elles peuvent 
durer 3 jours. 

En dehors des sessions régulières , il peut s'en tenir d'au- 
tres, si cela est nécessaire, à des époques indéterminées; celles- 
ci sont désignées sous le nom de sessions générales {Gâterai 
Sessions). Malgré leur nom, elles ne sont pas plus générales que 
les autres, ne se composent pas d'un plus grand nombre de 
magistrats et n'ont que la même compétence; elles seraient 
mieux désignées sous le nom de sessions extraordinaires. 

La convocation de toute session trimestrielle, ou générale, a 
lieu par un avis (precepf) signé de deux magistrats de paix et 
adressé au sheriflf du comté, afin que celui-ci rassemble un 
jury et qu'il cite à comparaître les accusés et les témoins. 

Le shérifi fait dresser deux listes de jurés, l'une pour le 
jury d'accusation [Gratul Jury), Tautre pour le jury de juge- 
ment (Pctty Jury). Tous les magistrats de paix du comté sont 
convoqués, il en vient souvent de 15 à 20, de ceux qui 
habitent le district où se tient la session; la présence de trois 
suffit. Ces sessions se tiennent tantôt au chef- lieu du comté, 
tantôt dans les autres districts. 

Paraissent aux sessions trimestrielles et générales : 

Les Magistrats de paix ; 

Le Custos rotulorum, ou plutôt son remplaçant le secré- 
taire en chef (Clcrk of thc Peact) ; 

Le Sheriflf, dans la personne d'un sous-shériflf ; 

Les Coroners ; 

Les hauts constables ; 

L'inspecteur de la prison du comté ; 

L'inspecteur de la maison de correaion ; 

Le personnel du jury d'accusation et du jury de jugement. 

Les magistrats de paix réunis élisent un président (CImrman) 
pour diriger les débats. 



DE L'ANGLETERRE 409 

« L'assemblée, ainsi constituée, forme une séance adminis- 
trative de district, dans le sens absolu du mot (i). » 

Les attributions des magistrats de paix réunis en sessions 
trimestrielles, ou en sessions générales, se divisent en trois 
ordres : 

1° Les attributions pénales de première instance (2), avec 

jury; ^ 

2° Les attributions comme tribunaux d'appel en matière 
criminelle et administrative ; 

j*» Les attributions comme autorité administrative, celles 
que nous attribuons, en France, à la juridiction non conten- 
tieuse , soit aux ministres , soit aux agents placés directement 
sous leurs ordres. 

Le jury ne paraît que dans les affaires criminelles. Les 
affaires contentieuses et les actes d'autorité administrative sont 
de la com{5étence des magistrats de paix seuls. C'est pour ce 
motif qu'ils se réunissent en assez grand nombre, 15 à 20 en 
moyenne , pour former un tribunal administratif. 

1° Attributions pénales des magistrats de paix en Sessions 

trimestrielles avec jury. 

Autrefois, on n'excluait de la compétence des sessions tri- 
mestrielles que la trahison {Treasori) et par interprétation, 
quelques autres cas. L'usage se forma d'abandonner les crimes 
les plus grands aux assises des cours royales de circuit. 

Une loi (5, 6 Vict. c. 38) a soustrait expressément aux 
sessions trimestrielles la trahison, le meurtre et tous les crimes 
emportant la peine de mort ou la transportation à vie. Cette 
loi autorise aussi les juges royaux à évoquer, devant les assises 

(i) Gneist, t. III, p. 263. 

(2) L expression anglaise est t Original juridiction 1 , ce qui est 
plus exact que « première instance 1, puisque les jugements^ ren- 
dus au criminel par les sessions trimestrielles, sont sans appel. 



410 INSTITUTIONS LOCALES 

de circuit) toute aflfaire criminelle pendante devant les sessions 
trimestrielles. Ce droit d'évocation s'exerce prindpalemem 
dans les causes où une prévention locale contre les accusés 
est à craindre. 

Pour les autres crimes et délits , les sessions trimestridies 
forment une juridiction pénale concurrente avec les assises 
des juges ambulants; c'est ce qui explique comment un petit 
nombre de juges royaux peuvent suffire à leur tâche. 

Pour montrer toute Tétendue de la compétence pénale des 
sessions trimestrielles, nous emprunterons à M. de Franque- 
ville la statistique des condamnations prononcées par elles en 
1862 (i). 

I* Crimes contre les personnes (meurtres, atta- 
ques, infanticides, viols, bigamie, etc.). . . . i>S43 

2^ Crimes contre les propriétés avec violence . i ,866 

y Crimes contre les propriétés sans violence 
(vols domestiques, escroqueries, vols au-dessous 
de 125 fr.) 10,545 

4^ Crimes malicieux contre les propriétés (in- 
cendies, dégradations) 225 

5"* Faux de toute espèce 674 

6® Crimes divers (rixes graves, parjures, atten- 
tats à la pudeur, etc.) 461 

Total ïS»3ï2 

Le nombre des acquittements a été de 4^689. ' 

2^ Attributions des Sessions trimestrielles comme tribunaux d'appel 
en matière criminelle et en matière administrative. 

Avant la révolution de 1688, le pouvoir des magistrats de 
paix étant considéré comme une émanation de b prérogative 
royale, Tappcl de leurs décisions était toujours ponéc devant 
les juges royaux. Depuis cette époque, un grand nombre de 

(1) Les Institutions de F Angleterre, page a3o. 



DE L'ANGLETERRE 411 

lois ont donné expressément l'instance d'appel aux sessions 
trimestrielles, dans les cas de condamnation à plus de cinq 
livres d'amende et à plus d'un mois de prison. 

En principe, la loi accorde h tout intéressé un droit d* appel 
contre les décisions et contre les actes des pouvoirs locaux. 
Il y a un droit général d'appel en matière d'impôt, soit de la 
part des localités, soit de la part des particuliers. 

Dans le domaine de l'administration des pauvres, tout inté- 
ressé peut en appeler contre la nomination des inspecteurs 
des pauvres, aussi bien celui auquel on impose cette charge que 
celui qui conteste l'éligibilité de l'élu. 

L'instance d'appel est autorisée contre les décisions fendues 
en vertu de la loi sur les auberges et les débits de boisson ; 
contre les ordonnances de saisie en matière de loyer et de 
fermage ; contre les décisions sur les salaires des ouvriers, sur 
les difficultés entre maîtres et domestiques. 

L'appel aux sessions trimestrielles est formellement réservé 
par les nouvelles lois sur la salubrité et sur l'hygiène publi- 
ques, principalement par le Local Government Aci et par le 
Reiîwval and Diseases Prévention Act. 

Les sessions trimestrielles reçoivent encore l'appel des ins- 
pecteurs des pauvres et des agents de la police contre les 
peines encourues par eux , pour négligences dans leurs fonc- 
tions. « Il y a plus de cent lois en vigueur dans lesquelles cette 
instance d'appel est réglée d'une manière positive (i). » 

Dans la plupart des cas, la décision des sessions trimes- 
trielles est définitive. L'appel aux cours royales n'est admis 
que dans les cas où ces sessions jugent en premier ressort, 
ou pour cause de violation de la loi et pour déni de justice. 

}° Atlribuiions des Magistrats de paix en sessiotts trimestrielles 

comme autorité administrative. 

Les attributions des magistrats de paix en sessions trimes- 
trielles, comme autorité administrative, comprennent : la 
(i) Gneist, t. III, p. 298. 



412 INSTITUTIONS LOCALES 

police, les poids et mesures, la nomination d'employés, les 
règlements administratifs, les ponts^ la construction et Ten- 
tretien des locaux nécessaires à l'exercice de la police et de 
la justice, les taxes du comté. 

(a) Police. — L'organisation de la police est un des chapitres 
les plus caractéristique du self-govemment. Les paroisses étant 
responsables des crimes et des délits commis sur leur terri- 
toire, chaque habitant était intéressé à les prévenir et à les 
réprimer ; c'est pourquoi la charge de constable devait être 
successivement remplie par tous les hommes valides de la 
paroisse. Les sous-prévôts et les baillis qui assistaient les vi- 
comtes et les sheriifs dans leurs fonctions de justice se trans- 
formèrent en hauts-constables {High Canstabk). Lorsque les 
magistrats de paix eurent été instimés, ils furent chargés de 
la nomination des hauts constables, et plus tard ils reçurent 
la mission d'établir la liste des constables paroissiaux, c'est- 
à-dire la liste des habitants présentant les garanties et la 
capacité nécessaires. 

Cette participation des habitants des paroisses à la police 
a subsisté jusqu'à nos jours, en diminuant d'importance à 
mesure que d'autres constables, payés par les paroisses et par 
les comtés, ont été organisés. 

La Gentry anglaise a fait tous ses efforts pour conserver les 
constables paroissiaux, pour maintenir le devoir des citoyens 
de faire eux-mêmes la police, devoir qu'elle r^ardait comme 
indispensable à la conservation du self-govemment. Pour 
remédier à ce que l'antique institution avait de défectueux, 
deux lois de Georges IV (i cap. 57, i, 2 cap. 41 \ organi- 
sèrent des constables volontaires. Aussitôt que dans une paroisse, 
dans une ville, il s'est produit quelque tumulte, ou qu'on 
peut s'attendre à en voir éclater, et que les constables 
ordinaires sont insuffisants pour maintenir l'ordre, les magis- 
trats de paix peuvent faire prêter serment comme constables 
spéciaux, pour un temps déterminé, à autant de personnes 
de bonne volonté qu'ils le jugent nécessaire. 



DE L ANGLETERRE 413 

Le développement de l'industrie, l'accroissement de la 
population des villes, l'insuffisance de l'ancienne organisation ont 
conduit à opérer une réforme radicale dans la police des com- 
tés, des villes et des paroisses. L'École de Manchester se plai- 
gnait de la perte de temps que l'on faisait subir à des milliers 
d'hommes levés presque sans utilité pour remplir les fonc- 
tions de constables; elle demanda qu'on les remplaçât par une 
police embrigadée et payée [Cofisiabulary). 

Les défenseurs de l'intégrité du self-government, et parmi eux 
on comptait la plupart des magistrats de paix, répondaient que 
l'embrigadement de la police porterait atteinte à la Constitution 
anglaise en donnant trop de développement à l'autorité cen- 
trale. Ils ajoutaient que les compagnies de constables, en deve- 
nant l'instrument d'une police minutieuse sur tous les actes 
de la vie des citoyens, sur leurs coutumes, sur leurs divertis- 
sements, diminueraient la liberté personnelle et développe- 
raient le germe d'un sentiment de mécontentement et de 
haine contre l'autorité. 

La reforme a prévalu cependant; on a formé des compagnies 
de constables embrigadés et payés, mais on ne les a pas mis 
sous l'autorité du pouvoir central ; on s'est bien gardé aussi 
de renverser ce qui existait pour mettre immédiatement à sa 
place quelque chose de nouveau. Nous l'avons déjà fait remar- 
quer, en Angleterre on n'abolit jamais une institution, même 
quand on veut la remplacer; d'abord, parce que l'institution 
nouvelle peut être condamnée par l'expérience, et alors on se 
trouverait dans un désarroi complet; puis, parce qu'on peut 
toujours tirer parti d'une institution ancienne, en lui conser- 
vant quelques-unes de ses fonctions. 

Les hauts et les petits constables (Jiigh Constables, Petty Cons- 
tables) de l'ancienne organisation ont conservé certaines attri- 
butions; ils sont employés à la formation des listes électorales, 
des listes du jury, au recouvrement des taxes, au recrutement 
de la milice, et à l'exécution dans les paroisses, des ordres 
(luarrants) des magistrats de paix. 

Il y a donc actuellement en Angleterre, deux sortes de 



414 INSTITUTIONS LOCALES 

police qu'il ne faut pas confondre. Le chef des nouveaux 
constables porte le nom de Cbief Canstabk, et ceux qui sont 
sous ses ordres, le nom de Constables sans l'épithète de petits. 

Le nouveau système a été introduit non pas subitement mais 
successivement. La loi municipale (5, 6 Guill. IV c. 76, 
S 7^> ^^) porte que dans les villes corporées, la G>nunission 
de police (JVatch Cammittee) élue par le G)nseii municipal et 
non plus par les vestries des paroisses est autorisée à nommer 
un certain nombre d'hommes pour le service de constables, et 
à lever une uxe (JVatch rate) pour couvrir les dépenses. Cette 
autorisation fut ensuite donnée aux Vestries des villes non 
corporées (3, 4 Guill. FV cap. 90). La loi 5, 6 Vici. c. 119, 
autorisa toutes les paroisses à nommer des consubles rému- 
nérés. L'Assemblée paroissiale pouvait revenir sur sa décision 
et rétablir l'ancienne constimtion de la poUce. 

Enfin les magistrats de paix ont été autorisés (aa 2, 3 
Vict. cap. 93) à organiser une police générale pour tout le 
Comté; Tintroduction de cette loi était facultative, mais une 
fois acceptée, la loi ne pouvait plus être repoussée que par un 
vote des trois quarts des magistrats de paix. Environ la moi- 
tié des comtés et des bourgs acceptèrent cette organisation. 
Dans les autres, les magistrats de paix s'y montrèrent oppo- 
sés. 

Après une expérience aussi sagement progressive et con- 
cluante en faveur du nouveau système, le Parlement vota 
l'application obligatoire en 1856 (Act. 19, 20 Vict. Cap. 19). 
D'après cette loi , les magistrats de paix doivent établir la 
police embrigadée et payée {cçnstabulary) dans tous les comtés 
où elle n'existait pas encore, et voter une taxe de police [poliu 
rate) pour tout le comté. 

Voici donc quelle est aujourd'hui l'organisation de b police: 
La police du comté est sous les ordres d'un chef-constable 
(Chief Constable) nommé par les magistrats de paix avec l'ap- 
probation du ministre de l'intérieur; le comté est divisé en 
districts de police dans chacun desquels il y a un commissaire 
supérieur (superintendant) y des sergents constables et des 



DE L'ANGLETERRE 415 

constables nommés aussi par les magistrats de paix mais sur 
la proposition du Chef-constable. 

La taxe de police est votée par les magistrats de paix sur 
les mêmes bases que la taxe des pauvres ; la comptabilité en 
est centralisée dans Jes mains du trésorier du comté et véri- 
fiée par les magistrats de paix. Elle est transmise au ministre 
de l'intérieur pour être communiquée au Parlement. 

La niômc organisation se reproduit dans les bourgs qui 
possèdent une Commission spéciale de police et de justice , 
et qui sont indépendants des comtés. 

Le gouvernement peut nommer des inspecteurs généraux 
pour faire des enquêtes et des rapports sur l'état de la police 
dans les comtés et dans les bourgs; lorsque ces rapports sont 
favorables, le ministre des finances accorde une subvention 
qui s'élève au quart de la dépense nécessaire pour la solde 
et pour l'habillement (art. 15, 16, 17). 

Dans quelques comtés, entre autres dans celui d'Essex, 
tout le personnel de la police reçoit une commission spéciale 
du gouvernement, pour la surveillance des produits de la 
douane et des accises (i). 

Ainsi, en Angleterre, TÉtat emprunte les fonctionnaires du 
comté, bien loin de chercher à lui imposer les siens. 

(b) Poids et mesures. — Les magistrats de paix, en sessions 
trimestrielles, règlent l'ensemble de la vérification des poids 
et mesures ; ils nomment des inspecteurs (Inspectors of Weights 
and Measures) chargés de veiller à la conservation des étalons 
et de faire la vérification dans chaque localité. Il est d'usage 
de confier les fonctions d'inspecteurs des poids et mesures aux 
surintendants de poHce. 

(c) Nomination d'employés. — Les magistrats, en sessions 
trimestrielles, nomment le trésorier du comté, les surveillants 

(i) Droit de consommation sur les spiritueux, le sucre, la chi- 
corée, etc. 



416 INSTITUTIONS LOCALES 

des ponts du comté , les inspecteurs des poids et mesures, les 
inspecteurs de la pâche, les inspecteurs chargés de veiller à 
l'exécution des lois sur les fabriques^ le Constable en chef, les 
constables de districts (surintendants) et même en réalité le 
secrétaire du comté (Clerk of tfjc Peace)^ quoique la nomina- 
tion de ce dernier appartienne en principe au Cuslos roiulonÊm 
( Lord-Lieutenant ) . 

(d) Réglemettts administratifs. — Les magistrats de paix , en 
sessions trimestrielles, publient des règlements pour Tezécu- 
tion des lois de police ; ces règlements ont trait principalement 
à l'administration des prisons, des maisons d'aliénés, des 
caisses de prêts, des sociétés de consommation (sociétés coo- 

* pératives), des sociétés scientifiques et littéraires, etc. 

(e) Ponts. — Les sessions trimestrielles dirigent l'établisse- 
ment des ponts du comte, contractent les emprunts néces- 
saires, passent les contrats avec les entrepreneurs. Nous 
avons montré par quels motifs la construction et l'entreden 
des ponts rentrent dans la police du comté. 

(f) Édifices nécessaires à l'administration de la poiiu et delà 
justice. — Les magistrats de paix, en sessions trimestrielles, 
pourvoient aux locaux nécessaires à l'administration de b jus- 
tice et de la police dans le comté. C'est en vertu de cette attri- 
bution qu'ils construisent et entretiennent les édifices pour 
tenir leurs sessions (Sbire Imlls). Une loi de Georges IV 
(7 Georges IV, cap. 25) autorise d'une manière générale les 
sessions trimestrielles à ordonner l'achat de terrains pour la 
construction de ces édifices, à contracter des empnmts. Les 
contribuables doivent être prévenus par affiche publique, lors- 
que des débats auront lieu sur cet objet. Tr^ souvent, il y 
a entente avec les villes où doivent se tenir les sessions tri- 
mestrielles ; les hôtels de ville servent alors à cet usage. 

Dans les sessions trimestrielles, il est pourvu aussi à la 



DE L'ANGLETERRE 417 

construction et à l'entretien de la prison, de la maison de 
correction et de la maison d'aliénés du comté. D'après la nou- 
velle loi sur les prisons (4 Georges IV, c. 64) tout comté 
doit avoir sa prison et sa maison de correction. Le plan doit 
en Être soumis au ministre de l'intérieur, qui peut y apporter 
des modifications. La loi ayant organisé le régime cellulaire 
et prescrit des conditions d'ordre intérieur et d'hygiène, il est 
nécessaire que le gouvernement s'assure si ces conditions sont 
observées. Le ministre de l'intérieur contrôle aussi et doit 
approuver les contrats passés avec les entrepreneurs chargés 
de l'entretien des détenus , et dans le cas où l'administration 
des prisons ne satisfait pas aux exigences légales^ il peut 
retirer la subvention de l'État. 

Des inspecteurs généraux sont chargés de visiter les prisons, 
de faire des enquêtes et d'adresser chaque année un rapport 
au ministre, rapport qui est présenté au Parlement (5, 6, 
Guill. IV, cap. 38, § 7). 

Les maisons centrales pour l'expiation des peines les plus 
graves, rentrent dans l'administration de l'État. 

Autrefois, les aliénés pauvres tombaient à la charge de l'as- 
sistance des pauvres. Aujourd'hui, chaque comté doit avoir 
une maison spéciale ÇLunatic Asyluin) pour les recevoir, ainsi 
que les aliénés dangereux et les individus acquittés comme 
aliénés par le? jurys criminels. Il est facile de comprendre 
pour quels motifs le service des aliénés rentre dans les attri- 
butions de police des magistrats de paix. 

Les magistrats de paix nomment, parmi eux, une commission 
spéciale (Cominittee of visitors) ayant pouvoir de créer une 
maison d'aliénés ou de s'entendre avec un comté voisin. Cette 
commission reste ensuite en fonction pour l'administration de 
cet asile. Elle peut passer des conventions avec des éta- 
blissements privés, pour y faire entrer les aliénés du comté. 
Tous les employés rémunérés des maisons d'aliénés créées 
par le comté, tels que les médecins, le secrétaire, les rece- 
veurs, l'aumônier, etc., sont nommés par la commission , des 
magistrats de paix. 

27 



418 INSTITUTIONS LOCALES 

Les aliénés ne peuvent être renfermés qu'après une enquête 
faite par deux magistrats de paix assist&s d'un médecin ; la 
décision peut être attaquée devant les sessions trimestrielles. 

Les règlements d'administration intérieure et les plans des 
maisons d'aliénés doivent être approuvés par le ministre de 
Tintérieur. L'État nomme des inspecteurs (jOommissUmrs in 
Lunacy) qui visitent ces établissements et qui adressent des 
rapports au chancelier. 

C'est aussi le comté qui supporte les dépenses des dépôts 
d'armes et de matériel de la milice. Ce sont les magistrats de 
paix qui doivent louer ou construire un édifice convenable 
pour cette destination; ce sont les magistrats de paix qui 
reçoivent les serments de fidélité au souverain que prêtent 
tous les membres de la milice. Cette intervention des magis- 
trats de paix s'explique par ce fait que dès l'origine, comme 
aujourd'hui encore, la milice des comtés a été organisée dans 
un but de police et d'ordre intérieur. 

(g) Taxes du Comté. — Les magistrats de paix en ses ions 
trimestrielles votent les taxes nécessaires à tous les service.» que 
nous venons d'énumérer et les établissent d'après les mêmes 
bases que la taxe des pauvres. Ils répartissent entre les parois- 
ses les sommes destinées aux dépenses. Ces sommes se divi- 
sent en trois taxes spéciales : 

I* La taxe du comté (Couniy raie), affectée aux dépense, 
générales ; 

2** La taxe de police (^Police rate); 

y La taxe pour les asiles d'aliénés (Lunatic Asylums'iMe), 

Ces différentes taxes sont perçues en même temps ci par 
les mêmes agents que la taxe des pauvres; le monunt en est 
versé dans la caisse du trésorier du comté. 

De cet examen des attributions des magistrats de paix, nous 
croyons pouvoir tirer plusieurs conclusions. 

Le comté anglais nous semblejse distinguer complètement 
du département français au point de vue administratif. Toutes 



DE L'ANGLETERRE 419 

les fonctions des magistrats de paix sont des annexes de leurs 
fonctions de police et de justice ; les taxes du comté ne sont 
que la condition économique de ces fonctions. Le comté, pas 
plus que l'État, ne s'immisce, au moyen d'agents salariés, 
dans l'administration des paroisses et des autres circonscrip- 
tions locales. Dans ces circonscriptions, toute l'action admi- 
nistrative est laissée i ceux qui ont reçu de leurs concitoyens 
le mandat de gérer les intérêts locaux. Les magistrats de paix 
n'administrent pas, et Ton a eu tort de soutenir que dans le 
comté , les anglais ont méconnu le principe de la séparation 
des pouvoirs administratif et judiciaire. 

Ce que les Anglais refusent d'admettre, c'est la séparation 
de la justice ordinaire et de la justice contentîeuse ; ils n'ont 
jamais séparé la police administrative, celle qui a pour but 
de réprimer les manquements aux lois administratives et les 
abus commis par les pouvoirs locaux, de la police judiciaire, 
c'est-à-dire de celle qui a pour but de réprimer les infractions 
à la loi pénale. 

Cette attribution aux mômes juges, de la justice ordinaire, 
de la justice contcntieuse , et de l'autorité administrative, ne 
doit pas être appréciée h travers les idées que nous a suggérées 
depuis longtemps notre vicieuse organisation judiciaire, à travers 
cette tradition qui a toujours exigé, en France, que le pouvoir 
^tdministratif fût indépendant du pouvoir judiciaire. 

De quel droit des juges, comme ceux de nos anciens par- 
lements dont les charges étaient vénales, auraient-ils contrôlé 
les actes d'un pouvoir administratif, d'un gouvernement qui 
était censé représenter le pays tout entier ? 

De Quel droit les membres de notre organisation judiciaire, 
nommés par des ministres qui ne font que passer au pouvoir, 
contrôleraient ils les actes de ceux qui les ont nommés et 
d'une manière générale les actes d'un pouvoir exécutif qui ad- 
ministre au nom de la nation ? Il y aurait là une prétention 
qui est à juste titre repoussée par la logique et par la tradition. 

Mais les Anglais trouvent très juste et très logique que les 
magistrats de paix qui sortent directement de la nation elle- 



420 INSTITUTIONS LOCALES 

même , quoique commissionnës par le souverain, qui forment 
une sorte de jury supérieur , exercent tout à la fois la justice 
ordinaire, la justice contentieuse et Tautorité administrative. 

Il faut remarquer d'ailleurs que l'administration étant locale, 
l'intervention du pouvoir judiciaire dans l'administration ne 
peut produire d'antagonisme entre le pouvoir judiciaire et 
le gouvernement. 

Nous croyons utile de publier le budget en recettes et en 
dépenses d'un comté anglais (i). Il permettra de bien se 
convaincre que toute Tadministradon du comté rentre dans 
les attributions de police et de justice et ne peut 6trê compa- 
rée à l'administration dont sont chargés les conseib généraux 
de nos départements. 

(i) Nous rempruntons ù Touvragc de MM. Km. Fiscoct Vjn Jcr 
Straiîten. p. 402. 



COMPTE SOMMAIRE DU COMTÉ DE SURREY 

POUR L'ANNÉE 1861. 

Recettes. l. s. d. 

Solde de l'année précédente 13.462 2 2 

Taxe de Comté (Co««y^ rei/e) 49.270 12 11 

Contribution du bourg de Guilford , à la taxe de 
Comte i53 7 

Poursuites criminelles. — Frais remboursés par 
rÉtat . 5.375 14 7 

Rétributions pour poinçonnement des poids et 
mesures no i i 

Amendes versées par les Secrétaires des petites 
sessions 224 10 4 

Entretien des prisonniers. — Frais remboursés 
par le bourg de Guilford et le Comté de Kent. . . 227 o o 

Entretien des prisonniers. — Frais remboursés 
par le payeur général de rÉtat 4.681 11 3 

Prisons. — Travail des détenus . 1.466 12 3 

Milice. — 2« régiment. — Loyer 32 10 o 



75.044 I 7 

Dépenses. 

Ponts. — Réparation et entretien 435 19 6 

Greffier de paix (Clcrk of thc peace), traitement 
(liv. i,3oo) et traitement du Greffier adjoint et du 

Cricur(l!v. 240) 1.540 o o 

Goroncrs, honoraires pour enquêtes , frais de dé- 
placement (liv. 1259.8. 10) et déooursés (liv. 1761. 

i3.3) /' • • 3.01 1 2 I 

Taxe du Comte, frais d'imposition . ...[.. . 428 3 9 

Prison du Comté {cotnity goal), traitement du 
(fouverneur (liv. 660), du Chapelain (liv. 25o), du 
Médecin (liv. i 5o), du Secrétaire des Juges chargés 
de la surveillance (visiting justices) (liv. 20) et de 
la Directrice (Af^f row) (liv. 90) . . 1.170 o o 

Déboursés du Gouverneur com- 
prenant les salaires, etc 1.827 i5 4 

Habillement, couchage, etc. . . 176 17 10 

Houille et coke 260 5 o 

Vivres, épiceries, etc 1.21817 3 

Gaz, eauj appareils à gaz, etc. . 3 12 7 10 

Compagnie d'assurance contre 
l'incendie i38 711 

A reporter, ... 5.104 11 2 5.41 5 5 4 



Report. . . . 5.104 II 2 5.415 3 4 

Life association ^ annuité d'em- 
prunt 849 1 1 I 

Impressions, livres, etc 144 7 o 

Income-tax ySo 

Réparations, matériaux, etc. . . 127 7 4 

Ô.233 I 7 

Maison de correction de Wandsworth. 

Traitement du Gouverneur (liv. 

600), du Chapelain (liv. 2 5o) et du 

Médecin (liv. 214. 12.3) 1.066 12 3 

Déboursés du Gouverneur. ... 4.821 11 «) 

Habillement, couchage, etc . . . ^Q' '0 7 

Charbons, etc '-'^4 ^ ^ 

Vivres , épiceries , etc 2.90) 6 5 

Gaz 730 19 o 

Ferronnerie, ustensiles , etc . . . 25 1 19 

Matériaux 3. 616 o 

Médicaments . 180 10 3 

Impressions, livres et fournitures 

de bureaux io5 12 7 

Réparations, etc 364 9 

Blé et farines 2.117 1 S o 

17.913 2 9 

Assurances, comi)agnie le Globe 91 3o 

Frais judiciaires, instances en appel 241 11 ô 

Aliénés et asile d* aliénés. 

Entretien des aliènes 3. 943 18 1 

Enterrement d'un aliéné .... 276 

Traitement du Médecin adjoint 
aux visiteurs des maisons de santé 

particulières 63 o o 

Pension de Tancien médecin (liv. 

140) et autres 220 o o 

Travaux de restauration et d'a- 
grandissement à l'asile 4.281 7 1 

Amortissement et intérêts d'em- 
prunts 2.806 6 9 

Income-taxe 34 19 10 

Milice. 11.141 19 3 

Amortissement et intérêts d'em- 
prunts 1 .738 o 6 

Income-tax 22 9 8 

Loyer des dépôts de matériel . . 58 2 6 

Réparations aux dépôts i .460 1 1 1 

Houille, gaz, chandelle, etc. . . 53 7 5 

Déboursés de l'Adjudant . . . . ^ 64 4 5 

Nouvelle prison. 3.396 i5 7 

Amortissement et intérêts d'em- 
prunts 11.436 18 6 

Income-tax 121 17 8 

11.558 ib a 
A reporter» . . 56.291 i5 a 



Report 56.291 i5 2 

Petites sessions. — Allocations pour locaux affectés 
aux séances des Juges. — Impressions : 

Ordres, rapports, avis, etc. . . . 298 4 11 
Bulletins clc la cour centrale cri- 
minelle 175 17 7 



\ 474 2 6 

Prisonniers. 

Transports 966 8 

Entretien à Ncwgate ...... «44 17 

Indemnité au Vice-ShérifF pour 
honoraires 20 o o 

Indemnité au Secrétaire de la 
prison du Comté 43 o o 



Poursuite de criminels. 

Indemnités aux poursuivants {j^ro- 

secutors) et aux témoins, — Assises. 479 6 4 

Cour centrale criminelle .... 412 10 8 

Sessions du Comté 2.016 7 9 

Condamnations sommaires . . . 844 2 o 

Jeunes délinquants 6 3 6 



I . I 74 6 o 



3.758 10 3 

Bureau des archives, réparations, ameublement. . 70 2 7 

École de reforme 421 14 11 

Enregistrement des électeurs, impression des 

listes électorales 296 1 3 3 

Hôtel des sessions à Newington . 

Concierge, traitement et indem- 
nités S45 o o 

Déboursés 77^ 

Gaz et eau 25 1 5 o 

Réparations, mobilier, etc . . . ^ 82 6 i 



460 8 9 ' 

Poids et mesures. — Traitement des inspecteurs 

et indemnités h. la police rurale 735 o o 

Inspecteurs des travaux publics. — Traitements 

(liv. ?.29) et déboursés %±o 3 6 

1 rcsorier du Comté. — Traitement et indemnité 5do o o 

Pension à divers fonctionnaires. 

Retraités du Comté 584 2 4 

Dépenses diverses 91710 



Total des dépenses 65 . 207 7 i 

Solde disponible 9.836 14 6 

Liv 75.044 I 7 



CHAPITRE V 

COMPARAISON DE L'ORGANISATION LOCALE 
EN FRANCE ET EN ANGLETERRE 



Nous avons pu facilement comparer les organisations locales 
du continent avec celle de la France, parce qu'elles sont 
faites toutes sur le même modèle. Presque panouc, nous 
avons trouvé quelque chose d'analogue à nos maires, à nos 
conseils municipaux, à nos préfets, à nos conseik généraux. 

Il n'en est pas de même quand on veut comparer la France 
à l'Angleterre. Ces deux pays offrent les modèles les plus 
complets de deux types auxquels on peut rapporter les gou- 
vernements des nations européennes, et on peut ajouter : de 
toutes les nations civilisées. Ces deux types sont le Sdf- 
government et le Césaristne. 

« Deux civilisations, dont l'une procède par l'action concen- 
trée d'un pouvoir qui absorbe toutes les forces individuelles, 
dont l'autre progresse par l'cilort libre et spontané de l'individu, 
sont en présence sur la scène du monde (i). » 

Le Césarisme est en principe et en règle générale, l'admi- 
nistration d'un pays par une hiérarchie de fonctionnaires 
nommés et dirigés par l'État. 

Le Sclf-govemment est en principe et en règle générale, 
l'exercice direct et gratuit de l'administration d'un pays par les 
citoyens eux-mêmes. 

Gneist donne du sclf-government une définition qui nous 

(i) Od. Barrot. La Centralisation et ses effets^ p. 19. 



EN FRANCE ET EN ANGLETERRE • 425 

parait inexacte. « Cest, dit-il, la translation des fonctions de 
l'État à la Commune (2). » Cette définition supfpse que l'État 
a transmis les fonctions que la commune exerce, mais la 
commune et ses fonctions existaient longtemps avant l'État. 
D'ailleurs, ce n'est pas seulement la commune et les autres 
groupes locaux qui, dans le self-govemment, sont chargés de 
services publics, ce sont encore les associations privées et 
les simples citoyens, comme on le voit en Angleterre quand 
il s'agit de l'instruction publique et du jury. 

Dans la forme comme en principe, tout diffère en Angle- 
terre et en France. 

Dans la forme, nous ne trouvons rien en Angleterre qui 
rappelle nos conseils généraux et nos préfets. Les fonctions 
des magistrats de paix se rapportent toutes au service de la 
police et de la justice. Le Shériff n'a plus que des fonctions 
honorifiques. Le Lord-Lieutenant a principalement des fonc- 
tions militaires ; celles qu'il exerce comme Cusfos rotiilorum 
sont très clFacccs par celles des autres magistrats de paix. 

Dans l'administration municipale de l'Angleterre les paroisses 
rurales n'ont ni maire, ni conseils municipaux. Les villes sont 
partagées en paroisses qui ont chacune des intérêts distincts 
qu'elles administrent séparément. Le maire, les aldermen, les 
councilmen ont des attributions autres que celles de nos 
maires et de nos conseillers municipaux. 

Mais la forme n'est qu'un accessoire dans le self-govem- 
ment (il ne faut pas croire que celle qu'il a revêtue en Angle- 
terre soit la seule possible); ce qui constitue surtout la diffé- 
rence entre les deux types de gouvernement, ce sont les 
principes sur lesquels ils reposent. 

Le principe du self-government, c'est l'indépendance admi- 
nistrative, nous ne disons pas politique, de toutes les parties 
qui composent un pays, et leur réunion en une unité nationale 
par le pouvoir judiciaire exercé lui-même directement par 

(2) Gneist. La Constitution communale de l'Angleterre^ t. V, 

p. 2Ô(). 



426 COMPARAISON DE LORGANISATION LOCALE 

les citoyens. <( L'État n'exerce sur les comtés qu'une autorité 
passive ; il n'y est représenté que par les shériffs et les lords- 
lieutenants, choisis tous les deux parmi les grands proprié- 
taires fonciers, mais dont le pouvoir est à peu près nul et 
qui n'ont jamais à intervenir dans les questions administra- 
tives. » (i) 

Les paroisses sont dans la sphère de leurs intérêts compté* 
tenient indépendantes ; on n'y voit aucun représentant de 
l'Etat. Les bourgs, sortes de petits cantons» s'administrent 
également à l'exclusion des agents du gouvernement. En (ait, 
il n'existe aucun lien apparent entre le pouvoir central et les 
pouvoirs locaux, c'est-à-dire que les liens qui rattachent les 
différentes parties de la nation, pour constituer l'unité, sont 
juridiques et non bureaucratiques. 

En Angleterre, il n'y a rien qui ressemble à la hiérarchie 
de fonctionnaires qui forme le caractère et la condition de 
notre centralisation. Une grande partie des intérêts que nous 
qualifions de généraux sont administrés par des autorités 
locales et payés par des taxes locales ; tels sont : la police 
générale, la justice en grande partie, tous les travaux publics, 
l'instruction à tous les degrés. 

Ce dernier service est aux mains des particuliers et des 
associations privées ; il est coniié depuis quelques années, pour 
une faible partie, aux bureaux des districts scolaires. 

Il n'y a point de ministre de l'instruction publique. 

Le Lord haut chancelier ne peut être comparé à notre mi- 
nistre de la justice ; la magistrature se réduit aux quinze 
membres des Cours supérieures et aux soixante membres des 
Cours de comté nouvellement créées ; le principal rôle de- ces 
magistrats est de présider les assises ; ib ne sont qu'un acces- 
soire dans le pouvoir judiciaire. 

L'Angleterre n'a point de ministre des travaux publics. Le 
premier commissaire des travaux et des b&timents publics ne 
fait pas partie du ministère ; le budget dont il dispose ne 



(i) De Franqucville. Institutions de l'Angleterre, p. 470. 



icN ru ANC i: i:r i:n ANGLirrEuiiii: 427 

s'cicve qu'à i8 millions de francs, y compris la dépense du 
personnel (i). Toute son administration se borne aux palais 
royaux, aux hôtels des ambassadeurs à l'étranger, aux hôtels 
du parlement, à quelques ports de refuge, aux phares sur 
les côtes étrangères et à quelques autres articles. 

La centralisation, en Angleterre, est réduite à son mini- 
nunn , h ce qui est strictement nécessaire h l'unité nationale ; 
aux administrations de la guerre, de la marine et des relations 
étrangères, à la justice supérieure. Il faut y ajouter les finances 
que nécessitent la marche de ces services et le paiement des 
intérêts de la dette publique. 

Le régime des impôts de l'État est complètement distinct 
de celui des taxes locales; leur perception et leur administra- 
tion ne sont pas moins distinctes que les taxes elles-mêmes. 

Sauf l'Amirauté et le département de la guerre qui sont dans 
des hôtels à part, toute l'administration centrale tient dans un 
seul bâtiment, White Hall, dont la vue est plus éloquente que 
tons les discours. •< Ce temple de la bureaucratie anglaise est 
moins grand que l'hôtel particulier de l'un des minisires à 
Paris (2). » Il est vrai que les ministres anglais n'y sont pas 
loi^és. 

Le recensement de 185 1 présentait un état de 64,224 
employés salariés de l'ordre civil , dépendant du pouvoir cen- 
tral. En France, on en comptait à cette époque plus de 
500,000. Dans le budget de 1861-1862, sauf l'armée et la 
marine , les dépenses du personnel des administrations cen- 
trales, c'est-à-dire celles des services de l'intérieur, des affaires 
étrangères, des colonies, du commerce, de l'échiquier, du 
payeur général, des travaux et bâtiments civils, se montaient 
à 1,473,625 livres, (36,825,000 francs). 

Qui donc remplit en Angleterre les fonctions de nos admi- 
nistrations centrales? Ce sont les citoyens et les pouvoirs 
locaux. 

(i]^V. le budget de 1862-1 863, publié par de Franqueville. Insti- 
tutions de r Angleterre, p. 453. 

(2) V. de Franqueville, p. 343. 



428 COMPARAISON DE L'ORGANISATION LOCALE 

On a soutenu que depuis quelques années , rAngleterre 
commence à renoncer à ce système, et qu'elle a augmenté 
sa centralisation administrative. A l'appui de ccne opinion, 
on a cité les lois sur l'assistance des pauvres , sur Tenr^is- 
trement des actes de l'état civil , sur la salubrité publique, 
sur Tinstruction primaire, sur l'organisation de la police. On 
en a conclu que si l'Angleterre elle-même est encrée dans 
la voie de la centralisation administrative^ il serait illogique 
et téméraire à nous de chercher à remonter un courant qui 
emporte toutes les nations de l'Europe. 

Cette opinion nous parait fausse, et il est important de h 
combattre à cause des conséquences qu'on en tire. Elle nous 
parait reposer sur une notion inexacte des réformes opérées 
de nos jours. 

Apres le gouvernement autoritaire des Tudors et après 
l'essai de despotisme des Stuarts arrêté par la révolution de 
1688, le pouvoir royal est allé sans cesse en déclinant et Tau- 
torité centrale a suivi la même décroissance. La gentry dans 
les comtés et la bourgeoisie dans les villes s'emparèrent 
d'une véritable autonomie dont nous avons montré les abus. 
Pendant tout le XVIII* siècle et une partie du XIX^ les 
pouvoirs locaux ont possédé en Angleterre, un excès d'indé- 
pendance qui contraste singulièrement avec l'excès de des- 
potisme et de centralisation que nous avons subi h la même 
époque. C'est cet excès d'indépendance qu'il faut avoir cons- 
tamment présent à la pensée , si l'on veut comprendre l'esprit 
des réformes opérées par TAngleterre dans son administration 
locale. 

A partir de la réforme électorale de 1832 qui supprima ijo 
bourgs pourris , une réaction s'est faite contre la diminution 
trop grande du rôle de l'Htat. Le parlement a rcsuuré le 
pouvoir qui consiste à régler par des lois les institutions 
locales et à maintenir l'observation de ces lois; il a fortitié le 
contrôle de l'État, mais non la tutelle administrative. 

Pour permettre au gouvernement d'exercer le contrôle qui 
lui appartient, le parlement a institué un certain nombre de 



EN FRANGE ET EN ANGLETERRE 429 

Bureaux généraux dont les membres sont nommés par le sou- 
verain. Ces Bureaux ont sous leurs ordres des inspecteurs 
chargés de visiter les comtés , de s'assurer si les lois sont ob- 
servées et d'envoyer des rapports au ministre dont ils 
dépendent. 

Un de CCS Bureaux surveille l'enregistrement des actes de 
l'état civil, mais il n'y a de centralisé à Londres que les 
doubles des registres sur lesquels ces actes sont inscrits. L'en- 
registreur-surintendant des Unions de paroisses et les enre- 
gistreurs des paroisses sont nommés par les gardiens des 
pauvres et rétribués sur les taxes locales. 

Dans ces circonstances , nous ne comprenons pas comment 
Ton a pu écrire : « L'organisation actuelle repose sur le 
principe de la centralisation la plus absolue. Le siège de l'admi- 
nistration est à Londres, où se trouve un Bureau général 
dirigé par le Registrar gênerai nommé par la Couronne. Ce 
Bureau a sous ses ordres les différents agents chargés dans les 
localités de la réception des actes de l'état civil (i). » 

Cette prétendue organisation centrale n'a aucun rapport 
avec nos administrations composées d'une hiérarchie de fonc- 
tionnaires nommés par l'État. C'est une tête sans corps. Il 
est inexact que le Bureau général ait sous ses ordres les 
agents locaux ; on n'a pas sous ses ordres des agents qu'on ne 
nomme pas , qu'on n'appointe pas, qu'on ne peut révoquer et 
qui sont élus par leurs concitoyens. 

11 est vrai que les enregistreurs locaux sont passibles 
d'amendes fixées par la loi, en cas de négligence dans leur 
service. Il est encore vrai que les gardiens des pauvres ont le 
devoir de procurer un local à l'enregistreur-surintendant pour 
conserver les registres, et qu'en cas de manquement à cette 
prescription de la loi , le Bureau général a le droit d'installer 
lui-même ce local aux frais des gardiens. Mais il en résulte 
simplement que ceux-ci doivent se conformer à la loi, ce qui 
est le régime commun à tous les habitants du Royaume-Uni. 

(i) Ch. \ vMvvimbQvX. y Régime municipal de V Angleterre y p. 804. 



4U) COMPAÂAI54JN D£ L ORGANISATION LOCALE 

Diri-:-cn zii%i jZus zis hobioncs sont socs I^ ordres du minîs- 
~i cz icuniL: 1 .z i-rcilc liiminisindve. 

L cr. z<z ic ::::c:i:v: de '/aJrriinistnricQ des Unions de p- 
rciiie:. Li '.ci ic :i;4 ^ui i ori^inisc^ ceae adminiscratioD, 
rjnfwrTze :r:ii iiirrc^iiiccii zui nous porzissenc indiquer les 
r^nc^nc^i ^v: l'Ai^^-cCcrr^' en manère de pouvoirs locaux. 

Les ^iriicrLi ic:< pa^'rr^ socc élus jujourd'hiâ par les ves- 
rrlcs iv::: z^CLic«:s : rcûs les employés des Workhouses sont 
nocnnics par le Bûr;^;:^ des gordiens, y compris le directeur 
e: !es ir^pe^-ijurî. Ls:s paroisses ec les Unions ont donc été 
i£rà::c:::ci d -iic vcrl^ible rurelle, puisque les gardiens ei les 
e:i:c[v:y<::i wcaicc: rrcJwdy;:aiin>:nc nommés par les magiso^axs 

; ;,. 

La scccndc diico^idon qui canctérise Iji loi de 1834 ^^ 
Cw':'.;: c^i i::rodu:: d«::s r'jncdoaaoires rémunérés dons l'adminis- 
::i:ior. Iccalj. Ell^ r.e remplace pas le self-govemmeuc parle 
N.5:èr;:i^ r jr^u^wr^ii^uj ; T emploi des employés rémunérés a 
jvvùr cnc: dj 50L;l.;_;^r :c rravail des fonctions gratuites ; il^ 
i;c ::c:i: qu^: l\:wMK.:>scirc e: la condition du sel^govemment 
IV. is à 1.: pcr:^;; des ::ouvcIies classes sociales qui, en An- 
^ler^-rrc jc ir.ir.c .lillwurs, arriven: à la vie politique. 

La r;oi>:c:::^ di>ro>i:ioa a remarquer dans la loi de 1834 est 
Celle cl: wMy;:: iiTi Hureai: central dont les membres sont 
•iomme> ;ur L* soLiveiuin. Ce Bureau aie droit de publier des 
rê^Ie:iier.:> qi:i :ic >0!i: qu'une annexe et une interprétation de 
Li loi, p;iiNqL;'iN d..iven: ê:re soumis au parlement. En venu 
Je ces rc^ieinenrs , \c Bureau central détermine le régime des 
maisons de iravaii, les conditions des contrats et des adju- 
dications, les formes de la revision des comptes, etc. 

Des rètilemenis iiènèraux ne constituent pas plus que des 
lois générales la centralisation administrative. Ce qui la cons- 
titue, c'cbt rinter\-ention du pouvoir central, soit par des 
décisions qui ^'appliquent à des cas particuliers, par exemple 
lorsqu'il décide que telle commune ne sera pas autorisée à 
contracter un emprunt ; soit par l'intervention directe de ses 
agcius Jan:> Tadministration locale, par exemple lorsqu'un 
préfet agit à la place de notre conseil général. 



EN FRANCIi: KT ICN ANGLETERRE 431 

Sur trois points cependant, le Bureau central intervient 
par ses décisions dans l'administration des Unions de paroisses ; 
il décide quelles paroisses seront réunies en Union ; il peut 
s'opposer à la réduction des appointements des employés ré- 
munérés , il peut révoquer les employés et peut s'opposer à 
leur révocation ; enfin , il doit approuver les plans des 
Workhouses. Nous avons montré que l'intervention de l'État 
dans ces trois cas est indispensable pour assurer l'exécution 
de la loi ; mais cette exécution elle-même n'est jamais aux 
mains des agents de l'Ltat. 

La loi de 1 848 sur la salubrité publique (Act for promoting 
thô Public Health) a été le prétexte le plus plausible que l'on 
ait trouvé pour soutenir que la centralisation administrative 
avait augmenté en Angleterre. 

Le préambule de cette loi indique cependant que tel n'est 
pas son but; il explique qu'elle a pour objet de placer la 
salubrité publique « sous une même administration locale, 
sous un contrôle local et sous une surveillance générale; » elle 
se borne à concentrer dans un même bureau local ce qui était 
auparavant confié aux différentes paroisses d'une ville et à 
créer à Londres un Bureau central chargé de s'assurer par 
ses inspecteurs , que la loi est exécutée. 

Il y a cependant quelque chose de nouveau : le Bureau 
central doit donner son assentiment aux emprunts et aux 
prêts hypothécaires que veut contracter le Bureau local. On 
pourrait croire que cette autorisation préalable a pour motif 
d'établir, comme en France, une sorte de tutelle basée sur 
l'incapacité présumée du Bureau local. Il n'en est rien. La loi 
de 18^8 est si peu une loi de centralisation que le grand 
grief formulé contre elle est que les pouvoirs donnés au 
Bureau local sont trop considérables et peuvent porter atteinte 
;i la propriété privée sous prétexte d'hygiène publique. Pour 
arrêter le Bureau local dans son zèle de démolition et de per- 
cement de nouvelles rues, la loi exige que les emprunts des- 
tinés à cet usage soient soumis à l'approbation du Bureau 
central. Par le même motif on a retiré au Bureau local le 
droit de déclaration d'utilité publique, pour le donner, non 
au ministre , mais au parlement. 



432 COMPARAISON DE L'ORGANISATION LOCALE 

Le premier Bureau central organisé en 1848, eut b préti 
tion d'attirer à lui le contentieux administratif de la loi. Ctaic 
une véritable tentative de centralisation , car un ministre qui 
possède le droit d'interpréter une loi, peut en diriger rezécacioo. 
Cette tentative a été repoussée par l'opinion publique, et en 
1858 le premier Bureau central a été remplacé par un autre 
dont les attributions ont été mieux définies. Cependant le 
Ministre de l'intérieur peut sur appel des intéressés, juger les 
contestations qui s'élèvent à l'occasion du vote sur radopdoo 
de la loi dans les villes (§ 16 et 17), mais nous avons déji 
fait remarquer dans quelle situation d'impartialité se trouve on 
Ministre vis-à-vis des pouvoirs locaux, quand il n'a pas contri- 
bué à leur nomination. 

Il faut se rappeler aussi que les lois sur la salubrité et snr 
l'hygiène publique sont facultatives ; les villes et autres localités 
peuvent choisir entre une loi qui permet l'intervention du 
pouvoir central sur quelques points, et les lois qui la repous- 
sent entièrement. 

Nous avons vu que dans la nouvelle organisation de la 
police, les magistrats de paix nomment le constable en chef du 
comté et que celui-ci choisit les agents placés sous ses ordres. 
Le pouvoir central intervient de deux manières : il doit approu- 
ver la nomination du constable en chef, ce qui, dans la plu- 
part des cas , est une ali^iire de forme ; il nomme des inspec- 
teurs généraux chargés de contrôler l'administration de la 
police dans les comtés et de s'assurer que la loi est observée. 
Le Ministre n'a d'autres moyens de contrainte à sa disposition 
que la suppression de la subvention qu'il accorde à la police 
du comté. 

Dans l'instruction publique, l'Etat se borne h donner des 
secours aux écoles primaires qui lui paraissent mériter des 
encouragements et qui consentent à recevoir des in^Hracurs; 
il ne peut examiner ni les méthodes d'instruction ni b dis- 
cipline. Les écoles ont le droit de se soustraire & cette ins- 
pection en s'abstenant de demander un secours , et la seule 
pénalité que le Ministre puisse infliger c'est de retirer la 



EN FRANCE ET EN ANGLETERRE 433 

subvention de l'État. Les écoles de districts scolaires nouvel- 
lement créées ont fait de l'instruction publique, dans quelques 
villes et localités, un service public local, dont toutes les par- 
tics sçuf Tinspcction sont entre les mains des pouvoirs locaux. 

Dans ces diverses lois nous ne pouvons rien découvrir qui 
ressemble au système de la centralisation administrative telle 
qu'elle existe en France. L'État n'intervient en Angleterre, 
que par des lois et par des règlement généraux , par un con- 
trôle qui a pour but de s'assurer que la loi est observée. C'est 
1»! de la centralisation purement politique. 

Il est vrai que l'État intervient aussi quelquefois, en auto- 
risant les plans d'édifices, en ratifiant la nomination de cer- 
tains employés, ou en s'opposant k leur révocation; mais 
cette tutelle ne s'exerce que dans des cas très rares, où elle 
est indispensable pour assurer l'exécution de la loi. Cette excep- 
tion ne s'applique qu'aux délibérations et jamais :\ l'action. Les 
lois nouvelles n'ont pas créé , dans toute l'Angleterre , un seul 
fonctionnaire de l'État chargé d'administrer les intérêts locaux 
à la place des citoyens. 

On peut au contraire démontrer que le self-government 
s'est encore développé de nos jours en Angleterre. Les ins- 
pecteurs {overseers) et les gardiens des pauvres [guardians)^ les 
directeurs et les principaux employés des Workhouses sont 
maintenant élus par les vestries des paroisses, et non plus par 
les magistrats de paix; de nouveaux pouvoirs locaux ont été 
organisés, par exemple les Bureaux des Unions de paroisses , 
des Districts de routes et des Districts scolaires; les Commis- 
sions executives se sont multipliées dans les villes; une foule 
de charges gratuites ont été créées sans qu'aucune des an- 
ciennes ait été abolie. 

Le nombre des magistrats de paix s'est considérablement 
accru. En 1831 on n'en comptait que 4,842; en 1843 il y 
en avait déjà 13,754, et en 1855 ils se sont élevés h 18,300, 
pour les comtés et à environ 2,000, pour les bourgs. Ce nom- 
bre n'a fîiit qu'augmenter depuis cette époque. 

Ce n'est pas seulement le nombre des magistrats de paix 

28 



434 COMPARAISON DE L'ORGANISATION LOCALE 

qui est allé en croissant, c'est aussi leur compétence ; le pou- 
voir judiciaire s'est encore décentralisé de nos jours. Autre- 
fois l'appel sur les décisions des magistrats de paix jugeant 
isolément ou en petites sessions devait être porté devant les 
cours de Westminster; de nombreuses lob récentes, en même 
temps qu'elles se mettent sous la protection des magistrats 
agissant isolément ou en petites sessions^ donnent la juridic- 
tion d'appel aux sessions trimestrielles. Nous dterons les lois 
qui organisent les Unions de paroisses, les Districts de routes, 
les Bureaux et Commissions pour la salubrité publique, et les 
Commissions spéciales créées dans les villes. Nous citeroos 
encore la loi de 1856, qui permet aux magistrats de paix de 
décider que le changement de direction ou même la suppres- 
sion des routes soit soumis aux votes des vestries. D*apr£s 
les lois antérieures ces modifications ne pouvaient avoir lieu 
qu'en vertu d'ordres émanant de la Chancellerie. 

Comment donc a-t-on pu soutenir que l'Angleterre s'était 
rapprochée de la centralisation française ? Ceux qui ont admis 
cette opinion se sont laissé tromper par des apparences. Us 
ont d'abord confondu le contrôle, qui est le droit de TÊtat de 
veiller à ce que les pouvoirs locaux se conforment aux lois 
tout en les laissant agir librement sous leur responsabilité, 
avec la tutelle qui est le droit de décider et d'agir à la place 
des pouvoirs locaux; cette erreur vient de ce que, en France, 
la tutelle et le contrôle se confondent dans la main d'un même 
représentant du pouvoir central. 

Ils se sont laissé tromper par une autre apparence ; il est 
incontestable que le caractère des nouvelles lois qui ont réformé 
l'organisation locale , c'est une centralisation. Avant cesrébr* 
mes, toute l'administration était concentrée dans la paroisse; 
aujourd'hui , elle est en grande panie centralisée dans l'Union 
de paroisses, dans le District de routes, dans la Qté , dans le 
Comité, mais c'est une centralisation locale. L'erreur a été 
de croire qu'elle s'était faite au profit de l'État. La paroisse 
a été déchargée de la partie des services publics qui était au 
dessus de ses forces ; de nouveaux pouvoirs locaux ont été 



KN FRANCE ET EN ANGLETERRE 135 

créés pour remplir les fonctions qui lui ont été enlevées ; les 
pouvoirs locaux ont été spécialisés, chacun d'eux n'a reçu 
que la tAche qui est en rapport avec ses forces et avec ses res- 
sources. Cette réforme a rendu le self-government meilleur, 
clic a retiré tout prétexte pour l'affaiblir, elle l'a rendu indes- 
tructible bien loin d'être un pas dans sa décadence. 

Enfin , ceux qui ont soutenu la thèse que nous combattons 
se sont laissé convaincre par la violence des protestations qu'ont 
fait entendre les adversaires de réformes qui, comme toutes 
les réformes, froissaient des habitudes et des intérêts. Si l'on 
prend à la lettre ce qu'ont dit les défenseurs des anciens pou- 
voirs de la paroisse et du self-government tels qu'ils existaient 
depuis plusieurs siècles, on croira 'en effet que l'Angleterre est 
tombée sous le joug de la centralisation française. L'un des plus 
ardents et en même temps l'un des plus distingués de ces 
défenseurs écrivait à propos des lois sur la salubrité publique 
qui ont enlevé ce service aux paroisses : « C'est la glorifica- 
tion de la doctrine égoïste et despotique de la contrainte par 
en haut, au lieu de la doctrine élevée, éclairée et patriotique, 
de la responsabilité morale et sociale (i). o Ce que Toulmin 
Smith appelle la contrainte par en haut , ce sont les nouveaux 
pouvoirs donnes aux conseils municipaux, aux bureaux des 
Unions de paroisses et aux magistrats du comté. 

Les plus hardis défenseurs de la décentralisation en France 
ne demandent pas autre chose que des pouvoirs semblables 
pour les communes, pour les cantons et pour les départe- 
ments. 

Qu'on nous montre dans toute l'Angleterre un seul fonc- 
tionnaire de l'État créé par les lois nouvelles pour agir à la 
place des citoyens et nous reconnaîtrons alors que l'Angleterre 
a fait un pas vers la centralisation administrative. Mais non, 
elle n'en a pas créé un seul, et M. Gladstone traduisait bien le 
sentiment de son pays, quand il disait, tout en appuyant une 
loi qui avait pour but d'augmenter le contrôle du gouverne- 

(i) Toulmin Smilh, the Parish, its powers aud obligations at law, 
p. 401 , 2" édit. i858. 



436 COMPARAISON DE L'ORGANISATION LOCALE 

ment : a L'intervention de l'État est un principe contre lequel 
mes préventions sont aussi fortes que celles de la plupart des 
membres de cette assemblée. » 

L'administration aux mains des citoyens n'est pas b seule 
condition du sclf-government. Celui qui dispose du pouvoir 
judiciaire est le mairre de la loi; il peut l'interpréter, il peut à 
son gré l'appliquer ou la laisser dormir. Aussi, en Angleterre^ 
le pouvoir judiciaire est exercé par les citoyens eux-mêmes. 
La plupart des auteurs qui ont écrit sur les institutions de 
ce pays semblent croire que la magistrature y est la partie 
principale du pouvoir judiciaire, et que le jury est l'accessoire. 
L'un de ceux qui ont le mieux exposé ces institutions dit : 
(ç Apres la magistrature, nous devons placer le jury. » Cest 
là un point de vue emprunté à notre pays et qui fausse cenc 
partie de la constitution anglaise qui en est la clé de voûte. 

On aurait dû être frappé de ce fait que jusque dans ces der- 
nières années, toute la magistrature de l'Angleterre se compo- 
sait de quinze juges formant les cours de Westminster, et qu'il 
est physiquement impossible que quinze juges rendent la jus- 
tice à 28 millions d'hommes. 

Les citoyens exercent la plus grande partie du pouvoir 
judiciaire, à commencer par la dénonciation des crimes et 
des délits jusqu'à l'instruction et jusqu'au jugement. Depuis 
mille ans ,' ils sont chargés de veiller à l'exécution des lois , 
tant en matière criminelle qu'en matière administrative , et de 
dénoncer les infractions qui sont commises. C'est pour eux 
un devoir, une charge publique, et dans certains cas, ceux 
qui y manquent sont passibles de peines. 

La force de Topinion et l'intérêt particulier suffisent pour 
que ce devoir soit accompli avec zèle. Les citoyens com- 
prennent qu'ils ont un intérêt personnel, égoïste même, à 
le remplir. l£n matière administrative surtout, la violarion 
de la loi retombe toujours visiblement et directement sur 
des habitants les locaUtés ; on peut être certain h Tavance 
que parmi ceux qui souffrent soit de la violation, soit de 
l'inexécution de la loi, il s'en trouvera qui réclameront. 



I:N FRANCK ICr ICN ANGLETERIΠ437 

Le parlement poursuivant la réforme qu'il a entreprise de 
nos jours pour la restauration du contrôle de TÉtat, a voté 
une loi (3 mai 1879) qui organise les poursuites publiques, 
mais seulement dans le cas où les citoyens n'ont pas pris 
l'initiative, dans le cas où la loi qui les ordonne n'est pas 
exécutée. 

Les précieux avantages que l'Angleterre retire de l'attribu- 
tion aux citoyens des poursuites publiques sont accompagnées 
cependant d'un inconvénient. Il arrive quelquefois qu'une 
personne craint d'engager une poursuite lorsqu'elle ignore la 
procédure à suivre, lorsqu'elle est obligée de consulter un 
avocat pour la connaître, ce qui l'entraînerait à des frais. Il 
peut arriver aussi que par négligence, ou par un autre motif, 
un crime ou un délit ne soit pas poursuivi. C'est pour remé- 
dier à cet inconvénient que la loi de 1879 a été votée (i). 

Cette loi porte que « de temps à autre » un secrétaire 
d'État pourra nommer un Directeur des poursuites publiques; 
clic ajoute : <( Le ministre ne pourra nommer plus de six 
assistants au Directeur des poursuites. » Ce Directeur peut 
intenter et conduire des procédures criminelles, donner aux 
chefs-constables et aux secrétaires des comtés (Clerk of ihe 
Pencé) et i\ toutes personnes voulant intenter un procès cri- 
minel, les avis et l'assistance indispensables à la conduite de 
la procédure. 

Le Directeur des poursuites peut aussi agir directement dans 
les cas qui lui paraissent présenter une importance particulière, 
et dans les cas où, soit l'impuissance de la partie, soit le défaut 
de poursuites rendrait son intervention nécessaire. 

Le ministre Cross, qui présenta le projet de loi au parlement, 
disait au cours de la discussion: « Le plus souvent, le sys- 
tème actuel a suffi ; le résultat probable de la nouvelle loi 
sera le sliUii quo dans 99 cas sur 100. » Dans une circulaire 
publiée en janvier 1880, il écrivait : « Le nouveau système est 

(i) V. l'analyse de cette loi dans V Annuaire de législation étran- 
gère , année 1880. 



438 COMPARAISON DE L'ORGANISATION LOCALE 

destiné à suppléer, mais non à supplanter l'ancien (noi sm^ 
plant , but only supply). 

On a invoqué cette loi pour démontrer les progrès de li 
centralisation administrative en Angleterre, et pour rapprocher 
cette organisation des poursuites de celle qui existe en 
France. On voit toute la distance qui les sépare dans la forme 
et dans le fond. En Angleterre, on trouve un Directeur et six 
assistants ; en France, on trouve un ministre de la justice et 
des centaines de procureurs sous ses ordres; en Angleterre, 
on voit un Directeur agissant directement dans quelques cas 
rares et servant principalement à donner des conseils aux per- 
sonnes qui veulent intenter des poursuites ; en France , on voit 
des membres du parquet poursuivant toujours & rexdusioQ 
des citoyens, auxquels il est formellement interdit d'intenter 
une action criminelle. 

L'Angleterre eût-elle réellement créé une organisation de 
poursuites semblable à la nôtre, qu'd serait encore impossible 
d'en conclure qu'elle ait fiiit un pas vers notre centralisation 
administrative. La poursuite des délits et des crimes est une 
fonction d'ordre politique. Il importe à Tintérit général, 
c'est-à-dire à l'intérêt de l'État, que toutes les lois soient 
observées, particulièrement les lois pénales. Le goufVemement 
anglais, çn réclamant concurremment avec les citoyens le«droit 
de poursuites , n'a fait que reprendre un droit précédemment 
exercé par le souverain avant la décadence du pouvoir royal. 
En ce fliisant, il a consolidé le contrôle, la centralisadon 
politique, mais non la centralisation administrative. 

Des trois pouvoirs dont parle Montesquieu , le pouvoir légis- 
latif^ le pouvoir exécutif et le pouvoir judiciaire, les deux dcr« 
niers sont presque entièrement entre les mains des citoyens. 

Le sclf-government n'est autre chose que le gouvernement 
direct réalisé dans la mesure compatible avec les grandes 
sociétés modernes , qui sont trop vastes pour que les 
citoyens puissent se rassembler sur la place publique ; les 
intérêts sociaux sont devenus trop compliqués, trop savants 
pour que la discussion des lois puisse être confiée à la foule. 



EN FRANCE ET EN ANGLETERRE 439 

La grande découverte des peuples modernes dans la science 
politique est le système représentatif pour l'exercice du pou- 
voir législatif. Mais nous croyons que les nations du continent 
Européen ont eu tort de se dessaisir de l'exercice direct du 
pouvoir administratif et du pouvoir judiciaire, d'en faire aussi 
des pouvoirs représentatifs, et représentatifs au 3* degré 
puisqu'ils sont constitués par le pouvoir ministériel qui lui- 
même est nommé par le pouvoir législatif. 

En Angleterre, c'est le pouvoir judiciaire qui est le lien 
social entre toutes les parties du pays; c'est lui qui est chargé 
d'assurer l'exécution des lois, même en matière administrative; 
on y ignore absolument ce que c'est qu'un arrêté de conflit, 
on n'y connaît aucun tribunal créé spécialement pour rendre la 
justice en matière administrative. Les membres du gouverne- 
ment ne sont jamais chargés d'interpréter les lois et de ren- 
dre des jugements ; ils ont sans doute l'autorité adminis- 
trative pour tout ce qui regarde les services centralisés, mais 
toutes leurs décisions sont susceptibles d'appel devant des 
juges indépendants d'eux. 

Les cours de Westminster dont les membres sont inamo- 
vibles ont la mission de protéger les droits des citoyens, des 
paroisses et des autres corporations locales, contre les usurpa- 
tions de rÉtnt. Tout intéressé peut soumettre à la décision de 
la cour du Banc de la reine, par un certiorariy la légalité des 
règlements publiés par une autorité centrale, ainsi que l'inter- 
prétation donnée à ces règlements et à la loi. 

C'est une coutume générale que tous les règlements publiés 
par un Bureau central, que toutes les ordonnances publiées 
par la Trésorerie, par le Directeur général des postes, et même 
par le Commandant en chef de l'armée ou par l'Amirauté 
soient justiciables des cours de Westminster, sur la dénonciation 
des parties intéressées. 11 n'y a pas un fonctionnaire public, 
pas même le premier Ministre, qui ne puisse être cité devant 
la justice ordinaire du pays. 

Pour caractériser ce système, il suffit de rapporter la lettre sui- 



440 COMPARAISON DE L'ORGANISATION LOCALE 

vante adressée il y a une dizaine d'année^, à un homme qui 
avait été mis illégalement en état d'arrestation préventive. 

Monsieur, 

c( Je suis chargé par M. Gladstone de vous annoncer de b 
» part du gouvernement de sa Majesté , qu'il est prât & rem- 
» bourser au docteur Hessel, votre client, le montant des 
» dommages que lui a occasionnés la malheureuse et excep- 
» tionnelle conjecture de son arrestation et de rinstniction à 
» laquelle il a été soumise. Il est prêt aussi à opérer le vcr- 
» sèment de la somme nécessaire pour son passage au Brésil, 
» et celui de madame Hessel. » 

tf M. Gladstone me charge en outre d'exprimer à M. le 

» docteur Hessel, le regret qu'il éprouve de la position Ûchcuse 

» où il s'est trouvé placé. » * ' 

J. Cavendish. 

Dans un pays où les fonctionnaires petits et grands sont 
responsables de leurs actes, on ne se contente pas de donner 
une indemnité à celui qui a été arrêté ill^alement, on lui 
fait des excuses. Avec cette responsabilité étendue à tous, 
on peut confier sans crainte, aux citoyens, le pouvoir d'admi- 
nistrer les services publics. 

Le système du self-govcrnment exige nécessairement qu'un 
grand nombre de personnes prennent part à l'exercice du pou- 
voir administratif, puisque les citoyens sont chargés de rem- 
placer les fonctionnaires des pays centralisés; aussi, eh Angle- 
terre, le nombre des citoyens actifs est considérable et il esc 
allé sans cesse en augmentant depuis que le self-govemment 
a pris tout son développement ( i ). 

(i) La langue française manque d'un mot spécial pour distinguer, 
du fonctionnaire nommé et rétribué par l'État, le citoyen élu chaque 
de remplir une fonction gratuite, Notre ancienne langue avait 
un mot, parce qu'autrefois il y avait la chose: tous les titulaires des 
charges publiques étaient des officiers ; il y avait les officiers muni* 



EN FRANCK ET KN ANGLETERRE 441 

Aujourdluii, nous trouvons d'abord le shériff et le lord- 
lieutenant, auxquels la gratuité de leurs fonctions, leur qua- 
lité de grands propriétaires du comté et l'affaiblissement pro- 
gressif du pouvoir royal ont ôté presque entièrement le carac- 
tère de fonctionnaire du pouvoir central. 

Viennent ensuite les magistrats de paix, complètement in- 
dépendants, quoique commissionnés par la Couronne. Ces 
magistrats sont aujourd'hui au nombre d'environ 20^000, 
parmi lesquels 10,000 sont en activité, tant dans les comtés 
que dans les bourgs. 

Dans les paroisses, nous trouvons d'abord les marguilliers 
au nombre de deux, ce qui constitue pour l'Angleterre et pour 
le pays de Galles un personnel de 29,000 citoyens actifs. 

Les surveillants des routes sont également au nombre de 
deux, ainsi que les inspecteurs des pauvres qui, comme nous 
l'avons vu, continuent d'exister dans la paroisse. Ces deux 
fonctions demandent un personnel de 58,000 citoyens actifs. 

Les bureaux des cimetières paroissiaux sont composés de 
six membres; en y ajoutant les personnes chargées des cime- 
tières des différents cultes, on n'arrive pas à moins de 100,000 
citoyens actifs. 

Chaque paroisse élit au moins un gardien des pauvres, quel- 
quefois plusieurs, pour composer l'administration des Unions 
de paroisses; on peut porter leur nombre à 17,000. 

Dans les 650 districts de routes et dans 400 villes ayant plus de 
3,000 habitants (i), on trouve des bureaux de routes composés 

cipaux , comme il y avait les officiers royaux ; ils étaient chargés d'un 
office, d'un devoir (q^cn/m). Mais la royauté ayant progressivement ^ 
changé les officiers en simples fonctionnaires, ce mot perdit son sens 
primitif. I^our le remplacer, nous empruntons au vocabulaire de 89, 
mais en lui donnant un sens plus restreint, l'expression de citoyen 
actif qui nous paraît très propre à désigner le citoyen remplissant 
gratuitement une charge publique. 

(i) Suivant Gncist (t. IV, p. 142) le recensement de i85i montra 
en Angleterre cl dans le pays de Galles 53o CitieSj Borough^, 
priucipals Tonnis formant une population de 9 millions d'habitants ; 



442 COMPARAISON DE L'ORGANISATION LOCALE 

lie 5 à 20 surveillants des routes (Way-wardens) Dominés pr 
les Vestries; ce qui ne peut donner un total inférieur i io,ooo. 

Dans toutes les villes, en outre des conseillers muiûdpaui 
et des aldermen, existent de nombreuses commissions Dom- 
inées par le conseil municipal ; commissions chargées chacune 
spécialement des services de réclairagCy de la voirie, de b 
police des rues , de l'approvisionnement d'eau, de la salubrité 
et de rhygiène publiques, des incendies, des marchés, etc. 
Ces commissions ne sont pas appelées seulement à délibérer, 
elles sont aussi chargées de l'exécution. 

En comptant dix commissions et cinq membres pour cha- 
cune d'elles, dans 400 bourgs et villes, nous trouverons un 
chiffre de 20,000 citoyens actifs. 

En additionnant tous ces chiffres, on arrive à un tocal de 
244,000 citoyens actifs, chargés de paniciper à l'actiOQ du 
pouvoir administratif, et nous en oublions certainement. 

Il faut ajouter que dans la paroisse , tous les membres du 
Vestry prennent part directement à Tadministration des inté- 
rêts locaux; ils nomment ceux qui seront chargés d'agir au 
nom de la paroisse ; ils discutent et votent toutes les proposi- 
tions qui s'y rapportent ; ils entendent et discutent les comptes 
des marguilliers , des inspecteurs des pauvres, des surveillants 
des routes ; ils discutent la part contributive de la paroisse aux 
dépenses de l'Union des paroisses, du district de routes; enfin, 
ils votent directement les taxes nécessaires aux différents ser- 
vices de la paroisse. On peut affirmer qu'en Angleterre , tous 
ceux qui paient la taxe des pauvres sont des citoyens actib, 
car tous, ils prennent part, et directement, h l'action dans 
l'administration des intérêts locaux. 

Le nombre des citoyens qui participent à l'exercice direa 
du pouvoir judiciaire n'est pas moins considérable. En 1853, 
la liste des jurés pour l'Angleterre et le pays de Galles seule* 
ment, comprenait 316,746 personnes (i). 

nous retranchons 1 3o localités pour les Bourgs ayant moins de cinq 
mille habitants. 
(1) Parl.pap. i854-i853, n» 134, t. XLIII, p. 844. 



IlN KUANCE et en ANGLETERRE 443 

Les cours supérieures siégeant à Westminster quand elles 
jugent en premier ressort , les cours de comté dans leurs cir- 
cuits , les magistrats de paix en sessions trimestrielles ne peu- 
vent rendre de jugements qu'assistés de deux jurys : un jury 
d'accusation composé de 24 jurés, et un jury de jugement 
composé de 12 jurés. Un grand nombre d'affaires, que nous 
appelons correctionnelles, sont jugées par le jury dans les 
sessions trimestrielles. Le jury est en outre usité en matière 
civile. Il y a donc chaque année un nombre considérable de 
jurés en action. En France, pour une population presque 
moitié plus grande, le nombre des jurés est d'environ 50,000 
et le nombre des jurés en activité chaque année est huit ou 
dix fois moins considérable. 

Ce sont les citoyens actifs qui forment la classe gouvernante 
de l'Angleterre. On a soutenu que ce pays est dirigé par 
une aristocratie et que sans cette aristocratie le self-govem- 
ment serait impossible. Une aristoctatie suppose des privilèges, 
suppose des inégalités; il n'y a, en Angleterre, d'inégalité ni 
politique, ni civile. « L'égalité, telle qu'il est raisonna- 
blement permis de la comprendre semble caractérisée par 
trois points principaux : égalité devant la loi, égalité devant 
l'impôt, admission de tous aux fonctions publiques (i). » 

L'égalité devant la loi existe-t-elle en Angleterre ? Qui en 
doute? Il n'y a qu'une seule inégalité, qu'un sfeul privilège, 
c'est celui des 400 membres héréditaires de la Chambre des 
Lords ; les fils aînés de certaines familles ont le privilège de 
composer la Chambre haute. C'est là sans doute un privi- 
lège politique considérable, quoique borné à un très petit 
nombre ; mais on sait combien , depuis cinquante ans sur- 
tout, Tinflucncc de la Chambre haute a diminué, et combien 
peu de nos jours sa volonté pèse dans la direction des affaires. 
Ce n'est certainement pas la Chambre des Lords qui gouverne 
aujourd'hui, et par conséquent, ce n'est pas l'aristocratie. 
Cette décadence politique de la Chambre des Lords, telle qu'elle 

(i) De Franqucville. Introd,, p. 7, 



444 COMPARAISON DE L'ORGANISATION LOCALE 

est constituée y amènera certainement une réforme dans sa con- 
stitution et Ton peut prévoir le jour où l'hérédité disparaîtra 
comme origine de ses fonctions. 

Le privilège de composer la Chambre haute ne soustrait pas 
ses membres à Tégalitè devant la loi. Tous les citoyens en 
Angleterre, quels que soient leurs titres , peuvenr être pour- 
suivis devant les mûmes tribunaux et jugés suivant les mêmes 
lois. Il est vrai que les pairs ne sont jugés que par la Cham- 
bre haute en cas de trahison et de félonie, mais dans ces 
deux cas seulement. Nos ministres aussi , nos sénateurs et 
nos conseillers d'État, ne peuvent être jugés que par un tri- 
bunal exceptionnel. 

Le principe de Tégalitè devant l'impôt est absolu. Les taxes 
locales doivent subvenir à un grand nombre de services qui 
chez nous sont centralisés ; elles sont basées sur le revenu 
des terres^ système essentiellement démocratique. 

Il faut ajouter que la classe des grands propriétaires ne pos- 
sède que le tiers de la propriété foncière. Les deux autres 
tiers sont partagés entre de petits ou moyens propriétaires qui 
ont un revenu foncier d'environ 4,000 fr. (i). 

Hn Angleterre comme chez nous, tout citoyen est admis- 
sible aux divers emplois publics ; il n'y a pas d'exception, même 
pour l'armée. Mais si tous les citoyens sont égaux devant 1j 
loi, les mœurs établissent entre eux de sérieuses inégalités. 
Il y a même une noblesse héréditaire {Nobilily), composée des 
fils aînés des familles dont un membre s'est distingué par des 
services rendus au pays , comme membre de la Cliambre des 
Communes, comme militaire, comme marin, comme juge, 
comme savant, comme littérateur, comme industriel, comme 
agricuUeur. La pairie elle-même n'a pas d'autre origine. C'est 
\ peine si on trouve quelques lords dont la pairie remonte au- 
delà du XVIII^ siècle , dont la famille n'ait pas été anoblie 
récemment. 

Cette noblesse ne possède aucun privilège ni politique, ni 

(1) Km. Fisco et vnn Stral'ten, p. 45. 



EN FRANCE ET EN ANGLETERRE 445 

civil, mais elle jouit de beaucoup d'influence. On a générale- 
ment pour elle le plus grand respect, la plus grande considé- 
ration. 

Il y a dans tout homme un sentiment inné d'admiration 
Cl de respect pour tout ce qui est au-dessus de lui ; ce senti- 
ment est universel, quoi qu'il soit souvent comprimé ou même 
cioufTé par un autre sentiment également inné et naturel, 
Tcnvie, la jalousie. Mais les sentiments innés dans l'homme 
se développent ou ne se développent pas, suivant les circons- 
tances. 

En Angleterre, c'est le respect qui se développe, parce que 
la noblesse continue à rendre des services publics , parce 
qu'elle se dévoue à toutes les charges gratuites, à toutes les 
initiatives privées utiles à la société. 

Il est encore une autre raison pour laquelle le sentiment 
d'envie ne se développe pas : tout Anglais tient un titre de 
lord ou de baronnet entre ses mains, comme chaque soldat 
français portait autrefois un titre de maréchal de l'rance, de 
prince, ou de comte dans sa giberne. On ne saurait haïr un 
titre auquel on peut arriver ; on ne saurait haïr un homme 
dont on peut devenir le pair. 

Cette noblesse est loin de constituer toute la classe gou- 
vernante de l'Angleterre; elle n'est qu'une faible partie de 
cette nombreuse classe de citoyens actifs dont nous avons fait 
le dénombrement; qui gouverne dans la Paroisse, dans l'Union 
.des paroisses, dans le Comté; qui exerce le pouvoir judiciaire 
dans le jury; qui se compose en majeure partie de petits pro- 
priétaires, de petits commerçants, de petits fermiers, et qui 
se montre à la hauteur de sa mission. 

<( Bien que la majorité des gardiens des pauvres soit com- 
posée communément de fermiers et de boutiquiers (Shop- 
kcepcrs), l'inspectorat des pauvres vante très vivement la valeur 
pratique de l'assemblée formée de tant d'éléments divers, son 
application et sa direction pratique dans l'administration des 
affaires difficiles (i). » 

(i) Gneist, t. V, p. 72, en note. 



446 COMPARAISON DE L'ORGANISATION LOCALE 

L'influence politique de ces nouvelles couches sociales s'est 
beaucoup augmentée depuis l'abaissement du cens électoral ; 
c'est elle qui imprime de plus en plus à la politique de l'An- 
gleterre son caractère démocratique, caractère qui, chez elle, 
n'est pas en contradiction avec le caractère aristocratique, car 
l'Angleterre a su allier l'aristocratie (en prenant ce mot dans 
son sens étymologique, le gouvernement des meilleurs), avec 
la démocratie. 

En France, le système de gouvernement est bien différent. 
Vivien Ta décrit dans son ensemble (i) : « Des lois, qui 
attribuent au gouvernement de l'État une autorité gcnc- 
rale^ qui lui donnent le droit d'étendre son bras sur les 
diverses fractions du pays, de se substituer, plus ou moins, 
aux pouvoirs locaux, de s'interposer dans l'exercice des fa- 
cultés individuelles ; des lois qui soumettent les nations h 
une direction unique partant du centre et rayonnant jusqu'aux 
extrémités, voilà ce qui fait la centralisation. » 

Ce système a pour conséquence inévitable la création d'une 
bureaucratie formée d'un nombre immense de fonction- 
naires nommés par l'État, rétribués par l'État, révocables par 
l'État, et qui gèrent tous les intérêts publics à l'exclusion jJus 
ou moins complète des citoyens. 

En France, non seulement l'armée, la marine, les afiâires 
étrangères, les finances nécessaires à ces services sont cen- 
tralisés , mais un grand nombre d'autres services le sont pa- 
iement 

Il y a un ministre des travaux publics, et sous ses ordres 
une vaste administration qui ne se borne pas à exécuter les 
grands travaux d'intérêt général, mais encore les travaux 
d'utilité départementale et d'utilité communale, par rinter- 
médiaire des ingénieurs de l'État, des agents-voyen, des 
architectes départementaux, tous placés sous les ordres du Préfin. 

Le Ministre de la justice a sous ses ordres plusieurs milliers 

(i) Viviea Études administratives, chapitre !*'• 



EN FRANCE ET EN ANGLETERRE «7 

de magistrats, tous nommés par lui; les juges de paix et 
les membres de là justice administrative sont révocables par 
lui ; les autres dépendent entièrement de lui pour leur avan- 
cement. Le pouvoir judiciaire, ou ce que nous appelons ainsi 
en France, est tellement lié au pouvoir exécutif que beaucoup 
d'auteurs en font une branche de Tadministration, et cette 
vue est exacte du moins pour la partie judiciaire dont les 
membres ne sont pas inamovibles. 

Le ministre de l'instruction publique dirige toutes les uni- 
versités, facultés, lycées, collèges communaux, écoles normales, 
écoles primaires de la France. Il 'nomme et révoque tous les 
proviseurs, directeurs, censeurs , économes, professeurs, insti- 
tuteurs, institutrices, maîtres répétiteurs; il commande à une 
immense armée de fonctionnaires de l'État. 

L'administration des finances ne se borne pas à percevoir 
et à ordonnancer les finances de l'État, elle perçoit encore et 
ordonnance celles des départements et des communes. 

L'administration des postes nomme même les facteurs 
ruraux qui portent les lettres de village en village, de mai- 
son en maison. 

Le Ministre de l'Intérieur, chargé de la police, ne se borne 
pas à assurer l'ordre général, il envoie ses agents jusque dans 
les simples chefs-lieux de canton. 

Le Préfet a tous ces fonctionnaires, tous ces agents, sous ses 
ordres. • 

Un article de la loi de finances de 1849 avait imposé au 
gouvernement de publier le dénombrement des emplois 
rétribués par l'État, par les départements ou par les 
communes. Il faut remarquer qu'en France, tous les fonction- 
naires et employés, même ceux des départements et des com- 
munes, sauf de rares exceptions, sont nommés par le gouver- 
nement qui ne laisse aux localités que le droit de les payer. 
Ce sont donc des fonctionnaires de l'État. Cet article de la 
loi de 1849 ne put recevoir d'exécution; le gouvernement 
demanda h en être affranchi , par le motif que la publication 
ordonnée n'exigerait pas moins de 50 volumes in. 4° de 600 



. 448 COMPARAISON DE L'ORGANISATION LOCALE 

pages chacun, et entraînerait en frais de matériel et de per- 
sonnel une dépense de 500 mille francs au moins (1). 

Depuis cette époque le nombre des fonctionnaires s'est 
considérablement accru ; il n'est pas inférieur à 600 mille ; 
de tous les peuples de l'Europe c'est nous qui en avons le 
plus grand nombre, proportionnellement à la population; la 
où nous entretenons 10 fonctionnaires, les Anglais n'en ont 
qu'un ; les Allemands, les Autrichiens, les Belges, les Italiens, 
les Hollandais n'en ont que 4. 

Il a été constaté que les services publics coûtent par habi- 
tant : En Suisse 6 fr. 06, — aux États-Unis 8 fr. 08, — en 
Angleterre 10 fr. 33 , — en Hollande 11 fr. 61 , — en Au- 
triche 14 fr. 03, — en Belgique 15 fr. 05, — en Prusse 
15 fr. 07, — en Italie 19 fr. 75, — et en France 24 fr.07 (2\ 

Dans les temps modernes, les besoins de la société vont 
sans cesse en croissant; il faut plus de routes, plus de sécu- 
rité, plus de salubrité, plus d'eau, plus de gaz, plus d'instruc- 
tion, plus de relations commerciales, etc. 

Dupont-White (3) en a conclu que le rôle de l'État doit 
aller aussi sans cesse en croissant. C'est là une conclusion qui 
n'est pas contenue dans les prémisses. Sans doute, si une 
partie des nouvelles exigences de la société n'est pas satisfaite 
par l'initiative des individus ou par celle des pouvoirs locaux, 
elle doit l'être par l'État, c'est-à-dire par de nouveaux fixic- 
tioniiaires de l'htat, et dans l'augmentation du nombre de 
ces fonctionnaires il n'y a pas plus de limite que dans les 
progrès incessants de bien-être , exigés par la société. 

Mais l'Angleterre nous montre que le progrès peut suivre 
tous les besoins de la société, sans que le rôle de l'État aille 
en croissant, du moins en ce qui concerne l'administration 
des services publics. 

Nous avons vu quelle était la part des citoyens dans le sys- 

(i) Vivien Etudes administratives t. I, titre III, chap. i. 

(2) Dictionnaire Larousse^ art. centralisation. 

(3) Dupont-Whitc, L Individu et l'État. 



EN FRANCE ET EN ANGLETERRE 4W 

tème du self-government. Voyons maintenant quelle est leur 
part dans le système de la centralisation administrative. 

A côté du préfet, agent du pouvoir central, on trouve 
dans notre département 33 personnes en moyenne, les con- 
seillers généraux, qui délibèrent et qui contrôlent pendant 
quelques jours tous les six mois ; on voit encore cinq ou six 
personnes, les membres de la commission départementale, 
qui délibèrent et qui contrôlent pendant quelques heures 
chaque mois. 

Dans l'arrondissement, h côté du sous-préfet autre agent 
du pouvoir central, neuf personnes en moyenne, les conseil- 
lers d'arrondissement, se réunissent pendant quelques heures 
deux fois par an, pour émettre des vœux et pour signer des 
états de répartition de Timpôt sans pouvoir y faire aucun 
changement. 

Avant la loi de 1867, les quinze personnes, qui en 
moyenne composent les conseils municipaux de nos com- 
munes , consacraient quelques heures cliaquc trimestre h déli- 
bérer sans pouvoir prendre de décisions, et à donner des 
avis; aujourd'hui, elles ont le droit de régler définitivement 
un assez grand nombre d'affaires municipales, mais le temps 
qu'elles peuvent y consacrer est toujours le même. 

Comme précédemment, les habitants ne prennent aucune 
part active à la gestion des affaires de la commune ; ils ne 
sont jamais consultés directement sur leurs intérêts; ils se 
bornent tous les trois ans à voter pour la nomination de nou- 
veaux conseillers municipaux. 

Notre maire n'a été longtemps qu'un fonctionnaire gratuit,, 
nommé par le gouvernement parmi les habitants de la com- 
mune. Son élection par les conseils municipaux est encore 
trop récente et trop intermittente pour qu'on puisse la regar- 
der comme définitivement acquise. Le maire seul participe au 
pouvoir exécutif ; ses adjoints n'ont d'autres pouvoirs que ceux 
qu'il veut bien leur déléguer. Ce que nous possédons en 
France de self-government est concentré en sa personne ; ce 
n'est pas assez. Le gouvernement du pays par le pays ne peut 

29 



450 COMPARAISON DE L'ORGANISATION LOCALE 

pas être le gouvernement de tous par un seul » in£me dans la 
commune. Depuis cinquante ans^ des citoyens élus ont été ad- 
mis à délibérer sur les affaires locales et même à prendre des 
décisions, mais le nombre de ceux qui prennent part à l'ac- 
tion administrative est resté le même : il y en a 37,000, c'est- 
à-dire un par commune. 

Nous avons vu qu'en Angleterre le chiffre des citoyens 
actifs atteint 244^000, sur une population de 20 millions d'ha- 
bitants ; pour rester dans la même proportion , la France 
devrait en avoir 442,000. 

Le déficit des citoyens actifs est comblé dans le système 
de la centralisation par une aristocratie bureaucratique dont 
les membres se croient, et sont en effet, au-dessus des citoyens. 
L'article 351 de la Constitution de l'An m s'exprimait en ces 
termes : « Il n'existe encre les citoyens d'autre supériorité que 
celle des fonctionnaires publics. » Dans ce système, le fonc- 
tionnaire est en cStt supérieur au citoyen; le premier doit com- 
mander et le second doit obéir; le fonctionnaire n'est pas le 
serviteur de ceux qui le paient, il en est le tuteur et le maître. 

On arrive à cette étonnante conclusion par un raisonne- 
ment bien simple : l'État est supérieur à l'individu , puisque 
l'État est le représentant de la volonté de tous; or, TÊtat 
est représenté par le gouvernement, qui délègue une partie 
de son 'autorité aux fonctionnaires qu'il nomme. Donc, les 
fonctionnaires, représentants d'une partie de l'autorité de l'État, 
sont supérieurs aux citoyens. Chaque citoyen français a 
600,000 supérieurs chargés de le gouverner et de le gour- 
mander au besoin. 

Le système bureaucratique et le self-goveniment sont des 
systèmes parfaitement logiques dans toutes leurs parties. Le 
self-government est complété par la responsabilité de tous 
ceux qui prennent part à l'administration , et par une justice 
administrative que rend le pays lui-même. 

Le gouvernement bureaucratique ne peut supporter qu'une 
justice administrative dont les membres sont nommés par lui 
et révocables par lui. Il se sent responsable des actes acoom- 



EN FRANCE ET EN ANGLETERRE 451 

plis par les fonctionnaires qu'il a nommés ; il comprend que 
leurs fautes rejaillissent sur lui et naturellement il cherche à 
les cacher ou à les pallier. 

Ce n'est pas pour lui une simple question d'amour-propre, 
c'est aussi une question d'intérêt politique. Les attaques contre 
les fonctionnaires de l'État ne sont souvent que des attaques 
déguisées contre le gouvernement lui-même, pour le désho- 
norer d'abord et ensuite pour le désorganiser et amener sa 
chute. La ténacité avec laquelle nos gouvernements ont défendu 
l'article 75 de la Constitution de l'An VUI est logique. Sans 
cet article, les partis hostiles n'auraient pas manqué de fahre 
du fonctioimaire une tête de turc sur laquelle ils auraient 
satisfait leur haine contre le gouvernement. 

L'article 75 a été abrogé en 1870, mais la situation est 
restée la même , on peut même dire qu'elle a empiré. Autre- 
fois, un fonctionnaire pouvait être poursuivi avec l'autorisation 
du conseil d'État, corps composé d'hommes auxquels leur 
valeur personnelle et la tradition donnent une certaine indé- 
pendance. Aujourd'hui, la poursuite ne peut être intentée que 
par un procureur révocable à volonté. 

Dans le système bureaucratique , il n'est pas permis aux 
tribunaux ordinaires de juger les litiges qui naissent à propos 
de l'administration par l'État ; ce serait mettre en présence 
deux grands pouvoirs politiques dont l'un , par suite de son 
inamovibilité et de nos révolutions successives, peut être Tad- 
versnire de l'autre. Le pouvoir judiciaire aurait la suprématie, 
même sur le pouvoir législatif dont les administrations centrales 
sont les déléguées par l'intermédiaire des ministres. D est 
facile de comprendre à quel désordre on arriverait. 

Mais alors, les citoyens sont exposés de tons côtés à l'arbi- 
traire sans pouvoir se défendre ; arbitraire des fonctionnaires 
excites par un excès de zèle ou par un mauvais vouloir; arbi- 
traire des gouvernements qui se sentent irresponsables et qui 
savent qu'ils peuvent prendre toutes les mesures illégales qu'ils 
trouvent bon , sans avoir à en rendre compte ailleurs que de-i 
vaut des tribunaux dont les membres sont nommés par eux. 



452 COMPARAISON DE L'ORGANISATION LOCALE 

sont révocables par eux » ou devant un parlement dont la 
majorité a formé le ministère et q ui est le plus ordinairement 
disposé à en approuver tous les actes. 

Des ministres couvrant par un vote du parlement les illil^ 
gaiités qu'ils ont pu commettre et cherchant à cacher les 
actes arbitraires de 600,000 fonctionnaires ; voilà ce que, de- 
puis soixante ans, nous appelons un gouvernement libre et 
représentatif. Cest ainsi qu'on peut être soumis à rarbitraircp 
tout en possédant les formes de la liberté. 

La centralisation administrative place les peuples dans une 
impasse ; ils doivent choisir entre le régime de l'arbitraire ou 
la désorganisation du gouvernement. 

Dans le système du self-govemment, le plus grand nombre 
des fonctionnaires sont au service des pouvoirs locaux qui 
les nomment; le gouvernement n'a aucun intérêt propre k 
cacher leurs fautes; il peut» sans inconvénient pour lui, les 
laisser accuser devant les tribunaux ordinaires. Sa fonction 
de contrôle général , sa mission de veiller à l'exécution des 
lois l'invite au contraire à découvrir et à réprimer tous les 
actes qui violent la loi » et à défaut des citoyens , il sera 
le premier à demander qu'on les poursuive. La justice admi- 
nistrative, même si les membres en sont nommés par TÊtat, 
change alors de caractère. Elle n'est plus juge et partie ; elle 
se trouve dans les meilleures conditions d'impartialité. 

Le gouvernement dans lequel une hiérarchie de fonction- 
naires remplace les citoyens dans l'administration du pays 
peut être désigné par deux noms différents, Cisarisme ou 
Bureaucratie y suivant qu'on voudra rappeler le principe qui 
l'anime ou le moyen dont il se sen. Le mot Césarisme, em- 
prunté au nom de ceux qui ont créé cette forme de gouver 
ncment, indique le principe d'où il part : une autorité cen- 
trale dont la base peut varier (hérédité, plébiscite, majorité 
parlementaire , coup d'État) gouverne et administre b natîoa 
^u lieu et place des citoyens. Le Césarisme a pour conditioo, 
Dour moyen d'exécution, une Bureaucratie qui exécute tous 



EN FRANCE ET EN ANGLETERRE 453 

les ordres de l'autorité centrale. Ainsi le mot Bureaucratie 
indique le moyen dont se sert le Césarisme, le moyen dont 
il ne peut se passer, la condition nécessaire de son existence. 

Nous combattons le Césarisme et la Bureaucratie, mais non 
la centralisation. 

Le mot self-government nous paraît préférable au mot dé- 
centralisation , car celui-ci tend à faire croire que Ton veut 
détruire toute centralisation, c'est-à-dire Tunité du pays. 
Nous sommes forcé d'emprunter un mot à l'Angleterre; 
quand nous aurons la chose, nous aurons aussi le mot. 



rN 



TROISIEME PARTIE 



HI:F()HMR I)H NOTRK OUCiANISATION 



MUNICIPALIO l'y DliPAHTIÎMIiNTALE 



TROISIEME PARTIE 

RÉFORME DE NOTRE ORGANISATION 
MUNICIPALE & DÉPARTEMENTALE 



CHAPITRE PREMIER 

MOTIFS DE RÉFORME DE NOS INSTITUTIONS LOCALES 



Les deux types de gouvernement dont la France et l'Angle- 
terre offrent les modèles, la Bureaucratie et le Self-govemment, 
ne sont réalisés d'une manière absolue chez aucun peuple. 
En Angleterre, il y a une part de centralisation et en 
France une part de self-government ; mais , en Angleterre la 
règle est le self-government ; en France la règle est la bureau- 
cratie. 

Il suflit que le caractère dominateur de chacun de ces deux 
types soit nettement accentué, pour qu'il en résulte une 
influence différente sur le développement politique des peu- 
ples^ sur leur tempérament et sur toutes les qualités qui ren- 
dent les hommes.aptes à vivre en société. 

Ce ne sont pas les institutions placées au sommet d'une 
constitution qui influent de la manière la plus considérable 
sur le développement des qualités sociales ; elles fonctionnent 
trop loin de la masse des hommes. Celles qui exercent une 
action considérable, ce sont bien plutôt les institutions qui 
règlent les intérêts les plus proches de chacun ; celles qui 
agissent chaque jour, chaque heure, sur tous les citoyens, sur 



458 MOTIFS DE RÉFORME 

les petits comme sur les grands, sur les ignorants comme sur 
les savants; ce sont les institutions locales. 

Nous examinerons l'influence des libertés locales sur : 

i"* La capacité politique ; 

2° Le respect de Tautorité ; 

3<' Le patriotisme et le dévouement à l'intérêt public; 

4*» L'harmonie sociale; 

5** Le gouvernement parlementaire ; 

6° Le progrès politique et la civilisation. 



§ I. — Influence des institutions locales sur la 
capacité politique d'un peuple. 

« Les institutions communales, a dit Tocqueville (i), sont 
à la liberté ce que les écoles primaires sont à la science, elles 
la mettent à la portée du peuple, elles lui en font goûter 
l'usage paisible et l'habituent à s'en servir. » 

Un homme qui avait mol lu Tocqueville , parce qu'il avait 
un système opposé à soutenir , a protesté contre cette remar- 
que profonde; il écrit (2) : « On ne me persuadera jamais que 
les petites affaires enseignent les grandes ; loin de là , elles en 
rendent leur homme incapable, créent chez lui une habitude 
de vues , de sentiments à leur image , à leur taille L'es- 
prit formé à cette école ne sera jamais celui d'un homme 
d'État. » 

C'est comme si on soutenait que l'homme qui a passé par 
l'école primaire est condamné à rester au niveau intellectuel 
qu'on y trouve. La science que l'on acquiert dans l'adminis- 
tration des intérêts de la commune, ne suffit pas certes pour 
gouverner le monde, ni même pour gouverner une nation; 
mais elle suffit à la majorité des honmies et elle est néces- 

(1) De la démocratie en Amérique, chapitre V, Do tjrtfème com- 
munal. 

(2) Dupont Whitc. La liberté politique. 



1)1-: NOS INSTITUTIONS LOCALES 459 

sairc h tous pour asseoir réducation politique de tous sur 
rexpéricncc, principalement dans un pays où il ne manque 
pxs de Phactons présomptueux qui, sous prétexte de nous 
faire planer dans les hauteurs de la politique, veulent nous 
élever dans les régions où l'on brûle et d'où une chute ter- 
rible est inévitable. 

Au fond y les affaires de l'État ne sont que celles de la com- 
mune agrandie ; il s'agit toujours de routes, de travaux pu- 
blics, de police, de finances; il s'agit toujours de manier des 
hommes, de concilier des intérêts; les mêmes sentiments, les 
mêmes passions, les mêmes intérêts s'agitent dans la com- 
mune comme dans l'État, et pnr conséquent on peut y appren- 
dre et y pratiquer les mêmes vertus sociales, y développer les 
mêmes facultés politiques. 

Tocqueville avait répondu d'avance : « L'habitant de la 
nouvelle Angleterre s'attache à sa commune, parce qu'elle 
est forte et indépendante ; il s'y intéresse, parce qu'il concourt 
h la iliri^cr. Dans cette sphère bornée, qui est ;\ sa portée, il 
essaie de gouverner la société, il s'habitue aux formes sans 
lesquelles la liberté ne procède que par révolutions ; il se 
pénètre de leur esprit, prend goùi à Tordre, comprend l'har- 
monie des pouvoirs , rassemble enfin des idées claires et pra- 
tiques sur la nature de ses devoirs et sur l'étendue de ses 
droits {\\ » 

On a compris la nécessité d'élever le niveau intellectuel du 
suffrage universel par la diffusion de l'instruction primaire. 
Mais croit-on qti'il suffise d'apprendre \ lire et h écrire, un peu 
d'histoire et de géographie , pour savoir se conduire en poli- 
tique ? I:st-ce en déposant un bulletin de vote tous les trois ou 
quatre ans i]iw le suffrage universel achèvera son éducation ? 
Non; mais alors il sera réduit à recourir aux livres et aux jour- 
naux. Comment, en l'absence d'une connaissance pratique des 
dioscs et des hommes, en l'absence d'un critérium que lui four- 
nirait l'administration des intérêts locaux, pourra-til distinguer 

(i) locquevillc. Ibidem. 



uaKÊdL... 



460 MOTIFS DE RÉFORME 

les doctrines fausses de celles qui sont vraies ? G)mmenc pour- 
ra-t-il reconnaître les politiciens ignorants et ambitieux des hom- 
mes dévoués au bien public ? Une instruction qui se réduit i la 
théorie lui sera plus nuisible qu'utile. 

L'administration des intérêts locaux par le plus grand 
nombre possible de citoyens est une condition encore plus 
nécessaire à l'éducation politique du suffrage universel que 
l'instruction primaire elle-même, a A Londres, dans les assem- 
» blées paroissiales , cinquante mille personnes au moins pren- 
» nent part comme membres délibérants ou comme fonction- 
» naires paroissiaux à la gestion des affaires locales. A Paris, 
» 80 personnes seulement vaquent à ces services ec tout le 
» reste de la population y reste étranger (i). » Plus une popu- 
lation, qui ne participe pas à la vie administrative, a reçu 
une instruction théorique développée , plus clic a Tesprit vif 
et plus elle est accessible aux idées utopiques , c'est-à-dire à 
celles qui ne tiennent compte dans la marche du progrès, ni 
des habitudes, ni des mœurs, ni des intérêts acquis, ni du 
temps nécessaire à la transformation de toutes choses; plus 
elle a confiance pour la guider dans les hommes qui b con- 
duiraient aux abîmes. 

En 1872, M. Gladstone disait, en repoussant un projet de 
loi qui tendait à accroître, en Angleterre, les pouvoirs de 
l'État : (c Plus les années s'accumulent sur moi , plus j'attache 
» d'importance aux institutions locales. Cest par elles que 
» nous acquérons l'intelligence , le jugement, l'expérience po- 
» litique, que nous nous rendons aptes à la liberté. » 

Devant ce résultat du Self-govemment de rendre une na- 
tion apte à la liberté; devant ce résultat du système bureau- 
cratique de rendre une nation inapte à la vie politique, il 
est d'une importance secondaire que certains maires, que 
certains Conseils municipaux gèrent plus ou moins habilement 
les affaires de leurs communes. Lorsque les habitants seront 

(1) Leroy- Bcaulicu. L'administration locale em France et em Am- 
gleterrCy p. 400. 



DE NOS INSTITUTIONS LOCALES 461 

appelés h discuter réellement leurs intérêts, lorsque leurs man- 
dataires seront responsables, l'éducation politique des uns et 
des autres ne se fera pas longtemps attendre. 

D'ailleurs, et nous ne saurions trop le répéter, parce que 
les partisans de la centralisation administrative ne cessent pas 
de répéter que les décentralisateurs veulent donner aux com- 
munes le droit de s'administrer à leur fantaisie ; nous ne sau- 
rions trop répéter que l'État doit exercer un sévère contrôle 
sur toute l'administration locale, qu'il doit rappeler à l'obser- 
vation des lois ceux qui s'en écartent. Il dépend donc des 
législateurs et du pouvoir exécutif d'empêcher les pouvoirs 
locaux de compromettre les intérêts des communes, même 
dans le système du Self-government. 

Les libertés locales ne sont pas seulement nécessaires à 
l'éducation du suffrage universel; elles sont tout aussi indis- 
pensables à ceux qui font de la science politique l'occupation 
et l'étude de toute leur vie, à ceux qui tiennent les rênes du 
gouvernement. Sous le régime de la bureaucratie, la théorie 
et la pratique restent nécessairement çéparées; elles ne peu- 
vent se prêter un mutuel secours. « Tandis qu'en Angle- 
terre , ceux qui écrivaient sur le gouvernement et ceux qui 
gouvernaient étaient mêlés ; les uns introduisant des idées 
nouvelles dans la pratique , les autres redressant et circonscri- 
vant les théories à l'aide des faits ; — en France , le monde 
politique resta comme divisé en deux provinces, séparées et 
sans commerce entre elles. Dans la première, on administrait; 
dans la seconde, on établissait des principes abstraits, sur les- 
quels toute' administration devait se fonder. Ici, on prenait les 
mesures que la routine indiquait; là, on proclamait les lois 
générales, sans jamais songer au moyen de les appliquer (i). » 

Depuis cent ans, nous avons conquis le droit de parler et 
d'écrire, mais non le droit d'agir; la théorie n'a pas cessé de 
rester séparée de la pratique. Nous avons un parlement où 
l'on discute les lois et leurs principes , mais nos hommes poli- 

(i) Tocqueville. Ancien régime ^ p. 244. 



462 MOTIFS DE RÉFORME 

tiques restent trop souvent dans la théorie pure. Ce sont des 
avocats, des médecins, des propriétaires-fonciers, des com- 
merçants, des industriels, des journalistes, des écrivains 
parmi lesquels un bien petit nombre ont pris part à radminis- 
tration active avant d'entrer au parlement. Il y a donc cou- 
jours, comme avant 89 , d'un côté ceux qui établissent les 
principes, et de l'autre les fonctionnaires, ceux qui adiiiiniscrent; 
on peut toujours se demander où les premiers pourraient 
puiser Texpérience nécessaire aux législateurs et où les seconds 
pourraient prendre l'esprit de liberté qui est indispensable aux 
nations modernes. 

En Angleterre, la plupart des hommes politiques, avant 
d'arriver au parlement, ont pris une part active à Tadminis- 
tration du pays, dans les nombreuses fonctions locales qui 
constituent le self-govcrnment. C'est ce qui explique Tespric 
pratique de hi nation anglaise et de son parlement. 

Chez nous , on trouve un esprit bien différent ; on prétend 
résoudre les questions politiques avec la logique pure, on veut 
couper et briser les difficultés au Heu de les dénouer une i 
une. Ce système s'appelle le radicalisme. Ce n'est pas celui 
d'un seul parti, comme on le croit volontiers; c'est celui que 
la centralisation cultive et développe au sein de notre nation 
tout entière , depuis un grand nombre de générations. On a 
soutenu qu'il nous est naturel , qu'il est le produit de notre 
tempérament et qu'il nous suivra jusqu'à la consommation des 
siècles. L'explication des faits de l'histoire par la race et par 
le tempérament est une explication dont on abuse en France ; 
elle prouve que l'on ignore les véritables causes des faits. 

Ce n'est pas seulement la théorie pure qui s'est introduite 
dans notre politique, c'est aussi la métaphysique ; il esc fadk 
de se rendre compte de la voie qu^elle a prise et d'expliquer 
pourquoi les peuples qui ont le self-governnient en sont pré- 
servés. Dans le self-government, l'individu a de nombreuses 
charges, de nombreux devoirs sociaux à remplir; il a cons- 
tamment présent à l'esprit qu'il vit en société et qu'il ne peut 
attendre la satisfaction de ses intérêts que de l'effort collectif^ que 



DE NOS INSTITUTIONS LOCALES 4G3 

de la réalisation du bonheur commun. Si ce point de vue 
était le seul , l'individu disparaîtrait dans la société ; il serait 
réduit à cet état rêvé par J.-J. Rousseau, dans lequel les 
associés ont fait aliénation totale de leurs droits. 

Mais tout devoir social accompli s'accompagne d'un droit 
qui lui est corrélatif, qui en est la conséquence. L'individu 
qui supporte une charge publique a le droit de vérifier si on 
ne lui impose pas une charge plus lourde qu'aux autres ; de 
s'informer si son travail n'est pas détourné de la destination 
qu'il doit avoir et qui est le bien public. 

Le devoir engendre donc le droit ; à chaque devoir accom- 
pli correspond un droit, et plus l'individu en société remplit de 
devoirs, plus il a de droits. Mais ces droits et ces devoirs ne 
sont pas des abstractions, ce sont des réalités pratiquées 
chaque jour par les citoyens. 

Ces notions prennent un aspect bien différent dans les pays 
soumis au régime bureaucratique ; la théorie de Rousseau 
sur les droits naturels s'y produit naturellement. On n'y est 
pas conduit à la notion du droit par celle du devoir ; les droits 
que riiomme possède ne découlent pas de l'état social, et 
comme cependant l'homme ne peut vivre sans droits, on les 
fait découler de l'état de nature; ils deviennent inhérents à l'être 
abstrait qu'on appelle homme et sont comme lui de pures 
abstractions. On voit comment J.-J. Rousseau, qui vivait à 
une époque où les charges publiques ne produisaient plus de 
droits pour les citoyens, a été conduit à introduire la méta- 
physique dans la politique. La faute en est à ceux qui ont 
supprimé nos libertés nationales et qui ont faussé la notion 
du droit en lui enlevant son fondement réel. 

Depuis cette époque, si nous n'avons pas été toujours sou- 
mis au même despotisme, nous avons été soumis au même 
régime bureaucratique ; nous avons continué à ne pas remplir 
de charges publiques, et logiquement nous avons continué à 
réclamer ces droits de nature qui sont destructifs de l'état de 
société lui-même. 

Quand on part du devoir et qu'on en fait dériver le droit. 



464 MOTIFS DE RÉFORME 

quand on subordonne le droit au devoir , on arrive à Tordre 
et à la liberté; à l'ordre , parce qu'on part du devoir; à la 
liberté, parce que chaque devoir accompli engendre un droîç, et 
qu'alors, il n'y a jamais de danger que le devoir devienne op 
prcssif. Quand on essaie, au contraire, de faire dériver le devoir 
du droit que l'homme possède à l'état de nature, on ne peut 
arriver qu'à la notion du devoir auquel l'homme est soumis i 
l'état de nature, à la notion d'un devoir personnel, égoïste» 
anti-social , comme le droit dont il dérive. 

On entend souvent dire : on parle trop des droits en France 
et pas assez des devoirs. Rien de plus vrai, mais c'est en vain 
qu'on parlera aux hommes de devoirs qui ne correspondront 
pas à des droits ; c'est en vain qu'on essaiera de leur persua- 
der qu'ils ont le devoir d'obéir, s'ils n'ont jamais le droit de 
commander. 

Faire dériver le devoir de l'homme en société du droit de 
l'homme à l'état de nature , c'est contradictoire ; aussi, depuis 
cent ans, essayons-nous vainement de construire une société 
sur cette base. 

Voilà la véritable origine de notre politique théorique et 
intransigeante. Le jour où nous reprendrons la gestion direae 
de nos affaires, ce jour-là, le radicalisme et Tintransigeance 
disparaîtront de nos esprits. Notre amour de la logique se 
tempérera par la pratique des affaires, et la nation française 
aura remplacé un défaut par une qualité. 



§ 2. — Influence des institutions locales sur 

le respect de l'autorité. 

Les Anglais ont, dit-on, le respect de Tautoritè; nous k 
croyons volontiers, car depuis le Vestry de la parasse jus- 
qu'au Parlement, l'autorité, c'est eux. 

Dans le self-governmcnt, tous les citoyens exercent une 
part de pouvoir administratif, c'est-à-dire une pan de l'aoïo- 



DE NOS INSTITUTIONS LOCALES 465 

rite ; tout homme qui exerce Taùtorité, dans une si petite me- 
sure que ce soit, apprend h respecter Tautorité, puisqu'il ne 
fait alors que se respecter lui-même. En Angleterre, c'est en 
commandant qu'on apprend à obéir. 

En France, on soutient que c'est en obéissant qu'on apprend 
à commander, et à respecter l'autorité. Notre histoire prouve 
combien cette maxime est fausse. L'obéissance, comme prin- 
cipe de gouvernement, n'apprend que la révolte et l'insurrec- 
tion. 

Dans le self-government , il y a fusion entre l'État et les 
citoyens, entre l'autorité et la liberté, entre le devoir et le 
droit; il ne saurait donc y avoir d'antagonisme. 

Le régime bureaucratique, au contraire, divise une nation 
en deux parties : en gouvernants et en gouvernes ; il y a d'un 
côté ceux qui exercent l'autorité et de l'autre ceux qui doi- 
vent obéir; il y a d'un côté un vaste corps vivant d'une vie 
propre, voulant, décidant, gouvernant, non sans doute d'une 
manière aussi arbitraire que sous Louis XIV, mais gouver- 
nant et administrant presque autant; il y a d'un autre côté 
des citoyens isolés, désarmés, sans force, sans autorité et 
soumis à la tutelle dans presque tous les actes de la vie pu- 
blique. 

L'État , remplissant seul les charges publiques , a seul des 
droits. Le devoir et le droit se séparent ; le devoir est è^^ 
l'individu , le droit est dans l'État. Les citoyens ^passent à 
Tétat de sujets, ce dont ils s'aperçoivent quand ils ont quel- 
que rapport avec une administration publique. Les citoyens 
apprennent sous ce régime, ou la servilité vis-à-vis d'un 
pouvoir qui dispose de toutes les faveurs, ou l'esprit de révolte 
contre un pouvoir qui les annule et qui les froisse. 

L'État, chargé d'une tâche sous laquelle il ne peut manquer 
de succomber , endosse la responsabilité de toutes les fautes, 
de tous les excès de pouvoir commis par ses innombrables 
agents. Au bout de quelque temps, il se forme une immense 
armée composée de tous ceux que le gouvernement a mé- 
contentés; de tous ceux qui croient faire preuve d'esprit en 

3o 



466 MOTIFS DE RÉFORME 

critiquant une politique qui pour eux n*est qu'une pièce de 
théâtre dont ils sont les simples spectateurs; de ceux qui 
n'ont pas trouvé à dépenser leur activité politique et qui ont 
été condamnés à la nullité. Le gouvernement étant chargé de 
tout y c'est sur lui que retombe la responsabilité de toutes 
choses. L'esprit public est tellement préparé à tout attendre 
de lui et si mal disposé à son égard, que les critiques les plus 
absurdes trouvent de l'écho. On lui reproche jusqu'aux intem- 
péries des saisons. 

En France, plus un gouvernement a duré, plus il s'est (ait 
d'ennemis et alors plus il est près de sa chute. Cette consé- 
quence est fatale et son absurdité même prouve la fausseté du 
régime qui nous gouverne. 

En Angleterre, les citoyens ne peuvent s'en prendre qu'À 
eux-mêmes si les affaires sont mal administrées^ puisque ce 
sont eux qui les administrent ; si un citoyen cliargé d'un ser- 
vice public fait des fautes , viole la loi , commet un excès de 
pouvoir, personne n'aura l'idée de s'en prendre au gouverne- 
ment. L'esprit d'hostilité contre l'autorité supérieure ne peut 
se produire, au moins d'une manière générale et dangereuse. 

Dans l'antagonisme que le régime bureaucratique ùàt naître 
entre l'autorité et les citoyens, les libertés politiques se chan- 
gent en armes de destruction; non seulement leur esprit devient 
révolutionnaire, mais elles sont réduites à leurs parties les plus 
dangereuses. Les libertés de la presse et de réunion sont des 
libertés ;\ la portée de tous les caractères aigris, de tous les 
cerveaux mal équilibrés comme il en existe un grand nombre 
dans une société, où l'expérience ne vient pas arrêter les diva* 
gâtions de l'esprit. Dans ces conditions , leur malfaisancc n*esc 
surpassée que par l'impossibilité de s'en passer. 

En Angleterre, les Ubertés de la presse et de réunion 
sont accompagnées des libertés locales, de celles qui peu- 
vent toujours être Hicilement rappelées à b légalité, qui, 
se confondant avec l'exercice même de l'autorité, répandent 
le respect de l'autorité dans tous les esprits et forcent par 



I)K NOS INSTITUTIONS LOCALES 467 

conséquent les libertés de la presse et de réunion elles-mêmes 
au calme et à la modération. 

C'est dans la différence de régime politique et non dans la 
différence de race et de tempérament, qu'il faut chercher la 
cause du respect des Anglais pour l'autorité. C'est là aussi 
qu'il faut chercher la cause de l'esprit révolutionnaire que l'on 
trouve en France. 

On peut même soutenir, par d'excellents arguments, que 
naturellement les Français sont beaucoup plus faciles à gou- 
verner que les Anglais. Nous avons supporté pendant deux 
cents ans un gouvernement qui supprimait toutes nos libertés, 
toutes nos institutions nationales ; il a fallu que le désastre de 
nos finances, que l'impossibilité de marcher plus loin, forçât 
le gouvernement lui-même à consulter la nation. 

Les Anglais ont fait une révolution après une interruption 
de onze ans dans la convocation de leur parlement. Leur his- 
toire n'est qu'une longue suite de révoltes, de révolutions, de 
dépositions et de meurtres de rois; jusqu'au jour où les 
citoyens, s'emparant du pouvoir à tous les degrés, ont fait 
cesser tout antagonisme entre eux et le gouvernement. 

Il en sera de même en France le jour où nous introduirons 
le self-government à la place de la bureaucratie, le jour où 
l'autorité, ce sera nous. « Tous nos gouvernements se sont 
épuisés jusqu'à ce jour en efforts persévérants pour accroître 
leur puissance et par cela même leur responsabilité. Le pre- 
mier gouvernement qui , en France , suivra une marche op- 
posée et qui emploiera tout ce qu'il possédera d'influence et 
d'énergie à diminuer son pouvoir et à forcer les citoyens à 
prendre leur part dans le gouvernement, leur part dans la- 
responsabilité, fera preuve non seulement d'un libéralisme 
éclairé, mais montrera encore un grand sens politique, car il 
aura trouvé le vrai secret de durer (i). » 

Il semble qu'une réforme pouvant amener un résultat aussi 
désirable ne devrait pas rencontrer d'opposition ; au moins de la 

(i) Odilon Barrot. De la centralisation^ p. i6i, 



468 MOTIFS DE RÉFORME 

part des gouvernements, mais Tocqueville a (ait remarquer 
que <c la plupan de ceux qui, en France, parlent contre la 
centralisation , ne veulent point au fond la détruire ; les uns» 
parce qu'ils tiennent le pouvoir, les autres, parce qu'ik comp- 
tent le posséder. » Les libertés locales sont compatibles avec 
le pouvoir absolu ; qu'importe à l'empereur de Russie que telle 
ville et tel village nomme les autorités chargées d'administrer 
les intérêts locaux; qu'elles puissent, sans autorisation préalable, 
élargir leurs rues ou construire des routes ? Sous le despotisme, 
l'effet des libertés locales s'arrête aux limites de la ville ou du 
village ; il peut être comparé à l'effet d'un caillou tombant 
dans une petite mare d'eau ; les ondes qu'il produit s'arrêtent 
nécessairement aux bords. Mais il n'en est pas de même dans 
le gouvernement parlementaire; ici, les libertés locales ne 
bornent pas leur effet à la petite sphère des intérêts de la com- 
mune, elles donnent une fkifluence élector;|le à tous ceux qui 
exercent une pan d'autorité dans l'administration ; cette in- 
fluence se fait sentir jusqu'au sommet même de l'édifice 
politique. De foncs libenés locales sont incompatibles non 
seulement avec le gouvernement personnel d'un homme, mais 
avec le gouvernement d'un pani; incompatibles avec cène 
doctrine du gouvernement par en haut, que tous les partis 
anivés au pouvoir essaient de pratiquer, quoique l'expérience 
ait montré qu'il ne produit que la haine de Tauiorité. 



§3. — Influence des libertés locales sur le pa- 
triotisme et sur le dévouement aux intérêts 
publics. 

Ce n'est pas en enseignant à des citoyens qui, pour b 
plupart, savent à peine lire et écrire, les doctrines de Pbton 
sur la vertu, sur le devoir, sur l'amour de la patrie, ce n'est 
pas en faisant étudier ces belles choses dans les écoles qu'on 
peut les faire pénétrer dans le jcœur d'une nation. Tout pea- 



DE NOS INSTITUTIONS LOCALKS WJ 

pic chez lequel la vie locale n*est pas développée avec inten- 
sité, est condamné à TéROÏsme. 

C'est dans la famille que doit commencer Téducation poli- 
tique ; c'est là que Tenfant et Thomme aussi doivent apprendre 
qu'il y a des intérêts au-dessus des intérêts individuels , qu'il 
existe une solidarité entre les êtres humains, que l'aflection 
peut les rapprocher, enfin qu'il y a une responsabilité mo- 
rale pour celui qui ne remplit pas ses devoirs. 

Mais le sentiment de solidarité qui unit les membres de la 
famille, quand il est réduit à ses seules forces, n'est qu'un 
é^oïsme collectif. C'est dans la commune que ce sentiment 
s'élargit ; c'est dans la commune que l'intcrct particulier com- 
mence à devenir l'intérêt général. Le chemin qui dessert les 
champs et les habitations, Timpôt nécessaire pour créer ce 
chemin et pour Tcntretenir, pour organiser la police qui doit 
protéger les biens et les personnes, font comprendre à tous 
les devoirs sociaux. 

C'est dans In commune, qui rcnfcmie sa famille, ses pa- 
rents, ses amis, qui a vu les joies de son enfance, de sa jeu- 
nesse, qui garde ses souvenirs, que l'homme sent d'abord 
battre son ccrnr pour un sentiment plus large que l'égoisme 
pirMinncI et f.imilial. Il éprouve alors le désir de défendre 
cette commune qui Ta vu naître, mais il sent aussi qu'il ne 
peut trouver de secours que par le lien ijui le rattache aux 
autres parties du pays. Il comprend qu*il existe une patrie dont, 
pour lui, la commune est le centre. 

Quand il aura touché du doigt les idées qui élèvent 
rhomme au-dessus de Tégoisme, quand il aura reconnu la 
solidarité qui relie les intérêts s<Kiaux Ji ses propres inté- 
rêts, alors il vous écoutera quand vous lui parlerez d'intérêts 
publics, de devoirs h remplir, de lois ]i respecter et de patrie 
à défendre. 

« Ce que l'admire le plus en Amérique, ce ne sont pas les 
effets administratifs de la dcccntralis.ition , ce sont ses effets 
politiques. Aux l"tais-Uiiis, la patrie se fait sentir partout, clic 
c^t un objet de sollicitude depuis le village jusqu'à rUnîon en- 



470 MOTIFS DE RÉFORME 

tiëre. L'habitant s'attache à chacun des intérêts de son pays 
comme aux siens mêmes y il se glorifie de la gloire de b nadon ; 
dans les succès qu'elle obtient , il croit reconnaître son propre 
ouvrage et il s'en élève. Il a pour sa patrie un sentiment ana 
logue à celui qu'on éprouve pour sa famille et c'est encore 
par une sorte d'égoïsme qu'il s'intéresse à l'État (i). » 

Dans l'éducation sociale il y a donc une série de causes, une 
série de facteurs : l'individu , la famille , la commune , la pro- 
vince et la nation. Supprimez ou affaiblissez un des anneaux 
de cette chaîne et vous rompez ou vous affaiblissez le senti- 
ment de solidarité qui relie l'individu à la société; vous dé- 
truisez l'énergie de toutes les vertus sociales. Un patriotisme, 
un dévouement qui s'appHquent directement, sans intermé- 
diaire, à un pays de 36 millions d'âmes ne sont pour la ma- 
jorité des hommes, que de vains mots ; à force de se dilater ces 
sentiments s'évaporent. 

C'est dans la paroisse que les Anglais ont appris cette 
maxime : Public business is privatc business of every mon ; les 
affaires publiques sont les affaires privées de chaque honune. 
Chez nous les affaires publiques ne sont le plus souvent que 
les affaires du gouvernement , la chaîne qui relie l'individu à 
la nation est rompue et nous retombons dans Tégoisme de 
l'état de nature. 

La cciitraHsation administrative produit les mêmes effets que 
le despotisme ; comme kii , en supprimant l'occasion de se 
dévouer à la chose pubhque, elle jette une nation dans l'ac- 
tivité exclusive des affaires et des jouissances matérielles. 

Chez nous l'honnête homme c'est celui qui s'occupe de ses 
propres affaires, qui laisse la politique aux ambitieux, aux 
intrigants , à ceux qui recherchent la popularité ; c'est celui 
qui dans les moments de crise s'accroupit dans un coin pour 
laisser passer l'orage. Ainsi ceux qui s'occuperaient de politiqae 
sans arrière-pensée d'ambition personnelle, laissent b place ï 



(i) Tocqucviile. Démocratie en Amérique ^ t. I. Des ejfeis poiiti" 
ques de la décentralisation administrative aux Etats^UmU. 



I3K NOS INSTITUTIONS LOCALES 471 

ceux qui font de la politique un marchè-pied pour s'élever 
aux honneurs et aux fonctions lucratives; ainsi le désintéres- 
sement devient de l'indifférence et une vertu devient un 
vice. 

Dans un tel état d'esprit, toute charge publique est acca- 
blante, paraît insupportable; on tend à s'en débarrasser sur un 
fonctionnaire, et par un cercle vicieux la centralisation produit 
le désir d'une centralisation plus grande encore. La fonction 
de juré qui devrait être l'une des plus importantes de 
la vie politique, qui devrait être considérée comme l'exer- 
cice du pouvoir judiciaire lui-même, apparaît comme le simple 
accessoire d'une magistrature à laquelle elle est subordonnée, 
comme une charge sans utilité et dont on ferait mieux de 
débarrasser les citoyens en la rejetant sur cette magistrature 
dont la fonction même est de rendre la justice. 

Le jour où la masse des citoyens aura une part d'autorité 
dans la commune, dans le canton, dans le département, ce 
jour-I'i seulement nous comprendrons que l'action politique 
nous intéresse; nous y trouverons le développement de nos fa- 
cultés sociales, de notre dignité de citoyen; nous prendrons 
goût à la vie {Publique et nous réclamerons avec empressement 
l'exercice de charges qui seront la source de notre autorité et 
de nos droits. 

Ce n'est pas seulement sur la morale sociale qu'influent 
diversement le régime de la bureaucratie et celui du self- 
government , c'est encore sur la morale privée, et comme cette 
morale privée réagit sur la morale sociale , nous devons montrer 
l'influence qu'elle reçoit de l'organisation locale. 

Le développement de l'industrie mécanique, le développe- 
ment des voies de communications, principalement des chemins 
de fer, ont produit une véritable révolution chez toutes les 
nations modernes; cetie révolution tend à les ramener à l'état 
nomade. Les campagnes se dépeuplent au profit des grandes 
villes ; des populations entières d'ouvriers émigrent dans les 
centres où de forts salaires les attirent ; ce mouvement s'accélère 
de lui-même; plus les grandes villes s'accroissent, plus elles 



472 MOTIFS DE RÉFORME 

offrent de débouchés à Tactivicé individuelle , et plus elles ten* 
dent à s'accroître. 

Ce mouvement de la population produit les effets les plus 
fâcheux sur la moralité privée. 

Dans la grande ville l'individu est pour ainsi dire isolé, 
caché au milieu de la foule; il vit comme il veut, bien ou 
mal y sans avoir à craindre la flétrissure de Topinion publique 
ou sans qu'il puisse goûter son estime. La conscience n*est 
en grande partie qu'un écho; quand nous faisons mal, ropî- 
nion publique résonne en nous et rend un son qui s'appelle 
la honte; quand nous faisons bien, elle s'élève aussi dans 
notre cœur pour nous féliciter et nous encourager. Dans les 
grandes villes cette conscience publique tend à s'affaiblir ou 
même à disparaître. 

C'est le contraire dans la commune; tout le monde s*y 
connaît; toutes les actions se passent comme sur la place 
publique , on les fait sous l'œil du voisin, sous l'œil de tous 
les habitants; elles sont connues de tous, jugées par tous, et 
chacun sent qu'une action mauvaise sera condamnée sévè- 
rement. 

Il y a donc un puissant intérêt moral et social à mettre 
obstacle au dépeuplement des communes rurales au profit des 
grandes villes. Le seul moyeu d'y arriver est d'attacher l'homme 
à son clocher par un large développement de la vie locale. 

Dans la paroisse anglaise, tous ceux qui paient les taxes 
peuvent jouer un rôle, peuvent y acquérir considération et 
honneurs, en remplissant les charges publiques. Les proprié- 
taires du so! passent toute l'année à la campagne ; ils trouvent 
une occupation et un intérêt dans l'administration des afliaires 
de la paroisse ou du comté ; ils y sont entourés de l'estime 
publique. Beaucoup sont de l'avis de César, qu'il vaut nûeux 
être le premier dans son village que le second à Rome. Ds s'oc- 
cupent d'agriculture, d'améliorations agricoles ; l'argent qu'ils 
dépensent active le travail dans la paroisse, diminue le besoin 
de la quitter pour trouver ailleurs un travail rémunératear. 
Celui qui l'a quittée pour chercher fortune tend à y revenir. 



DE NOS INSTITUTIONS LOCALES 473 

ne fut-ce que pour montrer sa nouvelle richesse et pour s'y 
créer une situation honorifique. 

Le self-government tend donc à augmenter ou du moins à 
maintenir la richesse dans la commune rurale et par consé- 
quent à y retenir la population. 

Dans la commune française la vie est absente ; un maire 
sudit à toute l'administration, le lien politique n'y existe pas; 
rien n'y attache les habitants, rien ne sollicite à y revenir ceux 
qui s'en sont éloignés. 

La classe des propriétaires , comme au xviii* siècle, déserte 
la campagne où ne la retient ni l'intérêt qu'elle pourrait trouver 
dans l'exercice des charges publiques, ni la considération 
qu'elle pourrait en retirer. Elle va dépenser dans les villes 
l'argent qui devrait rester dans la commune ; le travail di- 
minue, l'ouvrier part et les campagnes manquent de bras; mais 
comme l'agriculture ne peut payer les salaires élevés qu'on lui 
demande, elle se transforme, elle remplace la culture des céréales 
par IVIcvagc des bestiaux, métier dans lequel il suffit les trois 
quarts de l'année de regarder Therbe pousser et les animaux 
la manger; et c'est ainsi que certains départements de la Nor- 
mandie voient leur population diminuer de milliers d'habitants 
chaque année; c'est par ce moyen que se produisirent les la- 
tifundia de l'Italie et des provinces sous les Césars romains. 

Par une conséquence fatale, les grandes villes et surtout 
Paris absorbent de plus en plus toutes les énergies de la 
nation, non seulement les absorbent, mais les corrompent, 
les démoralisent. La décadence de la morale privée réagit sur 
la morale publique, sur les vertus sociales, et lorsqu'un peuple 
a subi pendant plusieurs générations, l'effet délétère de ce 
régime, elle se réveille un jour sans patriotisme et sans 
force. 



474 MOTIFS DE RÉFORME 

§ 4. — Influence de l'organisation locale sur 

r harmonie sociale. 

u Comment se fait-il que nos pères aient fait tant d'efforts 
pour établir l'égalité parmi nous, dans l'espoir , qui paraissait 
d'ailleurs assez raisonnable, d'arriver par l'égalité à la frater- 
nité, et que ce soit précisément sons ce régime égalitairc 
qu'aient éclaté les haines les plus furieuses de classe contre 
classe ? Alors qu'au contraire dans les pays voisins qui ont 
conservé leurs inégalités sociales et politiques, leurs privilèges 
de naissance , on voit ces mêmes classes qui s'entre déchirent 
chez nous, vivre dans un parfait accord. Comment se Ëiîc-il 
que ce soit en France, le pays du monde où la propriété est 
le plus accessible à tous et même la plus disséminée dans les 
masses, que cette même propriété ait été le plus violemment 
menacée (i) ? » 

La réponse est facile. En Angleterre, depuis plusieurs siè- 
cles, la classe élevée remplit les charges publiques, et ceb 
sous peine d'amende, ce qui prouve que c'est bien un travail. 
De nos jours, la classe moyenne, la petite bourgeoisie, prend 
part à ces mêmes fonctions qui sont, tout à b fois, une